李冬陽

【摘 要】財政預算執(zhí)行績效審計的相關(guān)理論已成為理論研究的熱點。文章通過問卷調(diào)查的方式，對桂林市財政預算執(zhí)行績效審計存在的問題進行了一次梳理，并針對性地提出了建議，具有較強的理論意義與現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】績效審計；財政預算管理；問卷調(diào)查

【中圖分類號】F239.4 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）02-0030-04

0 前言與文獻綜述

隨著公共財政體系的逐步完善，人們越來越關(guān)注財政資金運行的效益性。因此，政府審計也從以往的合規(guī)性審計逐步發(fā)展為合規(guī)性審計與績效審計并重。

從以往的文獻中我們整理出了我國在財政預算績效審計中存在的問題。

靳雙燕（2006）？譹？訛認為：財政預算資金績效審計理論研究與實務(wù)脫節(jié)。雖然審計理論界對政府績效審計的問題相當關(guān)注，但是始終缺乏一個被廣泛認同的財政預算績效審計理論框架及評價標準。

財政預算管理不規(guī)范。在編制部門預算時，很少有部門是真正采用零基預算的，多數(shù)都沿襲著“基數(shù)加增長”的方式。這種增量預算法很難充分考慮到影響預算收支規(guī)模及其他變動的諸多因素，使地方財政資金的配置難以合理化。

解秀玉（2008）？譺？訛認為：現(xiàn)階段績效審計的法規(guī)體系不完善，且缺乏統(tǒng)一的標準?，F(xiàn)階段的審計準則、法規(guī)主要針對經(jīng)濟責任審計，對績效審計也有強調(diào)，但有關(guān)的制度、法規(guī)依然較薄弱，現(xiàn)階段的準則對財政預算績效審計的對象、標準缺乏完善的規(guī)定。

黃財政（2010）？譻？訛認為：財政預算資金績效審計評價指標體系缺乏。開展財政預算資金績效審計，必須對績效情況依照一定標準進行評價，而缺少公認、科學的評價標準，是當前探索財政預算資金績效審計的主要障礙之一。財務(wù)審計已經(jīng)有一套評價財務(wù)收支真實合法的會計準則，財政資金績效審計卻沒有統(tǒng)一的評價標準。

劉家義（2004）？譼？訛、陳宋生（2006）？譽？訛均指出：財政預算績效審計人才不管從數(shù)量上抑或是勝任力來看，均不理想，缺乏高層次、復合型人才。

從以上綜述中不能看出，理論界一般認為財政預算績效審計存在以下幾個方面的問題。

（1）理論建設(shè)不完善，缺乏相應(yīng)的法規(guī)、準則。

（2）財政預算管理不規(guī)范。

（3）預算執(zhí)行績效審計人力資源不足。

（4）其他。

1 情況調(diào)查與結(jié)果分析

1.1 調(diào)查問卷設(shè)計與樣本選取

為了解桂林市財政預算執(zhí)行績效審計的總體情況，筆者基于上文提到的文獻的結(jié)論，并結(jié)合工作實際，設(shè)計了包含9個問題的問卷，每個問題設(shè)計有“是”“否”“說不清”3個答案。通過該問卷，筆者采用隨機非正式訪談？譾？訛的形式對來自市審計部門、財政部門及其他相關(guān)部門的110位同志進行了一次調(diào)查。

筆者設(shè)計的調(diào)查問題如下。

有關(guān)于法規(guī)、準則、理論建設(shè)方面：？譹？訛是否有較為完善、可操作性強的工作手冊。？譺？訛是否了解過財政預算績效審計。？譻？訛是否存在科學、合理、被廣泛認同的財政預算績效審計評價體系。

有關(guān)于財政預算管理方面：①是否能完全實施零基預算。②是否能嚴格執(zhí)行預算法。③是否能完全按照經(jīng)濟社會及各部門的實際業(yè)務(wù)需要安排預算。

有關(guān)于財政預算績效審計人力資源方面：①績效審計人手是否足夠。②績效審計人員是否能夠勝任。

對于影響財政預算績效審計的其他一些原因，筆者設(shè)計了如下問題：在執(zhí)行財政預算績效審計項目時，被審計單位是否能通過自身影響力來影響審計結(jié)果。表1為筆者所設(shè)計的問卷框架。

1.2 調(diào)查結(jié)果分析（如圖1所示）

問題1：是否有較為完善、可操作性強的工作手冊。

如圖1（a）所示，有八成以上的受訪者表示，不存在具備可操作性的工作手冊。通過調(diào)查了解發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)階段的績效審計實踐中，存在一定的操作指引或流程手冊，但可操作性并不強。

問題2：是否了解過財政預算績效審計。

如圖1（b）所示，有71%的受訪者表示了解過與財政預算績效審計相關(guān)的知識，但幾乎所有來自審計系統(tǒng)的受訪者表示，均學習過相關(guān)知識。大多數(shù)來自財政部門的受訪者也表示，通過不同途徑對該方面也有所了解。這說明審計、財政部門的職員對財政預算績效審計相關(guān)知識了解程度還是比較高的。

問題3：是否存在科學、合理、被廣泛認同的財政預算績效審計評價體系。

如圖1（c）所示，近七成的受訪者表示，不存在被廣泛認同的財政預算績效審計評價體系。有近三成受訪者選擇了“說不清”?？紤]到本次觀察的樣本中，70%以上的受訪者來自審計、財政這2個部門，30%左右受訪者來自被審計單位，而恰恰是來自這2個部門的受訪者幾乎都不認為存在這樣一個評價體系。而另外30%左右的受訪者來自被審計單位，這部分受訪者不知道或者說不清是否存在該評價體系也是正常的，所以我們完全可以認為不存在這樣一個被廣泛認同的評價體系。

問題4：是否能完全實施零基預算。

如圖1（d）所示，大部分受訪者還是不認同目前的預算為零基預算。但來自財政部門的受訪者大部分均稱現(xiàn)在完全實施的是零基預算，這部分受訪者大概占22%。雖然財政作為預算編制的主管部門，有關(guān)于預算編制的調(diào)查它們應(yīng)該更具有發(fā)言權(quán)，但是筆者認為零基預算是財政近年來一直在強調(diào)的理念，財政部門受訪者的回答摻雜了較多的主觀意愿。所以，出于審慎的考慮，筆者不認為這部分受訪者在面對本問題時，能做出客觀公允的回答。因此，筆者認為我們現(xiàn)在并沒有真正執(zhí)行零基預算。雖然財政部門大力推行零基預算，但多年來沿襲的工作習慣、預算編制單位人員的工作模式一時很難轉(zhuǎn)變，財政也沒有人力、物力和決心來改變這樣的現(xiàn)狀，所以零基預算只是停留在口號上，實施起來相當困難。

問題5：是否能嚴格執(zhí)行預算法。

圖1（e）所示，這個問題的答案比較統(tǒng)一，近九成的受訪者表示，能夠嚴格執(zhí)行預算法。

問題6：財政部門是否完全按照經(jīng)濟社會及各部門的實際業(yè)務(wù)需要合理安排預算。

如圖1（f）所示，多數(shù)財政部門的受訪者和其他一些受訪者認為能夠按照經(jīng)濟社會的發(fā)展和部門業(yè)務(wù)需要合理安排預算，大概占樣本人數(shù)的三成左右。有7%左右的受訪者認為說不清，余下64%的受訪者表示不認為財政部門能合理安排預算。為何超過半數(shù)的受訪者不認為財政能夠合理安排預算？究其原因，筆者認為在財政部門實際安排預算時，多少會受到各方面的影響，而且在現(xiàn)行體制下，人大等機構(gòu)在審核預算時，形式大于實質(zhì)，監(jiān)督效果較弱。現(xiàn)行的預算安排在考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的情況下，還要受很多其他因素的干擾，所以很可能并非是最優(yōu)的預算安排。

問題7：績效審計人手是否足夠。

如圖1（g）所示，這個問題的答案比較一致，九成以上的受訪者均表示績效審計項目的人手明顯不足。據(jù)筆者了解，桂林市審計局人手存在不足情況，經(jīng)常出現(xiàn)同一人員同時參加多個項目的情況。

問題8：現(xiàn)有審計人員是否勝任預算執(zhí)行績效審計工作。

如圖1（h）所示，有過半數(shù)的受訪者不認為現(xiàn)有的審計人員能夠勝任該工作。該論點與已有的實證結(jié)論？譿？訛相呼應(yīng)。究其原因，筆者認為主要是現(xiàn)有的審計人員接觸得比較多的還是財務(wù)收支審計、經(jīng)責審計，對財政預算執(zhí)行的績效審計工作還不夠熟悉，而且一部分審計人員也不注重及時更新自身知識體系，所以導致無法勝任現(xiàn)在的工作。

問題9：在執(zhí)行財政預算績效審計時，被審計單位是否能通過自身影響力來影響審計結(jié)果。

如圖1（i）所示，近九成的受訪者認為，被審計單位有能力影響審計結(jié)果。而且，有來自審計部門的受訪者表示審計人員所受的影響不僅來源于外部，也時常來源于審計機關(guān)內(nèi)部。因此，大多數(shù)受訪者認為，審計人員所出具的審計結(jié)果，常常是經(jīng)多方博弈以后的相機選擇。

1.3 調(diào)查小結(jié)

從以上的分析來看，桂林市財政預算績效審計既存在共性問題也有自己的個性問題，概括起來有如下幾個方面。

（1）現(xiàn)在的審計還是以收支合規(guī)性審計、經(jīng)責審計為重點，尚未全面樹立績效審計理念，相關(guān)準則、法規(guī)也不完善。

（2）財政預算安排方面存在的問題。由于受傳統(tǒng)財政體制的影響，所以財政部門在預算的安排上仍存在著一些問題。而且，受多方面因素的影響，在一些應(yīng)該充分發(fā)揮市場作用的領(lǐng)域，財政資金依然存在“越位”現(xiàn)象，而在一些應(yīng)該由政府主導，市場失靈的公共領(lǐng)域，財政資金又存在“缺位”現(xiàn)象，這勢必會影響預算資金的使用效率。

（3）統(tǒng)一的預算績效審計評價體系尚未建立。目前，財政預算資金績效審計缺乏統(tǒng)一的評價標準。

（4）審計人員在執(zhí)行審計時很難保持獨立性。

2 關(guān)于更好地開展財政預算執(zhí)行績效審計的建議

（1）進一步推動制度建設(shè)與法制建設(shè)?，F(xiàn)階段，有關(guān)于財政預算執(zhí)行績效審計的法規(guī)、制度、流程相對于財務(wù)合規(guī)性審計與經(jīng)責審計來說，還是比較薄弱的。作為市級的審計機構(gòu)，單獨推動法規(guī)建設(shè)并非易事，但是各市的審計機構(gòu)可以聯(lián)合當?shù)厝舜蠊餐贫ㄒ恍┑胤叫灾贫?，這同樣也能有效地推動桂林市財政預算執(zhí)行績效審計的發(fā)展。

（2）加快建設(shè)科學、公允的財政預算績效審計評價體系。目前，尚未有較為完善的績效標準評價體系，審計部門可以結(jié)合工作實際，制定相應(yīng)的準則、評價體系。以指導和推動財政預算執(zhí)行績效審計的開展，最終形成具有地方特色的財政預算執(zhí)行績效審計評價體系。

（3）加強財政預算執(zhí)行績效審計的人力資源建設(shè)。財政預算資金績效審計要求審計工作者具備豐富的專業(yè)知識及相當高的理論水平。因此，在績效審計人員隊伍建設(shè)上，我們必須著力于改善審計從業(yè)人員結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變審計人員觀念、加強對審計人員的綜合能力培養(yǎng)。構(gòu)建一支專業(yè)知識豐富、綜合素質(zhì)高且具備較強履職能力的審計隊伍。

（4）從制度安排層面加強審計部門獨立性。從制度安排方面著手，加強審計部門的獨立性，保證審計結(jié)果客觀、公允。

注 釋

①靳雙燕.我國財政預算資金績效審計研究[D].北京：北京交通大學，2006.

②解秀玉.我國績效審計現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究[J].財會通訊，2008（9）.

③黃財政.地方財政預算執(zhí)行效益審計實踐研究[J].廣西財經(jīng)學院學報，2010（6）.

④劉家義.關(guān)于績效審計的初步思考[J].審計研究，2004

（6）.

⑤陳宋生.政府績效審計研究[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2006.

⑥隨機非正式訪談是相對于正式訪談而言的一種訪談形式，主要特點為時間、場合不固定，訪談的內(nèi)容多夾雜在日常的工作交談或閑聊中，這種訪談模式比較容易獲得被訪談?wù)咻^為真實的看法。

⑦呂珺.我國開展政府績效審計的主要障礙——基于向新疆政府審計人員發(fā)放調(diào)查問卷的結(jié)果[J].中國農(nóng)業(yè)會計，2009

（4）.

參 考 文 獻

[1]靳雙燕.我國財政預算資金績效審計研究[D].北京：北京交通大學，2006.

[2]解秀玉.我國績效審計現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究[J].財會通訊，2008（9）.

[3]黃財政.地方財政預算執(zhí)行效益審計實踐研究[J].廣西財經(jīng)學院學報，2010（6）.

[4]劉家義.關(guān)于績效審計的初步思考[J].審計研究，2004（6）.

[5]陳宋生.政府績效審計研究[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2006.

[6]戚振東，吳清華.政府績效審計：國際演進及啟示[J].會計研究，2008（2）.

[7]宋常，吳少華.我國績效審計理論研究回顧與展望[J].審計研究，2004（2）.