鄧巖

摘 要：作為農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重要組成的土地養(yǎng)老，在分散經(jīng)營(yíng)條件下功能逐漸弱化，凸顯出土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模農(nóng)業(yè)的必要性。而流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題卻導(dǎo)致其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的促進(jìn)作用難以正常發(fā)揮，進(jìn)而產(chǎn)生農(nóng)村養(yǎng)老保障困境。這便需要通過(guò)流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新與流轉(zhuǎn)制度完善走出困境，提升農(nóng)村養(yǎng)老保障整體水平。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村養(yǎng)老；多重模式；制度建設(shè)

一、農(nóng)村養(yǎng)老體系現(xiàn)狀與土地養(yǎng)老地位

農(nóng)村養(yǎng)老保障體系主要由兩部分組成：作為現(xiàn)代保障的社會(huì)養(yǎng)老與作為傳統(tǒng)方式的土地養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老。但由于城鄉(xiāng)二元體制的限制，“從土地保障向社會(huì)保障的過(guò)渡是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)渡”，現(xiàn)階段社會(huì)養(yǎng)老水平偏低，這便使得土地養(yǎng)老在農(nóng)村養(yǎng)老體系中仍然占有重要地位。

而在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制與土地分散經(jīng)營(yíng)背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍停留在小農(nóng)階段，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、機(jī)械化與高度商品化，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品低價(jià)格與農(nóng)資高價(jià)格的雙重?cái)D壓下，農(nóng)地收益率降低；另一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式在城鎮(zhèn)化過(guò)程中受到?jīng)_擊，農(nóng)業(yè)用地遭到侵蝕，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移性流失，農(nóng)業(yè)資源缺乏。這兩方面問(wèn)題導(dǎo)致土地養(yǎng)老功能弱化，進(jìn)而使得農(nóng)村養(yǎng)老保障整體水平受到影響。

在此背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)能夠在促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上促進(jìn)土地收益率提升，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出分配比例不變的情況下，必然推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的提高。

二、土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題與困境

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)因現(xiàn)行推廣過(guò)程中的存在的問(wèn)題而遇到瓶頸，使得其對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的積極作用沒有得到充分發(fā)揮。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在六方面。

（一）流轉(zhuǎn)方式上的一次性與單一性

流轉(zhuǎn)給付方式較為單調(diào)，難以滿足農(nóng)戶多樣化的流轉(zhuǎn)需要。同時(shí)，報(bào)酬的給付往往類似所有權(quán)交易，具有一次性，缺少可持續(xù)性與參與性，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致失地農(nóng)民出現(xiàn)，使得土地的養(yǎng)老功能被大大削弱，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障跟進(jìn)不及時(shí)的情況下導(dǎo)致這部分農(nóng)民出于養(yǎng)老保障缺失狀態(tài)。

（二）流轉(zhuǎn)后的養(yǎng)老保障機(jī)制不健全

既包括流轉(zhuǎn)并遷往城鎮(zhèn)后的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系對(duì)接不暢，又指農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體制發(fā)展不充分，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)“覆蓋面小，保障水平低”，政府財(cái)政支持力度不足，管理機(jī)制不完善，難以發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)后的“兜底”作用，無(wú)法解決農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的參與意愿不強(qiáng)。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不完善

土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱，相關(guān)合同的法律效力確認(rèn)不足，導(dǎo)致糾紛多發(fā)，流轉(zhuǎn)交易成本高，同時(shí)流轉(zhuǎn)資金缺乏，商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的流轉(zhuǎn)需求不足，流轉(zhuǎn)動(dòng)力缺乏。

（四）流轉(zhuǎn)過(guò)程缺乏權(quán)威性引導(dǎo)與規(guī)范

有關(guān)土地流轉(zhuǎn)程序、權(quán)責(zé)等問(wèn)題的相關(guān)法律尚未得到細(xì)化與完善，同時(shí)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分界限模糊，流轉(zhuǎn)過(guò)程缺乏權(quán)威性指導(dǎo)，造成流轉(zhuǎn)的自發(fā)性、盲目性與混亂性。

（五）行政性土地調(diào)整干擾土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行

行政干預(yù)所導(dǎo)致的土地碎化與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所指向的土地集中規(guī)模化經(jīng)營(yíng)相矛盾，削弱了土地流轉(zhuǎn)對(duì)規(guī)模農(nóng)業(yè)的促進(jìn)功能，間接妨礙其養(yǎng)老保障作用發(fā)揮；

（六）流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在公權(quán)力腐敗現(xiàn)象

部分基層行政部門利用土地流轉(zhuǎn)賺取私人利益，低價(jià)強(qiáng)制征收與流轉(zhuǎn)金克扣等權(quán)力濫用現(xiàn)象違反了“公平自愿”的流轉(zhuǎn)原則，不僅沒有使土地養(yǎng)老價(jià)值得到發(fā)揮，反而侵犯了農(nóng)民包括社會(huì)保障權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利，引發(fā)農(nóng)民與地方政府沖突。

以上六方面問(wèn)題共同構(gòu)成了土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障困境。

三、土地流轉(zhuǎn)下農(nóng)村養(yǎng)老保障分析的四個(gè)維度與對(duì)策建議

筆者在綜合考慮土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的供給者、需求者及政府三方主體及農(nóng)村養(yǎng)老保障中的農(nóng)戶與政府兩方主體基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注供給需求方在土地流轉(zhuǎn)中的不同養(yǎng)老保障需要，構(gòu)建基本分析框架。首先基于權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)將政府從普通主體中獨(dú)立出來(lái)，其在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)兩方面都扮演著主導(dǎo)角色，承擔(dān)重要職責(zé)；接下來(lái)基于流轉(zhuǎn)的供需關(guān)系將普通主體分為土地供給農(nóng)戶與以專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；在土地供給農(nóng)戶范疇內(nèi)根據(jù)其對(duì)土地的依賴程度、非農(nóng)就業(yè)能力與城鎮(zhèn)化期望值等標(biāo)準(zhǔn)將其進(jìn)行進(jìn)一步區(qū)分，劃分為務(wù)農(nóng)型農(nóng)戶與遷移型農(nóng)戶。本文將根據(jù)務(wù)農(nóng)型農(nóng)戶、遷移型農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)主體農(nóng)戶的多樣化需求及政府在其中應(yīng)扮演的角色提出走出困境的基本方案。

（一）務(wù)農(nóng)型農(nóng)戶的可持續(xù)參與模式

務(wù)農(nóng)型農(nóng)戶作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的供給方，由于不具備相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)技能及缺少非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)土地的依賴性強(qiáng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入占其總收入的比重大。而在具有買斷色彩的一次性租金給付框架下，土地流轉(zhuǎn)往往意味著農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的完全放棄，變?yōu)槭У剞r(nóng)民，其在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老機(jī)制發(fā)展不充分的前提下難以獲得充足的養(yǎng)老保障物質(zhì)保障，因而缺乏流轉(zhuǎn)動(dòng)力。

而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)化與土地流轉(zhuǎn)的附加就業(yè)模式能夠很好地化解務(wù)農(nóng)型農(nóng)戶對(duì)土地收益的持續(xù)需求與土地集中規(guī)模化生產(chǎn)間的矛盾。在確定土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)入股模式，凸顯土地的資產(chǎn)屬性，使得農(nóng)民能夠“以土地作為投資換取未來(lái)可持續(xù)的穩(wěn)定收入”，憑借土地資產(chǎn)分享現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)紅利，“提升土地的發(fā)展性功能”；此外，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民可以進(jìn)入獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型主體內(nèi)參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升自身參與度，這使得農(nóng)民既獲得流轉(zhuǎn)租金與分紅又能夠憑借勞動(dòng)獲得報(bào)酬，進(jìn)一步提升了土地的養(yǎng)老功能。

（二）遷移型農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移對(duì)接模式

遷移型農(nóng)戶指具備非農(nóng)就業(yè)技能，長(zhǎng)期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而從事非農(nóng)職業(yè)，其往往居住在城鎮(zhèn)地區(qū)，但同時(shí)在農(nóng)村又有著一定農(nóng)地。這一方面造成農(nóng)地閑置浪費(fèi)，另一方面農(nóng)地資源反倒成為這類農(nóng)戶的遷移成本，阻礙了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

基于此，轉(zhuǎn)移對(duì)接模式從推拉兩方面滿足了遷移型農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)需要：以一次性流轉(zhuǎn)補(bǔ)償為主的多種流轉(zhuǎn)方式可以使得閑置農(nóng)地轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)價(jià)值，降低農(nóng)戶遷移成本，產(chǎn)生遷移推力；同時(shí)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障機(jī)制的順利對(duì)接，能使其參與到城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障中，增加遷移拉力。在推拉作用下遷移型農(nóng)戶的基本養(yǎng)老需求被滿足，既促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)順利流轉(zhuǎn)，又推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)需要

作為土地流轉(zhuǎn)的需求方，這類農(nóng)戶主要包括專業(yè)合作社參加者、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶三種。不同于農(nóng)業(yè)企業(yè)，作為農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本參與主體，他們的經(jīng)營(yíng)狀況直接影響著該類農(nóng)戶自身的收入水平及其養(yǎng)老保障水平。

他們的經(jīng)營(yíng)效果主要受集中連片農(nóng)地獲得難度、自身勞動(dòng)生產(chǎn)效率及商業(yè)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等因素影響。這便要求政府進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，“完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融服務(wù)體系”，為其降低交易成本，減輕融資壓力；而就該類農(nóng)戶自身來(lái)說(shuō)，應(yīng)該采用參與度高、流轉(zhuǎn)收益持久的多種流轉(zhuǎn)方式克服土地流轉(zhuǎn)阻力，同時(shí)進(jìn)行大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)，拓展產(chǎn)業(yè)鏈以保證自身利潤(rùn)水平。“在開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之前，應(yīng)該有一個(gè)全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程”，并利用保險(xiǎn)機(jī)制規(guī)避可能發(fā)生的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政府的權(quán)威提供者與體制完善者職能

政府在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)中扮演著權(quán)威性角色，其職責(zé)體現(xiàn)在以下三方面：

建立公開透明的流轉(zhuǎn)土地信息服務(wù)平臺(tái)。政府應(yīng)在“認(rèn)真查清當(dāng)?shù)剞r(nóng)村承包關(guān)系、土地承包面積、流轉(zhuǎn)時(shí)間、流轉(zhuǎn)位置等情況”的基礎(chǔ)上“建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記、頒證、流轉(zhuǎn)等農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)信息化系統(tǒng)”，并建立“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所”等土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，將供給信息與需求信息進(jìn)行整合對(duì)接。同時(shí)引導(dǎo)與規(guī)范民間土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展，利用社會(huì)力量進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)建設(shè)。

健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度，為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)則秩序。一方面政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)的程序進(jìn)行細(xì)化，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)合同的法律效力確認(rèn)，化解紛爭(zhēng)；另一方面，針對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)金克扣等腐敗尋租現(xiàn)象，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身權(quán)力的監(jiān)督與制約，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利；更為重要的是要盡可能避免行政性農(nóng)地調(diào)整，在保證秩序的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，確保農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，滿足多樣化土地養(yǎng)老需要。

加快農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行“兜底”。要“建立完善社會(huì)保障基金制度、失地農(nóng)民社會(huì)保障基金、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障等安全網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，切實(shí)解決土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的后顧之憂”，為土地更好地發(fā)揮自身養(yǎng)老保障功能創(chuàng)造條件。

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