蔡美碧

在英國，傳統(tǒng)上改善社會問題的服務一般是由政府推動和撥款的，但這些服務通常是按照年度為單位進行規(guī)劃，一旦當年撥款用完后便無以為繼。同時，當政府財務緊縮時，社會服務的經(jīng)費往往會被削減。既然政府在財政上未必能全面投入，那么希冀解決這一問題就需要突破多年來的僵局，運用新思維去開拓“錢”途。“按效付費”（Pay-for-Success）機制是以效益為本的一種投資類型，其投資回報取決于特定的社會服務所獲得的成果。英國在十多年前就率先研究以金融方式推動社會創(chuàng)新，逐漸形成社會投資市場，效果顯著。

效益?zhèn)?，按效付費

英國稱這種“按效付費”機制為“社會效益?zhèn)保⊿ocial ImpactBonds）。這是一種吸引私人投資于公共服務的創(chuàng)新投資機制。特點是由政府和民間合作，把投資效益與非社會效益融合起來，目的是解決嚴重的社會問題。此機制由五個主要參與者協(xié)同運作：政府與金融中介機構合作，發(fā)行“社會效益?zhèn)?，向投資者（私人投資者或慈善組織）進行募資，提供資金給非盈利組織執(zhí)行特定的改善社會問題的服務計劃。在規(guī)定的時間，再由獨立評估機構作效益評估;根據(jù)評估結果，若執(zhí)行成效達到原先設定的目標，就由政府支付約定好的利息給投資者;成效越高，利息便越高。反之，若沒有達到預期改善目標，政府或可停止這一計劃，并只須償還部分本金。若服務順利結束，政府則要向投資者支付本金和利息。

英國的社會金融公司（ Social Finance）是一所非盈利金融中介機構，該機構是推動社會效益?zhèn)氖甲?，為解決社會問題另辟蹊徑，創(chuàng)造了集數(shù)據(jù)、投資、伙伴關系及創(chuàng)新思維于一體的方式。2 010年其首創(chuàng)彼得堡監(jiān)獄（ Peterborough）社會效益?zhèn)?，由十多位社會投資者集資500萬英鎊，目的是提供釋囚重投社會工作的機會，以降低再犯率。

這種“按效付費”機制旋即在美國、加拿大和澳大利亞等地得到迅速推廣和持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)在有20個國家推行了百余項社會效益?zhèn)?，募集資金約3億英鎊（約港幣31.4億）。韓國及日本也先后在2014年及2015年開始推動社會效益?zhèn)?/p>

公私合營投資社會服務

“按效付費”機制是一種新的公私合營伙伴關系，也是一個多方其贏方案。從政府角度來看，鼓勵民間資金投資社會服務，參與改善社會問題，政府只需支付報酬給有成效的方案，無須負擔失敗的風險，因而可多方嘗試各項創(chuàng)新的預防服務，不用擔心會因成效不彰白費公共費用。另一方面，社會效益?zhèn)顿Y者可以抱有“投資為善”的心態(tài)，不僅看到投資回報與社會效益掛鉤，且提供了一個分散投資風險的良心選擇。目前英國的社會效益?zhèn)椖?，多是通過早期介入，防止相應社會問題惡化，節(jié)省了為社會問題作出補救措施的支出。非盈利機構在資金的支持下可嘗試更創(chuàng)新的行動方案，使民眾更多獲得需要的服務，

雖然社會效益?zhèn)暮锰幉簧?，但因為是投資在嶄新的社會服務計劃上，當中又涉及眾多執(zhí)行環(huán)節(jié)，因此，需要通過獨立的機構建立可信的評估制度，完善監(jiān)督的責任，用以確保利潤經(jīng)過嚴格評估、信息透明并督促建立具體的責任機制。

“按效付費”對中國香港來說是一項新嘗試，對地區(qū)政府來說更是匪夷所思之舉。香港地區(qū)作為亞太地區(qū)的國際金融中心，發(fā)展出倡導“投資為善”的生態(tài)環(huán)境，強調在投資獲利的同時能夠為社會做好事，值得政府部門、金融機構和社會福利組織一起探索。

借用社會效益?zhèn)鉀Q人口老齡化問題

英國是一個人口高齡化占比趨勢嚴重的國家，65歲以上人口在2050年將會達到1900萬。英國的許多長者長期被嚴重的孤獨感困擾，有超過10%的老人長期孤獨地生活，有三分之一的老人經(jīng)常感到孤獨。孤獨令生活質素下降，容易引發(fā)抑郁、焦慮乃至死亡，其嚴重性猶如每天抽15支香煙般。據(jù)英國相關機構調查顯示，每個孤獨的人對公共服務的需求比一般人每年多耗費12000英鎊，換句話說，孤獨不純粹是個人和社會問題，還直接影響到政府的開支。但由于缺乏最有效的預防措施和難以計算所需要的經(jīng)費，長者被孤獨困擾的情況沒有被正視，逐漸成為嚴重的社會問題。

社會金融公司為此采用新思維，在201 5年推出全球酋項降低個人孤獨感和社會孤立的社會效益?zhèn)?。這項名為“重新連接”（ Reconnections）的社會效益?zhèn)@得多個機構投資，主要包括英國國家科學藝術基金會（ NESTA），服務則由非盈利機構Age UK在烏斯特郡（ Worcestershire）做試點推行。社工需要先識別負責區(qū)域內孤獨的長者，近而根據(jù)他們的個人情況制訂改善計劃，協(xié)助他們克服障礙。這一計劃以“一對一”的形式安排有經(jīng)驗的義工為“同行者”，提供陪伴型支援服務，與孤獨長者一起定下行動計劃，重新與社區(qū)聯(lián)系和參加社交活動。獨立評估機構采用美國加州大學的Revised University of CaliforniaLoneliness Scale為準則，分階段由“計劃開始”“6個月-9個月”“18個月”分別作出效果評估。這一計劃從運行以來，已經(jīng)協(xié)助1500名50歲以上的長者。若受惠人士的身心健康獲得改善，在未來15年預計可為公共部門節(jié)省300多萬英鎊的開支。社會金融公司亦會發(fā)展開源工具，協(xié)助其他地方復制這創(chuàng)新的計劃。

負責“重新連接”項目的鮑威爾（ Janette Powell）是英國社會金融公司董事，主力研究和推動社會效益?zhèn)?，并曾領導成立首個社會效益?zhèn)椖浚幢说帽けO(jiān)獄社會效益?zhèn)?，其后專項負責的社會效益?zhèn)椖糠较虬ń逃⒓冶┘敖】档?。鮑威爾擁有房屋與社會工作學位，1993年開始服務弱勢人群及家庭，其中主要是為釋囚提供多項新生服務。在談到“重新連接”時鮑威爾指出：全球人口老齡化日趨嚴重，社會福利開支將持續(xù)上升，政府必須采取有效機制，既令長者服務得以改善，又可讓政府有效控制財政。社會福利機構也面對以下挑戰(zhàn)——當預算每況愈下時，如何能更好地做到“錢盡其用”？怎樣在不用花費公共財產(chǎn)下確定一個項目的成效？怎樣既可運用創(chuàng)意，又能解決社會問題？

香港地區(qū)政府每年花費于長者社會保障援助的金額數(shù)以百億。如今老齡人口達116萬，占香港人口總數(shù)16%，到2036年，將有三分之一的香港人步入長者行列。香港地區(qū)長者平均年齡雖然在世界長壽城市（地區(qū)）排名首位，但是約六分之一的長者有明顯抑郁癥病征;而預計患腦退化癥的人口會高達30萬人。加上老齡人口在衣食住行等方面皆有龐大的需求，這些并不是光引入科技就能夠解決，因此需要更切合實際的創(chuàng)新方式有效應對這一問題。

香港非盈利組織“黃金時代基金會”多年來致力于以創(chuàng)新思維和模式應對人口老化的挑戰(zhàn)，該會已與社會金融公司合作在香港地區(qū)積極推動社會效益?zhèn)陌l(fā)展?；饡貏e邀請鮑威爾在香港與各界人士分享怎樣量度“重新連接”社會效益?zhèn)椖康男б?，及如何克服前兩年運作上遇到的困難。

展望未來，世界范圍內各個國家和地區(qū)，隨著人口老齡化的趨勢，在社會福利、醫(yī)療、教育等開支都會持續(xù)上升，二三十年后這些方面的支出很可能會對政府造成壓力，政府應推動一個跨界的公私合營合作模式，運用金融界的資金，結合學術界和科研機構的成果，制定政策吸引商界推動相關經(jīng)濟的發(fā)展。而“社會效益?zhèn)庇行嫿艘粋€適應性的經(jīng)濟機制，促進長者身心皆健康，度過有生活品質的人生下半場。