胡瑩

[摘要]地方國(guó)資監(jiān)管體系改革要求內(nèi)部審計(jì)體系也隨之進(jìn)行改革，以資本為紐帶建立“國(guó)資部門(mén)-資本運(yùn)營(yíng)公司-實(shí)體公司”三級(jí)內(nèi)審體系成為國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，各負(fù)其責(zé)、協(xié)同共享的工作模式將有效發(fā)揮國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)增值功能。

[關(guān)鍵詞]地方國(guó)資管理 國(guó)企改革 三級(jí)內(nèi)審體系

十九大報(bào)告指出：“要完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理

體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失?！眹?guó)資監(jiān)管重點(diǎn)將從“管人、管事、管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”為主，在這個(gè)過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)也將進(jìn)行系統(tǒng)性建設(shè)和完善，以促進(jìn)完善公司治理，助推企業(yè)增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)有企業(yè)根據(jù)其管理權(quán)限分為央企和各級(jí)地方國(guó)企，從戰(zhàn)略及功能定位來(lái)看，央企多為關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，而各級(jí)地方國(guó)企以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主。由于地域文化和經(jīng)濟(jì)水平的不同，地方國(guó)資監(jiān)管存在較大差異，內(nèi)部審計(jì)的模式也多種多樣。本文探討和尋求一種適用性強(qiáng)、規(guī)范有效的地方國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)體系，以配合、推動(dòng)地方國(guó)資國(guó)企改革。

一、國(guó)資監(jiān)管模式的變化

（一）“國(guó)資部門(mén)—資本運(yùn)營(yíng)公司—實(shí)體公司”三級(jí)管理體系的建立

中共中央、國(guó)務(wù)院2015年8月出臺(tái)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)兩大類(lèi)。地方國(guó)資部門(mén)需要結(jié)合國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要等內(nèi)容，將國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)。商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，其主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域，可以完全采用市場(chǎng)化方式來(lái)管理，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)的盈利能力。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，其主業(yè)處于保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)和領(lǐng)域，可以逐步向市場(chǎng)化管理方式轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)關(guān)注成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力等。

由地方國(guó)資部門(mén)出資設(shè)立商業(yè)類(lèi)資本運(yùn)營(yíng)公司和公益類(lèi)資本運(yùn)營(yíng)公司，將同類(lèi)國(guó)有企業(yè)通過(guò)股權(quán)梳理，以資本為紐帶，分別納入運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行管理，形成由“國(guó)資部門(mén)-資本運(yùn)營(yíng)公司-實(shí)體公司”三個(gè)管理層級(jí)組成的新型國(guó)資管理模式。三個(gè)層級(jí)的主要任務(wù)分別為：國(guó)資部門(mén)作為“裁判員”，制定總規(guī)則，履行國(guó)資營(yíng)運(yùn)公司的出資人職責(zé)；國(guó)資營(yíng)運(yùn)公司負(fù)責(zé)履行對(duì)下屬企業(yè)的出資人職責(zé)，不干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)；實(shí)體公司負(fù)責(zé)日常的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。

（二）以資本為紐帶，層層履行出資人職責(zé)

地方國(guó)資部門(mén)依據(jù)公司法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)資本運(yùn)營(yíng)公司行使出資人職責(zé)，結(jié)合不同類(lèi)型運(yùn)營(yíng)公司的特點(diǎn)確定戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)行資本保值增值考核。

資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)其直接出資設(shè)立的實(shí)體公司行使出資人職責(zé)，重點(diǎn)負(fù)責(zé)國(guó)有資本布局、規(guī)劃資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)及維護(hù)資金安全。應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，切實(shí)做到國(guó)資監(jiān)管不“越位、錯(cuò)位、缺位”。

地方國(guó)資部門(mén)除了履行出資人職責(zé)外，還有制定國(guó)資監(jiān)管規(guī)則、編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案以及審批國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，國(guó)有獨(dú)資公司合并、分立，增加或者減少注冊(cè)資本，發(fā)行債券，分配利潤(rùn)，解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等職責(zé)。

由于實(shí)施了層層履行出資人職責(zé)的管理模式，國(guó)資部門(mén)將有精力和時(shí)間實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職能。制定適合本地國(guó)有企業(yè)特色的國(guó)資監(jiān)管規(guī)則，是一項(xiàng)非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鳎枰胤絿?guó)資部門(mén)進(jìn)行充分的調(diào)研及獲取大量的反饋才能完成。另外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、財(cái)務(wù)檢查、內(nèi)審、預(yù)警等手段都是地方國(guó)資部門(mén)進(jìn)行國(guó)資監(jiān)管的重要手段。

二、建立新型國(guó)有企業(yè)內(nèi)審體系的必要性

（一）國(guó)資監(jiān)管體系變化要求建立新型內(nèi)審體系

以資本為紐帶的“國(guó)資部門(mén)-資本運(yùn)營(yíng)公司-實(shí)體公司”三級(jí)國(guó)資管理模式，理清了各層級(jí)管理的重點(diǎn)，可以有效改變?cè)鹊胤絿?guó)資部門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管“越位、缺位”并存的現(xiàn)象。作為完善公司治理、助推實(shí)現(xiàn)公司戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)部審計(jì)，需要跟隨國(guó)資監(jiān)管體系的變化而變化。

建立“國(guó)資部門(mén)-資本運(yùn)營(yíng)公司-實(shí)體公司”三級(jí)內(nèi)審工作體系，是順應(yīng)國(guó)資監(jiān)管體系變化的需要、保障各層級(jí)出資人履行出資人職責(zé)的需要。在新型內(nèi)審體系中，出資人審計(jì)是一大特點(diǎn)。出資人職責(zé)即行使出資人的職權(quán)和承擔(dān)保值增值的責(zé)任，出資人審計(jì)則需針對(duì)出資人履職環(huán)境、國(guó)有資產(chǎn)保值增值能力兩方面重點(diǎn)進(jìn)行審計(jì)。

（二）不同的審計(jì)重點(diǎn)要求分級(jí)開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)

“國(guó)資部門(mén)-資本運(yùn)營(yíng)公司-實(shí)體公司”三級(jí)國(guó)資管理體系中，雖然終極目標(biāo)都是國(guó)有資產(chǎn)保值增值，但是各層級(jí)管理的重點(diǎn)不同，因此各層級(jí)的審計(jì)目標(biāo)也存在較大差異，分級(jí)開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)有利于明確審計(jì)職責(zé)，提高審計(jì)效果。

地方國(guó)資部門(mén)作為國(guó)資監(jiān)管的主管部門(mén)，其重點(diǎn)工作是制定規(guī)則，因此內(nèi)審的重點(diǎn)是對(duì)規(guī)則的執(zhí)行情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查，以保證規(guī)則的執(zhí)行力。另外，地方國(guó)資部門(mén)還需要對(duì)直接出資的資本運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)展出資人審計(jì)。兩大類(lèi)資本運(yùn)營(yíng)公司的審計(jì)重點(diǎn)則是開(kāi)展出資人審計(jì)，審查履職風(fēng)險(xiǎn)以及國(guó)有資產(chǎn)保值增值的能力。各實(shí)體公司的審計(jì)重點(diǎn)是對(duì)本公司及下屬子公司財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面進(jìn)行審查，以及對(duì)下屬子公司開(kāi)展出資人審計(jì)。

（三）共同的審計(jì)目標(biāo)要求各級(jí)內(nèi)部審計(jì)協(xié)同合作

各級(jí)內(nèi)部審計(jì)雖然重點(diǎn)不同，但有著共同的審計(jì)目標(biāo)，即做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，因此需要重新梳理審計(jì)資源，合理安排和運(yùn)用。地方國(guó)資部門(mén)一般設(shè)有財(cái)務(wù)審計(jì)處或類(lèi)似的機(jī)構(gòu)，資本運(yùn)營(yíng)公司、實(shí)體公司則在集團(tuán)本級(jí)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但專(zhuān)職內(nèi)審人員數(shù)量一般都不多。合理安排審計(jì)事項(xiàng)、充分利用審計(jì)資源、共享審計(jì)信息及審計(jì)成果將是新型內(nèi)審體系運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。

在審計(jì)計(jì)劃制定階段，各級(jí)內(nèi)審機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行充分的溝通，避免出現(xiàn)審計(jì)缺失或重復(fù)的現(xiàn)象。在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，可以統(tǒng)籌安排審計(jì)人員，不僅要彌補(bǔ)審計(jì)人員不足的短板，還要提高審計(jì)人員工作能力、提升審計(jì)質(zhì)量。在審計(jì)工作完成后，應(yīng)共享審計(jì)結(jié)果，使其運(yùn)用到各層級(jí)的績(jī)效考核、人員任命等重要環(huán)節(jié)中，提高內(nèi)部審計(jì)的規(guī)范性、嚴(yán)肅性。

三、建立新型國(guó)有企業(yè)內(nèi)審體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）各層級(jí)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的設(shè)置

地方國(guó)資部門(mén)設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職負(fù)責(zé)審計(jì)相關(guān)事項(xiàng)。目前，市級(jí)以上的國(guó)資部門(mén)多數(shù)屬于地方政府的一級(jí)部門(mén)，獨(dú)立于其他部門(mén)。在其內(nèi)部科室中，一般都會(huì)設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)包括會(huì)同政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)所監(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，組織指導(dǎo)所監(jiān)管?chē)?guó)有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作等。而縣級(jí)國(guó)資部門(mén)多數(shù)并沒(méi)有獨(dú)立，多與財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一辦公，內(nèi)設(shè)科室少，人手不足。由于審計(jì)工作專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，在三級(jí)國(guó)資管理體系下，為了能在資源、成果上進(jìn)行協(xié)同，各級(jí)國(guó)資部門(mén)都需要設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)，擁有專(zhuān)職的審計(jì)人員。國(guó)資部門(mén)的審計(jì)機(jī)構(gòu)還對(duì)資本運(yùn)營(yíng)公司、實(shí)體公司的審計(jì)人員、審計(jì)項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。

資本運(yùn)營(yíng)公司、實(shí)體公司依據(jù)法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置隸屬于董事會(huì)管理的審計(jì)委員會(huì)以及在集團(tuán)本級(jí)設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，擁有專(zhuān)職的審計(jì)人員，具體實(shí)施內(nèi)部審計(jì)事項(xiàng)。

（二）各層級(jí)內(nèi)審工作重點(diǎn)

1.地方國(guó)資部門(mén)?！皼](méi)有規(guī)矩，不成方圓”。建立健全規(guī)章制度，是地方國(guó)資部門(mén)改造國(guó)資監(jiān)管的重要任務(wù)之一。三級(jí)國(guó)資內(nèi)審體系中，出資人審計(jì)是新增的一項(xiàng)內(nèi)審項(xiàng)目，故國(guó)有企業(yè)出資人審計(jì)相關(guān)制度可以作為國(guó)資監(jiān)管制度體系的一部分，先行制定。各級(jí)國(guó)資部門(mén)可結(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)出資人審計(jì)辦法，明確審計(jì)對(duì)象、審計(jì)人員組成、審計(jì)各方責(zé)任、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)流程、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、審計(jì)監(jiān)督等。該辦法不僅是出資人審計(jì)最直接的指導(dǎo)方法，也是國(guó)資平臺(tái)公司制定內(nèi)部審計(jì)時(shí)的重要參考依據(jù)。對(duì)資本運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)展出資人審計(jì)，審查下屬企業(yè)戰(zhàn)略實(shí)施情況、重大投資項(xiàng)目的有效性、大額資金運(yùn)作效果等，提升國(guó)有資本保值增值能力。國(guó)資部門(mén)的審計(jì)機(jī)構(gòu)還可以組織召開(kāi)企業(yè)內(nèi)審經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，圍繞一些共性問(wèn)題進(jìn)行深入交流，定期組織國(guó)資系統(tǒng)的集中培訓(xùn)活動(dòng)，不斷提高內(nèi)審人員的審計(jì)理論和實(shí)踐能力，保障各層級(jí)的內(nèi)部審計(jì)有效開(kāi)展。

2.資本運(yùn)營(yíng)公司和實(shí)體公司。資本運(yùn)營(yíng)公司和實(shí)體公司各自對(duì)直接出資的下屬公司開(kāi)展出資人審計(jì)，審查公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)情況，將國(guó)資部門(mén)出資人審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分解，融入對(duì)各級(jí)公司的審計(jì)中，從而確保國(guó)資監(jiān)管層層落實(shí)。組織開(kāi)展對(duì)下屬企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，任期內(nèi)至少開(kāi)展一次經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，一方面促進(jìn)企業(yè)不斷加強(qiáng)和改善經(jīng)營(yíng)管理，另一方面為干部考核、任用提供依據(jù)。組織開(kāi)展對(duì)下屬企業(yè)以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的內(nèi)部控制審計(jì)，對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等進(jìn)行審計(jì)，提出改進(jìn)建議，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、提高經(jīng)營(yíng)的效率和效果、保障財(cái)務(wù)報(bào)告及管理信息的真實(shí)可靠和完整、資產(chǎn)的安全完整等。

實(shí)體公司結(jié)合各自的特點(diǎn)，還需要對(duì)下屬子公司開(kāi)展經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)和社會(huì)效益審計(jì)，商業(yè)類(lèi)企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，公益類(lèi)企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)效益。通過(guò)內(nèi)部審計(jì)，首先讓企業(yè)全體員工建立經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的思想意識(shí)，然后幫助和引導(dǎo)企業(yè)采取措施不斷提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，不斷加強(qiáng)實(shí)體公司的內(nèi)部審計(jì)服務(wù)功能，不斷體現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的增值效果。

（三）內(nèi)審資源及成果的合理運(yùn)用

1.統(tǒng)籌安排審計(jì)資源。深化國(guó)資改革的重點(diǎn)是政企分開(kāi)、完善公司治理結(jié)構(gòu)。國(guó)資部門(mén)的職責(zé)將轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)資監(jiān)管規(guī)則的制定和依據(jù)公司法履行直接出資企業(yè)的出資人職責(zé)。國(guó)資部門(mén)處于一個(gè)重要地位，一方面它是政府部門(mén)，另一方面它監(jiān)管著出資企業(yè)及下屬的所有國(guó)有企業(yè)，因此政府審計(jì)、企業(yè)內(nèi)部審計(jì)在審計(jì)項(xiàng)目的規(guī)劃階段，應(yīng)充分利用優(yōu)勢(shì)，合理統(tǒng)籌安排審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)人員，從而增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性，避免重復(fù)審計(jì)，并保證在一定周期內(nèi)審計(jì)的全覆蓋。

2.充分運(yùn)用審計(jì)結(jié)果。充分運(yùn)用審計(jì)結(jié)果是提高內(nèi)審效率的保障。地方國(guó)資管理體系中的層層績(jī)效考核是貫穿整個(gè)國(guó)資監(jiān)管的紐帶和關(guān)鍵，也是國(guó)資管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的抓手?？己藬?shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性需要完善的國(guó)資信息平臺(tái)來(lái)保障，在平臺(tái)沒(méi)有完全建立起來(lái)時(shí)，可以通過(guò)內(nèi)部審計(jì)來(lái)檢驗(yàn)。因此國(guó)有企業(yè)績(jī)效考核專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，是新型內(nèi)審體系中重要的審計(jì)項(xiàng)目，其結(jié)果可作為國(guó)有企業(yè)績(jī)效考核的重要依據(jù)。另外，國(guó)有企業(yè)出資人審計(jì)結(jié)果以及審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況也是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行績(jī)效考核的一項(xiàng)內(nèi)容，將直接用于考核項(xiàng)目中。資本運(yùn)營(yíng)公司和實(shí)體公司開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，其審計(jì)結(jié)果是人員任命以及任期激勵(lì)的重要依據(jù)。

3.建立信息共享機(jī)制。三級(jí)內(nèi)審工作體系要求建立信息共享機(jī)制，充分運(yùn)用審計(jì)資源，提高審計(jì)成果的利用率。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，ERP系統(tǒng)、自行開(kāi)發(fā)的信息系統(tǒng)陸續(xù)被地方國(guó)有企業(yè)運(yùn)用到日常經(jīng)營(yíng)管理中，以計(jì)算機(jī)應(yīng)用為主要審計(jì)手段的內(nèi)部審計(jì)時(shí)代已到來(lái)。建立三級(jí)內(nèi)審信息共享機(jī)制，是新型內(nèi)審工作體系的一部分。各級(jí)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)資料和審計(jì)結(jié)果依據(jù)一定的權(quán)限可以相互運(yùn)用。政府審計(jì)時(shí)，也可以將信息共享機(jī)制中相關(guān)審計(jì)資料予以提供，以擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用范圍。

隨著地方國(guó)資、國(guó)企改革的深入，建立由地方國(guó)資部門(mén)、資本運(yùn)營(yíng)公司、實(shí)體公司組成的三級(jí)內(nèi)審工作機(jī)制不僅有助于地方國(guó)資管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有助于更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)審的增值功能。

（作者單位：浙江省桐鄉(xiāng)市財(cái)政局，郵政編碼：314500，電子郵箱：175561266@qq.com）

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