徐鶴田

[摘要]本文指出當(dāng)前國家審計在案件審計中存在的問題，并從預(yù)算管理審計、收支管理審計、政府采購管理審計、資產(chǎn)管理審計、建設(shè)項目管理審計和合同管理審計六方面提出基于內(nèi)部控制理念的審計策略。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部控制 案件 審計策略 審計思考

國家審計轉(zhuǎn)型需要研究內(nèi)部控制，并從內(nèi)部控

制關(guān)鍵控制點著手開展預(yù)算控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購控制、建設(shè)項目控制、資產(chǎn)管理控制及合同控制審計，提高審計效率，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)重大違法違紀(jì)問題。同時，有效的內(nèi)部控制能防范預(yù)算執(zhí)行、政府采購、資產(chǎn)管理及項目建設(shè)等執(zhí)行上的風(fēng)險，在當(dāng)前審計任務(wù)繁重、審計力量短期難以改變的情況下，迫切需要審計人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“就賬論賬”審計思維，提升審計效率和審計能力。

一、當(dāng)前審計案件中存在的問題

（一）審不了

一是審計能力不足。部分審計人員反應(yīng)遲鈍，警覺性不高，一些重大問題很可能擦肩而過。二是審計態(tài)度不端正。審計過程不可能一帆風(fēng)順，“守株待兔”式的大要案件極少，因此，面對取證中的重重困難，審計人員需要有“抽絲剝繭”的毅力和細(xì)心。部分審計人員在工作中抱著“做好做壞一個樣，多一事不如少一事”的思想，面對審計對象，缺少一種勤于鉆研、敢于亮劍的工作精神和態(tài)度，一碰到難題，就給自己打退堂鼓，因此很難取得案件審計成果。三是審計策略不科學(xué)。部分審計人員缺乏鍥而不舍、求真務(wù)實的精神，在審計應(yīng)對策略上準(zhǔn)備不充分、方法不講究、取證不充分，導(dǎo)致即使存在大要案件也難以查出。

（二）審不明

開展案件審計需要審計人員具備敏銳的視野、扎實的專業(yè)素質(zhì)和“知彼知己，百戰(zhàn)不殆”的綜合能力，同時還要擁有勇于鉆研不服輸?shù)木?。但?dāng)前審計人員普遍存在項目業(yè)務(wù)量多，審計后續(xù)培訓(xùn)不足，缺乏大數(shù)據(jù)審計分析思維，不能從財務(wù)、業(yè)務(wù)等多角度入手，多方查找審計疑點并獲取證據(jù)；不能從內(nèi)控制度著手，通過分析內(nèi)部控制制度健全性及有效性，調(diào)閱被審計單位重大決策事項、會議記錄等資料，找到單位內(nèi)部控制的重大薄弱環(huán)節(jié)。不能從財務(wù)資料著手，通過現(xiàn)金盤點、銀行對賬、往來核對及存貨監(jiān)盤等關(guān)鍵資料，掌握真實財務(wù)信息，找出被審計單位重大異常事項；不能從業(yè)務(wù)流程著手，將業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)與財務(wù)數(shù)據(jù)核對，找到其中的異常事項。

（三）審不深

審計深度是審計質(zhì)量的核心。一個項目是否具有深度，關(guān)鍵在于查處違法違規(guī)問題時，能否深刻揭示問題本質(zhì)，能否透過各種現(xiàn)象找到關(guān)鍵審計證據(jù)，鎖定表象后面的利益輸送及違法本質(zhì)。在審計案件線索中，審計人員面對被審計單位的解釋或虛假證據(jù)，如果沒有“咬定青山不放松”的毅力，極容易失去線索，最終失去審計影響力。當(dāng)前，基層審計機(jī)關(guān)案件審計中“審不深”主要體現(xiàn)在兩方面：一是案件性質(zhì)簡單。移送紀(jì)檢機(jī)關(guān)案件以資金挪用為主，這樣的案件審計方法和取證也較為容易，案件含金量不高 。二是案件數(shù)量孤立。在移送案件過程中，往往就事論事，未能將各種違規(guī)違紀(jì)線索串在一起，缺少一雙透過現(xiàn)象看本質(zhì)的“慧眼”，案件影響力不夠，如重大資金挪用案件后是否存在瀆職，移送大額資金挪用案件是否一并移送瀆職案件等。由于移送的案件性質(zhì)簡單、數(shù)量孤立，案件審計成果不明顯。

（四）審不服

審計取證應(yīng)充分、適當(dāng)，通過審計專業(yè)能力、公正形象、廉潔自律使被審計單位心服口服。部分審計人員急功近利，在審計取證中斷章取義，定性不夠合理，在移送案件時過分追求數(shù)量，造成被審計單位“配合難”的對立情緒，也影響了審計大環(huán)境。此外，審計除發(fā)現(xiàn)問題、查處問題外，還應(yīng)幫助解決問題。部分審計人員在“審幫促”環(huán)節(jié)做得不夠，審計建議不接地氣，也影響了審計的綜合成效。

二、基于內(nèi)部控制理念的審計策略

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控，內(nèi)部控制的目標(biāo)在于保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制分為預(yù)算控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購控制、建設(shè)項目控制、資產(chǎn)管理控制及合同控制，國家審計也應(yīng)基于內(nèi)部控制發(fā)現(xiàn)疑點、鎖定問題。

（一）預(yù)算管理審計

審計策略：審計行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度是否建立健全，預(yù)算業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)或崗位設(shè)置是否合理，內(nèi)部審核審批有無控制方法，在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算與評價等全過程是否有效控制。

審計案例：

1.預(yù)算執(zhí)行虛列支出。如A單位與B旅游有限公司簽訂職工療休養(yǎng)合同，組織張某等15人到北京進(jìn)行療休養(yǎng)，實際發(fā)生費用4.2萬元。實際支付B旅游有限公司25.2萬元，多支付21萬元，并做支出核算。

2.預(yù)算執(zhí)行率偏低。如A單位第三次經(jīng)濟(jì)普查年初預(yù)算814萬元，實際執(zhí)行142.58萬元，執(zhí)行率17.52%；A單位肉類蔬菜流通追溯體系建設(shè)年初預(yù)算315.77萬元，實際執(zhí)行37.85萬元，結(jié)余277.92萬元，執(zhí)行率12%。

（二）收支管理審計

審計策略：審計各行政事業(yè)單位收支業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度是否建立健全，收支業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)或崗位是否不相容職務(wù)有效分離，各項收入是否及時足額收繳；各項支出審批手續(xù)是否完備，資金安全是否有效使用，票據(jù)、印章等是否按規(guī)定保管使用。重點審計以下方面：一是各項收入是否未入賬或設(shè)立賬外賬、“小金庫”；二是票據(jù)、印章管理；三是重大支出有無集體決策；四是支出中有無損失浪費；五是是否存在違法違規(guī)支出。

審計案例：

1.出納挪用公款。A單位房租和水電費由出納一人收取，并由其向承租戶開具收費票據(jù)，出納利用工作之便，公款私存累計541萬元，截留挪用水電費41萬元。

2.假發(fā)票。A單位文化墻等廣告由B文化策劃有限公司實施，金額12.9萬元，但發(fā)票均為虛假發(fā)票。

3.違規(guī)報銷發(fā)票。審計發(fā)現(xiàn)M單位有25筆合計金額9800元票據(jù)在雙休日、春節(jié)、端午、國慶等節(jié)假日消費，票據(jù)內(nèi)容主要為餐費、交通費、住宿費等。其中16筆合計金額7800元發(fā)票付款戶名與單位抬頭不一致，兩筆合計金額1080元發(fā)票無開票方發(fā)票專用章，1筆報銷憑證與所附發(fā)票總額不一致。

4.挪用失地農(nóng)民參保資金450余萬元。H鎮(zhèn)財政所、勞動保障所內(nèi)控存在嚴(yán)重缺陷，勞動保障所內(nèi)部由章某一人辦理土保業(yè)務(wù)全過程，既開票又收錢，沒有相應(yīng)的復(fù)核手續(xù)。最終查實章某挪用參保資金450余萬元，被法院判處8年有期徒刑。

（三）政府采購管理審計

審計策略：審計行政事業(yè)單位是否建立健全政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)或崗位，做到不相容職務(wù)有效分離，采購預(yù)算編制是否科學(xué)，項目是否經(jīng)過可行性論證，采購與實際需求有無脫節(jié)；采購參數(shù)制定是否公平公開透明；招標(biāo)方式是否存在圍標(biāo)、舞弊等問題；采購驗收是否規(guī)范，合同和付款環(huán)節(jié)審核是否嚴(yán)格，實際接收產(chǎn)品與采購合同約定有無差異；采購業(yè)務(wù)檔案管理是否完善等。重點審計以下方面：一是采購預(yù)算是否科學(xué)；二是采購內(nèi)控是否完善；三是采購執(zhí)行是否公平公正；四是采購驗收是否流于形式；五是采購貨物及服務(wù)是否納入績效。

審計案例：

1.音響采購圍標(biāo)及串換貨物。某市在對全市政府采購專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，A局就音響采購經(jīng)財政審批同意預(yù)算價265萬元，委托B招標(biāo)代理公司發(fā)布公告及招標(biāo)事宜，通過公開招標(biāo)確定C設(shè)備有限公司為中標(biāo)方，合同價258萬元，后設(shè)備經(jīng)過招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組驗收合格。從程序上分析該筆采購內(nèi)控完善，但實際上卻漏洞重重。審計發(fā)現(xiàn)招標(biāo)代理商與兩家投標(biāo)單位為同一控制人。音響設(shè)備驗收把關(guān)不嚴(yán)。C公司實際供貨音響部分與招標(biāo)文件不符，經(jīng)詢價，實際供貨音響低于投標(biāo)報價50余萬元。

2.A學(xué)校課桌椅采購涉嫌虛假招標(biāo)。A初級中學(xué)課桌椅采購招標(biāo)代理委托B咨詢有限公司實施，經(jīng)公開招標(biāo)確定中標(biāo)方為C科技設(shè)備有限公司，合同價91.98萬元，C公司也在規(guī)定時間向A初級中學(xué)提供了課桌椅，并驗收合格。但審計發(fā)現(xiàn)A學(xué)校課桌椅采購存在下列問題：一是本次招標(biāo)中只有兩家單位參與招標(biāo)，分別為C科技設(shè)備有限公司、D教育器材有限公司，這不符合《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定。二是D教育器材有限公司經(jīng)網(wǎng)上工商信息查詢，提示無該單位信息；C科技設(shè)備有限公司投標(biāo)代表E社保單位為某社區(qū)保安服務(wù)大隊。

3.P單位大院保潔采購涉嫌串標(biāo)。P單位將大院保潔服務(wù)項目招標(biāo)確定A物業(yè)管理有限公司為中標(biāo)方，中價標(biāo)34.79萬元。本次投標(biāo)方只有兩家企業(yè)，而這兩家企業(yè)投標(biāo)代表社保繳納單位均為A物業(yè)管理有限公司。

（四）資產(chǎn)管理審計

審計策略：各行政事業(yè)單位資產(chǎn)包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程、無形資產(chǎn)和對外投資等。審計應(yīng)關(guān)注資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度是否建立健全，不相容職務(wù)是否有效分離，是否對重要崗位建立定期輪崗制度；貨幣資金收支程序是否存在缺陷，有無核查機(jī)制防范貪污及挪用風(fēng)險；債權(quán)清理機(jī)制是否完善，有無定期清理；資產(chǎn)驗收、領(lǐng)用、保管、處置程序和審批權(quán)限是否完善；無形資產(chǎn)管理是否職責(zé)清晰，處置是否規(guī)范；對外投資決策有無審批，有無建立有效的跟蹤管理。重點審計貨幣資金管理不相容職務(wù)是否分離和資產(chǎn)使用是否納入績效。

審計案例：

1.醫(yī)療設(shè)備多年閑置涉嫌瀆職。A醫(yī)院2014年1月采購的內(nèi)窺式流產(chǎn)吸引系統(tǒng)，設(shè)備價15萬元，設(shè)備采購前的論證報告預(yù)計年效益8萬元，自采購后閑置時間長達(dá)兩年。2012年9月采購的肛腸綜合治療儀，設(shè)備價12萬元，設(shè)備采購前的論證報告預(yù)計年效益10萬元，采購后一直未用。

2.打印機(jī)墨盒采購涉嫌違紀(jì)。L單位由總務(wù)科采購的6種硒鼓，累計采購金額29.53萬元，價格明顯偏高。以實體店相同硒鼓測算，6種硒鼓購價僅需15.5萬元。

（五）建設(shè)項目管理審計

審計策略：審計行政事業(yè)單位建設(shè)項目立項是否科學(xué)；項目招標(biāo)程序是否規(guī)范、公開透明；項目建設(shè)過程控制是否有效；項目竣工驗收和資產(chǎn)移交程序是否到位；項目會計核算和檔案管理是否符合規(guī)范。重點審計以下方面：一是立項是否缺乏可行性研究或可行性研究是否流于形式；二是設(shè)計方案是否合理；三是工程招標(biāo)是否流于形式；四是開工手續(xù)是否完善；五是項目變更是否規(guī)范，有無頻繁變更導(dǎo)致投資失控；六是項目價款支付是否符合合同約定；七是竣工驗收是否規(guī)范。

審計案例：

1.預(yù)算編制造價虛高。某鎮(zhèn)B村農(nóng)民公寓附屬工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為W工程管理公司，預(yù)算金額為427.78萬元。由于造價明顯不合理，建設(shè)單位將該預(yù)算委托另一家中介機(jī)構(gòu)復(fù)核，核減額高達(dá)101.73萬元，為原預(yù)算價的23.78%。

2.工程不合理變更，3人涉嫌瀆職。一是未按圖施工。L建設(shè)單位決定將架空層、樓梯間等公共部位涂料改為乳膠漆，總面積7.58萬平方米，中介機(jī)構(gòu)結(jié)算審計報告按此面積核定工程造價為97.48萬元。經(jīng)現(xiàn)場踏勘發(fā)現(xiàn)，其中4萬余平方米的室內(nèi)天棚面實際未做乳膠漆，多計工程款約51萬元。工程量清單要求天棚做法為12mm厚混合砂漿抹灰，涉及工程造價67.49萬元。實際施工中僅在個別現(xiàn)澆板底板不平整處采用混合砂漿找平，現(xiàn)場取樣除梁外未見混合砂漿抹灰，按80%計多計工程款約54萬元。二是不合理設(shè)計變更。L建設(shè)單位在工程量清單、預(yù)算編制前，未經(jīng)工程招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組同意，直接要求設(shè)計單位出具設(shè)計聯(lián)系單，取消外墻保溫做法，將原設(shè)計圖紙要求飾面磚外墻做法8mm厚抗裂砂漿復(fù)合熱鍍鋅鋼絲網(wǎng)、30mm厚保溫漿料，變更為20mm厚抗裂砂漿復(fù)合熱鍍鋅鋼絲網(wǎng)，面積共計1.28萬平方米。該項變更，人工成本過高，理論與實際施工中均不可行，且增加造價約70萬元。審計人員將上述線索及時移送紀(jì)委，最終查處兩名工程管理人員收受施工方賄賂、一名工程管理人員管理瀆職。

3.保障房招標(biāo)涉嫌串圍標(biāo)。P街道安置小區(qū)施工由G建設(shè)監(jiān)理有限公司招標(biāo)代理，采用公開招標(biāo)方式，共有A、B、D、E、F、G六家公司投標(biāo)，中標(biāo)單位為D公司，合同價16905.02萬元。經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，E、F、G三家投標(biāo)授權(quán)代表均為D公司員工，該保障房招投標(biāo)涉嫌串圍標(biāo)。

4.多付工程款涉嫌瀆職。部分建設(shè)單位工程價款支付存在隨意性，未嚴(yán)格按照合同規(guī)定的進(jìn)度付款，甚至出現(xiàn)多付工程款現(xiàn)象。某鎮(zhèn)實施的路燈工程，合同80萬元，預(yù)付工程款85萬元，結(jié)算審計后再付26.75萬元，多付30余萬元。某鎮(zhèn)辦公樓工程，經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)合同價、結(jié)算價與累計支付價三者共計多付200余萬元。

（六）合同管理審計

審計策略：審計各行政事業(yè)單位合同當(dāng)事人是否具備履約能力，合同雙方權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任是否明晰，合同文本內(nèi)容是否符合國家法律法規(guī)、行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要求，合同條款約定是否合理。重點審計以下方面：一是合同簽訂是否規(guī)范，是否存在應(yīng)當(dāng)簽訂合同的不簽訂、需要招標(biāo)的合同不招標(biāo)、將重大經(jīng)濟(jì)合同拆分成若干不重要的經(jīng)濟(jì)合同、違規(guī)簽訂擔(dān)保、投資和借貸合同；二是合同對方的主體資格審查是否嚴(yán)格，簽訂人是否未經(jīng)授權(quán)或者超越權(quán)限簽訂合同，導(dǎo)致單位利益受損；三是合同履行是否監(jiān)控不嚴(yán)，是否未按合同規(guī)定期限、金額或方式付款；四是是否建立有效的合同糾紛處理機(jī)制；五是合同信息安全保密機(jī)制是否完善，有無泄露國家秘密、工作秘密或商業(yè)秘密致使利益遭受損失。

審計案例：

1.不按合同約定提前支付工程款。某改建工程合同支付條款約定，至綜合驗收合格滿一年方可支付工程款3376.30萬元，實際已支付工程款6930萬元，比合同約定提前支付3553.70萬元。審計將線索移送紀(jì)檢部門后，查處兩名工程管理人員分別收受施工單位賄賂20萬元、10萬元，分別判處有期徒刑4年、2年。

2.合同臺賬不全，房租未入賬。A單位為了解決各主要城市辦事處職工住宿及引進(jìn)高層次人才住房問題，八九十年代相繼在北京、成都、武漢、杭州及A市買了15套商品房，直接記入管理費用，未納入固定資產(chǎn)核算，也未建立合同臺賬。A單位資產(chǎn)管理科科長李某正是利用管理資產(chǎn)的機(jī)會，將其中3套房產(chǎn)租金收入長期不入賬，累計貪污公款57萬元。經(jīng)審計移送紀(jì)檢部門，李某如實交待了貪污房租收入、部分收入據(jù)為己有并用于消費等問題。

開展案件審計有助于推動政府治理、促進(jìn)反腐，需要各級審計機(jī)關(guān)及審計人員加快審計轉(zhuǎn)型步伐，要有宏觀視野和微觀視角，從政策、制度著手分析政策合理性和缺陷性，全面提升業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，基于內(nèi)部控制的審計案件探索和實踐是一個漸進(jìn)的過程，在理論層面還需要進(jìn)一步深入研究，在具體實踐方面還需要不斷總結(jié)和積累。

（作者單位：慈溪市審計局，郵政編碼：315300，電子郵箱：441625017@qq.com）