劉洋

[提要] 打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來，西安市將產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵途徑，但如何有效地通過產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)貧困戶的永久脫貧仍然是研究的重要課題。本文從精準(zhǔn)扶貧的視角，以西安市臨潼區(qū)、長安區(qū)、鄠邑區(qū)、周至縣和藍(lán)田縣作為研究對(duì)象，分析其產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)狀及存在的問題。最后，提出西安市產(chǎn)業(yè)扶貧路徑的優(yōu)化措施，以期加快西安貧困戶脫貧步伐。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；產(chǎn)業(yè)扶貧；路徑優(yōu)化

本文為西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目階段性研究成果：“精準(zhǔn)扶貧視域下西安產(chǎn)業(yè)扶貧路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18XD13）

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年7月10日

自20世紀(jì)末21世紀(jì)初以來，中央高度重視扶貧工作，產(chǎn)業(yè)扶貧作為扶貧工作的根本之策，在實(shí)踐中大力推廣，并取得一定成績。截至2017年底，西安有142個(gè)貧困村、12，864個(gè)貧困戶、40，570名貧困人口，西安市委、市政府把脫貧攻堅(jiān)作為一號(hào)工程，將產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的有效途徑。因此，本文將探討西安產(chǎn)業(yè)扶貧路徑優(yōu)化的策略，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，加快脫貧的步伐。

一、精準(zhǔn)扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)系

（一）相關(guān)概念的界定。“精準(zhǔn)扶貧”的理念是由習(xí)近平在2013年11月進(jìn)行湖南湘西考察時(shí)提出的。精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)”，因地制宜、因人而異，對(duì)癥下藥，提高扶貧資金投入和項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量和效率。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》中最先提出產(chǎn)業(yè)扶貧，就是指以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加貧困群眾為根本目標(biāo)，充分挖掘地方特色優(yōu)勢(shì)資源，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為根本途徑，通過調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的扶貧模式。

（二）精準(zhǔn)扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)系。精準(zhǔn)扶貧的根本目標(biāo)就是要確保扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、永久脫貧。扶貧實(shí)踐證明，沒有具體產(chǎn)業(yè)支撐的扶貧是不可持續(xù)的，兩者之間存在相輔相成的關(guān)系。一方面精準(zhǔn)扶貧是產(chǎn)業(yè)化扶貧的根本前提。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，需要對(duì)貧困戶進(jìn)行個(gè)別調(diào)查。根據(jù)貧困戶各自的條件和資源，采取有針對(duì)性的個(gè)性化扶貧策略，產(chǎn)業(yè)扶貧是根本，以實(shí)現(xiàn)長期脫貧；另一方面產(chǎn)業(yè)化扶貧是精準(zhǔn)扶貧的基本手段。精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)特定貧困戶和貧困對(duì)象提出的差異化扶貧方式，針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際情況，采取不同的扶貧策略，選擇不同的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，將產(chǎn)業(yè)扶貧與精準(zhǔn)扶貧的融合是優(yōu)化扶貧模式路徑的最佳策略。

二、西安產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)狀及存在的問題

（一）西安產(chǎn)業(yè)扶貧的目標(biāo)。目前，西安的扶貧對(duì)象主要集中在臨潼區(qū)、長安區(qū)、鄠邑區(qū)、周至縣和藍(lán)田縣，政府鼓勵(lì)和支持按照產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目支撐、信貸資金支持、基地龍頭帶動(dòng)、配套服務(wù)跟進(jìn)的思路，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶持到戶，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，因地制宜地發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。在《陜西省“十三五”農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中提出產(chǎn)業(yè)扶貧的目標(biāo)，到2020年，確保每戶貧困戶至少有1項(xiàng)增收項(xiàng)目、貧困地區(qū)至少有2～3個(gè)特色優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和名牌產(chǎn)品，帶動(dòng)所有貧困人口增收脫貧。

（二）西安現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。西安市臨潼區(qū)、長安區(qū)、鄠邑區(qū)、周至縣和藍(lán)田縣就產(chǎn)業(yè)扶貧的模式進(jìn)行了有益的探索，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、“龍頭企業(yè)+”模式。“龍頭企業(yè)+”模式即是龍頭企業(yè)+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，龍頭企業(yè)根據(jù)自身公司的情況，以及扶貧對(duì)象的特點(diǎn)，采取相應(yīng)的扶貧策略。例如，2015年陜西福地牧業(yè)有限責(zé)任公司按照這一模式，給周至縣終南鎮(zhèn)、板房子鎮(zhèn)、集賢鎮(zhèn)的213戶貧困戶，免費(fèi)發(fā)放1頭豬仔和5千克飼料，并與貧困戶，村級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)政府簽訂幫扶協(xié)議，等到肥豬出欄后，按不低于市場(chǎng)價(jià)的保底價(jià)進(jìn)行回收，預(yù)計(jì)每戶可增收1，500元，同時(shí)對(duì)生豬養(yǎng)的好的貧困戶發(fā)送300～500元的養(yǎng)殖補(bǔ)貼。

2、“三變”改革模式。“三變”改革模式，即是將農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，激活城鄉(xiāng)存量資產(chǎn)、自然資源、人力資本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增效，農(nóng)民增收。例如，榮華控股集團(tuán)對(duì)蟬鎮(zhèn)胡家莊村的93戶貧困戶土地進(jìn)行集約，農(nóng)戶以前3年的土地流轉(zhuǎn)金作為入股資金，每畝股本金2，496元。這樣，村民就以土地流轉(zhuǎn)金作為股本參股到公司，形成了農(nóng)民變股東、分散變合作、農(nóng)田變農(nóng)莊的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。在這一格局下，更多地貧困戶參與到葡萄種植中，由扶貧初期的304.47畝擴(kuò)展到1，048畝，帶動(dòng)更多貧困戶脫貧。

3、“合作社+”模式。農(nóng)產(chǎn)品的銷售是貧困戶面臨的重大難題，“合作社+”模式即是成立專業(yè)合作社，讓貧困戶加入，合作社幫助貧困戶進(jìn)行銷售，貧困戶按照合作社的收益進(jìn)行分紅。例如，周至縣樓觀鎮(zhèn)周一村成立了有機(jī)獼猴桃專業(yè)合作社，讓貧困戶參與，通過與電商合作，利用網(wǎng)絡(luò)渠道對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行銷售，解決了農(nóng)產(chǎn)品銷售的難題，也開辟了電商扶貧的新途徑。

4、“政府與社會(huì)資本合作”模式?！罢c社會(huì)資本合作”模式即政府與社會(huì)資本合作融資，由企業(yè)提供相應(yīng)的技術(shù)，并進(jìn)行項(xiàng)目管理的模式。例如，西安市產(chǎn)業(yè)生態(tài)脫貧辦制定了中蜂養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，初期共有265戶貧困戶參與中蜂產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目由政府和社會(huì)資本進(jìn)行良性互動(dòng)合作，由眾天公司為貧困戶提供養(yǎng)蜂技術(shù)培訓(xùn)、做好日常管理，以及處理產(chǎn)品收購、后續(xù)服務(wù)等問題，向市場(chǎng)提供優(yōu)質(zhì)的中蜂產(chǎn)品，最終帶動(dòng)貧困戶增收，實(shí)現(xiàn)脫貧。

5、資源整合的特色產(chǎn)業(yè)連片發(fā)展模式。資源整合的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式主要包括以下幾種：一是旅游帶動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。例如，藍(lán)田縣水安路采取“政府+合作社+貧困戶”的辦法，發(fā)展草莓、食用菌等產(chǎn)業(yè)，部分資金以貧困戶入股的方式，共發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)園15個(gè)，吸收貧困戶232戶，年底保底分紅1，000元以上，再根據(jù)實(shí)際經(jīng)營效益進(jìn)行200～500元不等的二次分紅；二是產(chǎn)業(yè)深度融合模式。例如，長安區(qū)利用3年時(shí)間，將建成以八里塬、白鹿原和楊莊臺(tái)塬為核心，以浐河沿岸大田花卉景觀帶為紐帶的“三塬一帶”萬畝油菜、油葵標(biāo)準(zhǔn)化種植基地，覆蓋貧困戶543戶。

（三）西安產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題。產(chǎn)業(yè)扶貧是西安扶貧工作的根本，西安在產(chǎn)業(yè)扶貧方面取得了顯著成效。但是，經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，還存在以下幾個(gè)方面的困境：

1、缺乏長遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。對(duì)比西安產(chǎn)業(yè)扶貧較為成功的實(shí)踐。由于對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題和障礙缺乏認(rèn)識(shí)，部分扶貧項(xiàng)目缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃。一方面未抓住特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。部分地區(qū)由于對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際缺乏足夠的了解，盲目照搬其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，缺乏特色和競(jìng)爭；另一方面產(chǎn)業(yè)缺乏后續(xù)的指導(dǎo)。為爭取扶持資金，產(chǎn)業(yè)上馬缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃，導(dǎo)致扶貧產(chǎn)業(yè)建成后缺乏后續(xù)指導(dǎo)，甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)停滯的現(xiàn)象，導(dǎo)致很多扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏長久和持續(xù)力。

2、缺乏利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。目前，西安現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧模式中，“龍頭公司+基地+農(nóng)戶”的模式比較普遍，但是新型經(jīng)營主體與貧困戶利益聯(lián)結(jié)方式相對(duì)比較單一，以及西安農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革及“三變”改革還處在起步階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶缺乏一定的融合度。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)較高時(shí)，部分農(nóng)民不愿意出售，而當(dāng)產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)較低時(shí)企業(yè)違約壓價(jià)收購，由此產(chǎn)生雙方的互不信任。公司與貧困戶之間的合同缺乏一定的約束力，雙方利益關(guān)系不穩(wěn)定。例如，陜西供銷福地牧業(yè)有限責(zé)任公司在精準(zhǔn)扶貧上做了大量工作，但是公司在某些方面仍無法確保貧困戶的利益。據(jù)調(diào)查，比較突出就是當(dāng)?shù)赝涝讏?chǎng)瓜分貧困戶利益的問題。公司當(dāng)?shù)赜?家屠宰場(chǎng)，在公司成豬出欄時(shí)，存在故意拖延時(shí)間壓價(jià)現(xiàn)象，其中的差價(jià)由屠宰企業(yè)所得，貧困戶的部分利益會(huì)轉(zhuǎn)移到屠宰企業(yè)，貧困戶的利益被瓜分。

3、龍頭企業(yè)帶動(dòng)能力不足。龍頭企業(yè)帶動(dòng)扶貧是西安產(chǎn)業(yè)扶貧的主要模式，但是西安產(chǎn)業(yè)扶貧存在龍頭企業(yè)帶動(dòng)力不足的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是龍頭企業(yè)帶動(dòng)面不廣。西安獼猴桃、核桃等產(chǎn)業(yè)已形成較大發(fā)展規(guī)模，但存在產(chǎn)業(yè)鏈不全，產(chǎn)品附加值不高的問題；二是龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)參與產(chǎn)業(yè)扶貧的數(shù)量還相對(duì)較少，對(duì)貧困戶的帶動(dòng)不足；三是缺乏對(duì)于龍頭企業(yè)的有效監(jiān)督。雖然通過龍頭企業(yè)能實(shí)現(xiàn)企業(yè)和合作社的良好互動(dòng)，形成雙贏局面，但是由于政府缺乏對(duì)龍頭企業(yè)的有效監(jiān)督和獎(jiǎng)勵(lì)處罰措施，使得有些企業(yè)只注重獲利，而對(duì)扶貧工作缺乏積極性。

4、貧困戶參與意識(shí)不強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目需要貧困戶的積極參與，但是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，存在貧困戶參與意識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面市場(chǎng)觀念不強(qiáng)。部分貧困戶相對(duì)比較保守，缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)知識(shí)，創(chuàng)業(yè)能力不足，參與扶貧項(xiàng)目的積極性不高；另一方面輿論引導(dǎo)力度不夠。隨著物質(zhì)幫扶力度不斷加大，精神扶貧與物質(zhì)扶貧不能夠同步，少數(shù)貧困戶就業(yè)意愿不強(qiáng)，對(duì)勞動(dòng)脫貧信心不足，缺乏創(chuàng)新和冒險(xiǎn)精神，在物質(zhì)扶貧的同時(shí)，精神扶貧還有待加強(qiáng)。

三、精準(zhǔn)扶貧視域下西安產(chǎn)業(yè)扶貧路徑優(yōu)化措施

為了實(shí)現(xiàn)2020年西安全面脫貧的目標(biāo)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧在扶貧工作中的主導(dǎo)作用，現(xiàn)將針對(duì)西安產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題，提出優(yōu)化西安產(chǎn)業(yè)扶貧路徑的措施。

（一）突出優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)扶貧的主要環(huán)節(jié)就是要選準(zhǔn)適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的特色產(chǎn)業(yè)。首先，產(chǎn)業(yè)選擇應(yīng)該符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在進(jìn)行種植產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的種植應(yīng)該能夠很好地適應(yīng)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)條件；其次，選取主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)應(yīng)緊緊圍繞本地區(qū)的特色農(nóng)產(chǎn)品。在選取主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)合理整合區(qū)域資源，抓住區(qū)域內(nèi)外的發(fā)展機(jī)遇，在充分利用本地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源的基礎(chǔ)上，形成地區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)；最后，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)努力開拓創(chuàng)新。部分貧困地區(qū)可以通過學(xué)習(xí)外部經(jīng)驗(yàn)，積極引進(jìn)外地優(yōu)良品種進(jìn)行本化改造和創(chuàng)新，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，突出優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)成功實(shí)現(xiàn)脫貧。

（二）引入PPP模式，創(chuàng)新融資路徑。在西安部分區(qū)縣，可以通過PPP模式介入產(chǎn)業(yè)扶貧，主要包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等，采用集約化管理范式，發(fā)展符合市場(chǎng)需求的產(chǎn)業(yè)，有效盤活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，帶動(dòng)貧困人口脫貧。

PPP扶貧項(xiàng)目一般是由西安市政府和社會(huì)資本共同投入，西安市政府成立一個(gè)投融資平臺(tái)用于資金的整合和投放，這一平臺(tái)的資金來源于西安市政府財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、部分涉農(nóng)資金以及部分銀行貸款或其他方式組成的項(xiàng)目間接融資部分。社會(huì)資本由企業(yè)自有資金和向銀行貸款部分兩部分組成。

PPP扶貧項(xiàng)目經(jīng)營產(chǎn)生的收益主要分為三大部分：第一部分是扶貧收益；第二部分是租金，作為西安市政府的收益一方面用于返還銀行貸款的本金和利息，另一方面用于參與該項(xiàng)目的貧困戶，實(shí)現(xiàn)貧困戶的精準(zhǔn)脫貧；第三部分經(jīng)營收益，作為企業(yè)的投資收益，用于企業(yè)的再生產(chǎn)和留存收益。西安市政府主要負(fù)責(zé)對(duì)貧困戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)貧困戶的實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，確保實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

（三）扶持龍頭企業(yè)，提高帶動(dòng)能力。龍頭企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧是西安產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵，可以從以下幾個(gè)方面適當(dāng)?shù)胤龀铸堫^企業(yè)，提高其產(chǎn)業(yè)扶貧的帶動(dòng)能力：首先，重點(diǎn)扶持特色企業(yè)。加大對(duì)特色龍頭企業(yè)在技術(shù)、資金、政策上的扶持力度，完善龍頭企業(yè)帶動(dòng)貧困戶脫貧的模式，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；其次，注重招商引資。重點(diǎn)引進(jìn)與本地農(nóng)業(yè)相關(guān)的大型企業(yè)落戶本地，加強(qiáng)與企業(yè)的合作，政府引導(dǎo)形成企業(yè)與農(nóng)戶發(fā)展的合力；最后，建立科學(xué)的監(jiān)督、獎(jiǎng)懲機(jī)制。確保扶貧優(yōu)惠政策和財(cái)政扶持資金落到扶貧事業(yè)的實(shí)處，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧中龍頭企業(yè)與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)瓜分貧困戶利益的行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)和貧困戶的共贏。

（四）構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。根據(jù)西安臨潼區(qū)、長安區(qū)、鄠邑區(qū)、周至縣和藍(lán)田縣各地方的特色資源，以及貧困戶的不同需求，構(gòu)建完善的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。一方面政府要引導(dǎo)和扶持專業(yè)合作社的組建和良好有序的運(yùn)轉(zhuǎn)，用好合作社對(duì)企業(yè)和貧困戶連接作用；另一方面發(fā)揮專業(yè)合作組織和龍頭企業(yè)對(duì)貧困戶的組織、帶動(dòng)作用，強(qiáng)化其與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)。企業(yè)要在保證自己合理利潤的基礎(chǔ)上，讓利給貧困戶，實(shí)現(xiàn)共贏。

（五）加強(qiáng)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困戶的參與意識(shí)。貧困農(nóng)戶作為發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)的主體，其素質(zhì)的高低關(guān)系到整個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的順利實(shí)施，可以通過以下方面的培訓(xùn)，提高貧困戶的職業(yè)技能，增強(qiáng)貧困戶的參與意識(shí)。一方面建立農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校。建立適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)教育體系，充分利用各類農(nóng)民教育培訓(xùn)資源，注重提高農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)技能、科學(xué)文化水平以及法律觀念。學(xué)校在課程設(shè)計(jì)方面，應(yīng)符合市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，以及當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)扶貧的具體要求；另一方面深入貧困戶，加強(qiáng)宣傳?？梢詫⒘鲃?dòng)式宣傳與普及式宣傳相結(jié)合，使貧困戶充分了解培訓(xùn)的目的以及培訓(xùn)的內(nèi)容，掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，帶動(dòng)貧困戶進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)的積極性，在提高貧困戶素質(zhì)的同時(shí)，提高自我脫貧的能力。

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