邱艷瑋

[摘要]本文從政府引導(dǎo)基金的概念和特點入手，通過深入分析政府引導(dǎo)基金的特點，提出相應(yīng)的審計建議，為審計工作實踐提供參考。

[關(guān)鍵詞]政府引導(dǎo)基金 國家審計 審計建議

政府引導(dǎo)基金是新形勢下創(chuàng)新行政理念、調(diào)整

完善政府財政扶持方式的重要舉措。截至2016年末，我國共成立901支政府引導(dǎo)基金，總規(guī)模近2.4萬億元，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為我國深化投融資體制改革和創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制的重要一環(huán)。為規(guī)范政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作和管理，財政部、國家發(fā)展改革委員會分別出臺了《政府投資基金暫行管理辦法》和《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》。

一、政府引導(dǎo)基金的概念和作用

政府引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。從廣義上說，政府引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等都屬于政府引導(dǎo)基金。狹義的政府引導(dǎo)基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

政府引導(dǎo)基金是新形勢下創(chuàng)新行政理念、調(diào)整完善政府財政扶持方式的重要舉措。一是能夠以政府調(diào)控“看得見的手”引導(dǎo)市場機(jī)制“看不見的手”，彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資市場資本總體供給不足、投向不均衡、產(chǎn)業(yè)政策取向不協(xié)調(diào)等市場失靈問題，優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)布局，進(jìn)一步推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；二是以少量的財政資金吸引和集聚社會資本，投向符合國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的行業(yè)和需要扶持的中小初創(chuàng)企業(yè)，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，提高財政資金的使用效益。

二、政府引導(dǎo)基金的特點

與其他財政性資金相比，政府引導(dǎo)基金具有非營利性、間接性和市場化、有償方式運(yùn)作等特點。深入理解引導(dǎo)基金的特點，對科學(xué)評價和有效開展引導(dǎo)基金審計尤為重要。

（一）目標(biāo)的非營利性

政府引導(dǎo)基金是不以營利為目的的政策性基金，非營利性是政府引導(dǎo)基金與商業(yè)性股權(quán)投資基金最大的區(qū)別，也是政府引導(dǎo)基金最主要的特征。與商業(yè)性股權(quán)投資基金追求單一的財務(wù)性目標(biāo)相比，政府引導(dǎo)基金更多追求政策性目標(biāo)。

設(shè)立政府引導(dǎo)基金，主要是為了發(fā)揮財政資金杠桿作用，引導(dǎo)社會資本投向符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的行業(yè)和有潛力的初創(chuàng)企業(yè)，優(yōu)化資金資源配置、糾正市場失靈，解決有潛力的初創(chuàng)企業(yè)融資難的問題，進(jìn)一步支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

政策性目標(biāo)是政府引導(dǎo)基金的首要目標(biāo)，《政府投資基金暫行管理辦法》指出，“為了更好地發(fā)揮政府出資的引導(dǎo)作用，政府可適當(dāng)讓利”。

（二）投資方式的間接性

政府引導(dǎo)基金一般規(guī)模較大。數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國目標(biāo)規(guī)模百億以上的引導(dǎo)基金共有44支。引導(dǎo)基金參股設(shè)立子基金，再由子基金向企業(yè)投資。與直接投資相比，一方面，有助于引導(dǎo)基金分散投資，降低投資風(fēng)險。另一方面，政府引導(dǎo)基金通過選擇參股的子基金，并由其進(jìn)行資金運(yùn)作和投資有助于引入市場化機(jī)制，提升引導(dǎo)基金管理、運(yùn)作的市場化水平。因此，這種投資方式成了我國政府引導(dǎo)基金尤其是創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金最為常見的投資方式。

這種間接性投資的方式產(chǎn)生了“母基金-子基金-創(chuàng)業(yè)企業(yè)”的雙層投資結(jié)構(gòu)。第一層投資是母基金的投資，母基金通過選擇參股的子基金及其管理人，科學(xué)合理地分配引導(dǎo)基金的資金資源，通過投資協(xié)議確定子基金的投資方向，是整個投資鏈條的起點。第二層投資即子基金的投資，子基金通過募資完成對社會資本的吸引，發(fā)揮引導(dǎo)基金吸引、聚集社會資本的功能，并通過對被投資企業(yè)的出資，讓政府引導(dǎo)基金真正進(jìn)入實體企業(yè)，發(fā)揮扶持功能。這一階段雖然是整個投資鏈條的末端，但卻是政府引導(dǎo)基金發(fā)揮效用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三）運(yùn)作方式的市場化和有償性

有償性、市場化運(yùn)作是政府引導(dǎo)基金有別于政府撥款等政府補(bǔ)助的顯著特征。市場化指的是政府引導(dǎo)基金引入市場化操作機(jī)制。通過市場化方式選擇子基金管理人，再由子基金管理人按照市場化方式選擇被投資企業(yè)。為了保證子基金的市場化運(yùn)作，政府出資人一般不參與基金日常管理事務(wù)。有償性指的是政府引導(dǎo)基金向子基金提供的資金是有償?shù)?，是期望獲得一定回報的。政府引導(dǎo)基金與其他子基金的出資人一樣，通過持有子基金部分基金份額，享受子基金的部分收益，同時也承擔(dān)相應(yīng)的投資風(fēng)險。

三、政府引導(dǎo)基金審計建議

政府引導(dǎo)基金與其他財政資金在設(shè)立目標(biāo)、投資方式和運(yùn)作方式等方面有顯著區(qū)別，審計機(jī)關(guān)在對政府引導(dǎo)基金開展審計工作的過程中，要緊扣政府引導(dǎo)基金的政策性、間接性、有償性、市場化等特點，對政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作和效果進(jìn)行科學(xué)合理的審計評價。

（一）緊扣引導(dǎo)基金的政策性目標(biāo)，科學(xué)評價基金效益

政府引導(dǎo)基金的政策性目標(biāo)主要包括引導(dǎo)社會資金投向支持企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；解決處于種子期、起步期的初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)融資難的問題；發(fā)揮財政資金杠桿作用，提高財政資金使用效益。不同的引導(dǎo)基金在政策性目標(biāo)、尤其是對初創(chuàng)企業(yè)的界定和支持的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域方面往往有所不同。在評價政府引導(dǎo)基金政策性目標(biāo)的實現(xiàn)情況時，要充分了解該引導(dǎo)基金的設(shè)立目標(biāo)，結(jié)合其支持的行業(yè)、領(lǐng)域和企業(yè)類型等進(jìn)行科學(xué)評價。

1.引導(dǎo)基金對目標(biāo)企業(yè)的支持情況。根據(jù)該引導(dǎo)基金的設(shè)立目標(biāo)，獲取和核實通過該引導(dǎo)基金獲得股權(quán)投資的企業(yè)數(shù)量、企業(yè)獲得的股權(quán)投資金額、企業(yè)的行業(yè)分布和地理分布、企業(yè)所處發(fā)展階段等數(shù)據(jù)，對該引導(dǎo)基金服務(wù)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評價。

2.引導(dǎo)基金資金使用的效益情況。一是通過對該引導(dǎo)基金及其子基金的資金來源進(jìn)行分析，評價該引導(dǎo)基金發(fā)揮財政資金杠桿作用的效果；二是關(guān)注該引導(dǎo)基金資金使用情況，重點關(guān)注是否存在大量長期閑置的資金，影響資金的使用效益。

（二）注重大數(shù)據(jù)挖掘和運(yùn)用，穿透引導(dǎo)基金投資鏈條

政府引導(dǎo)基金“母基金-子基金-創(chuàng)業(yè)企業(yè)”的投資鏈條，產(chǎn)生了母基金對子基金的投資和子基金對企業(yè)的投資兩個投資階段。從母基金到子基金再到被投資企業(yè)，引導(dǎo)基金的資金不斷分散，追蹤和審計難度也不斷增加。雖然在引導(dǎo)基金投資的兩個階段，審計關(guān)注點不同，但都需要審計人員更加注重內(nèi)、外部數(shù)據(jù)的挖掘和運(yùn)用。

1.關(guān)注引導(dǎo)基金本身產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，分析引導(dǎo)基金資金的第一階段投資，有助于確定審計重點。如引導(dǎo)基金各類扶持模式及其規(guī)模、引導(dǎo)基金參股設(shè)立子基金的數(shù)量及類型、引導(dǎo)基金投資的行業(yè)分布和扶持目標(biāo)企業(yè)的特征等，這對審計人員把握該引導(dǎo)基金的總體情況和尋找下一步審計工作重點、制定審計實施方案和設(shè)計審計程序等具有重要的指導(dǎo)作用。

2.關(guān)注外部相關(guān)數(shù)據(jù)，穿透引導(dǎo)基金投資長鏈條，有助于提高審計深度。如通過與工商、稅務(wù)等數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析獲得子基金投資企業(yè)的行業(yè)類型、股權(quán)投資工商確權(quán)情況、被投資企業(yè)的運(yùn)作情況等。此外，審計人員還要打破不同子基金的界限，在總體上對不同行業(yè)的被投資企業(yè)的估值進(jìn)行簡單的計算和橫向比較。通過關(guān)聯(lián)和分析外部數(shù)據(jù)，總體把握對子基金的投資情況、被投資企業(yè)的基本情況以及不同行業(yè)的平均估值情況，并將其中與基金章程、合同協(xié)議等約定不相符的投資行為以及在同一行業(yè)中明顯估值異常的投資行為直接列為審計疑點深入審計。

（三）擁抱“市場化”，把握有償性，注重基金章程和投資協(xié)議

有償性是政府引導(dǎo)基金有別于政府補(bǔ)助和政府貼息等傳統(tǒng)政府支持方式的重要特征。政府引導(dǎo)基金雖然注重政策性目標(biāo)，但其對子基金的投資并不是無償?shù)模嗟氖且环N投資行為，作為出資人其遵循“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的投資原則。雖然為了更好地發(fā)揮引導(dǎo)作用允許適當(dāng)讓利，但在一般情況下仍應(yīng)與其他出資人“同股同權(quán)”。

政府引導(dǎo)基金作為母基金參股設(shè)立子基金，一般不具有控制地位，也不參與子基金的具體運(yùn)作和投資行為，可減少行政干預(yù)，保障基金的市場化運(yùn)作。與其他市場化商業(yè)行為一樣，母基金作為出資人在子基金中的權(quán)利和出資義務(wù)，通過子基金的章程、投資協(xié)議等文件確定，這些協(xié)議類文件是母基金作為出資人開展投后管理、維護(hù)自身權(quán)利、實現(xiàn)自身目標(biāo)的重要依據(jù)，也是對政府引導(dǎo)基金審計的重要抓手。

1.關(guān)注基金章程及投資協(xié)議條款的合理性。一要關(guān)注其中是否反映了該引導(dǎo)基金的政策性目標(biāo)，是否對投資行業(yè)、投資對象的范圍等進(jìn)行清晰界定，以保證政策性目標(biāo)的實現(xiàn)；二要關(guān)注相關(guān)文件對各出資人的出資行為是否提出清晰、明確的要求以及相應(yīng)的保障措施，避免該子基金因其他出資人資金不到位等原因影響基金的有效運(yùn)作；三要關(guān)注《政府投資基金暫行管理辦法》等法規(guī)中規(guī)定的法定事項是否包含在文件內(nèi)，如約定中是否包括基金不得從事的七項業(yè)務(wù)以及政府出資可選擇提前退出的五種情況等；四要關(guān)注章程協(xié)議中的收益處理和虧損負(fù)擔(dān)方式是否符合政策要求；五要關(guān)注母基金對子基金的監(jiān)督權(quán)利是否在章程、協(xié)議中得以體現(xiàn)，監(jiān)督方式是否可行有效，為母基金開展投后管理和監(jiān)督制定依據(jù)。

2.關(guān)注基金章程及投資協(xié)議的履行情況。一是關(guān)注母基金是否切實履行了章程、協(xié)議約定的各項義務(wù)；二是關(guān)注母基金是否根據(jù)章程、協(xié)議及時有效地開展投后管理和監(jiān)督工作；三是關(guān)注子基金收益分配是否符合章程或協(xié)議約定；四是關(guān)注在章程、協(xié)議其他方出現(xiàn)違反協(xié)議約定或出現(xiàn)政府出資可選擇提前退出的情況下，母基金是否能根據(jù)章程、協(xié)議中的條款積極維護(hù)自身權(quán)益。

（作者單位：上海市審計局，郵政編碼：201821，電子郵箱：gracie_qyw@163.com）