譚紹木 王光 錢瑜瓊

一、南昌市義務(wù)教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，我市堅(jiān)持高位推動(dòng)、多角度發(fā)力、全方位提升，制定了《大力推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了全面實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育發(fā)展基本均衡的目標(biāo)和路線圖；新增經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)支持農(nóng)村義務(wù)教育和薄弱學(xué)校發(fā)展。通過(guò)各方努力，出臺(tái)的一系列措施在義務(wù)教育均衡發(fā)展方面取得了一定成效。

目前，南昌市共有義務(wù)教育學(xué)校1112所，其中小學(xué)904所，初中208所共有教師33302人（含聘用代課教師2562人）；在校生596827人，其中小學(xué)生406742人，初中生190085人，截至2016年底，我市有東湖區(qū)、西湖區(qū)、青云譜區(qū)、青山湖區(qū)、灣里區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)通過(guò)了國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估；2017年高新區(qū)、安義縣將迎接國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估，2018對(duì)新建區(qū)和進(jìn)賢縣進(jìn)行評(píng)估。

二、南昌市義務(wù)教育均衡發(fā)展存在的問(wèn)題

當(dāng)前，我市在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過(guò)程中取得了一定成績(jī)。然而，由于城鄉(xiāng)之間、校際之間，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡使得義務(wù)教育存在著發(fā)展非均衡的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為以下四大問(wèn)題。

（一）政府財(cái)政對(duì)教育投入總量偏小，存在“錢不夠”的問(wèn)題

政府是實(shí)施義務(wù)教育的主體，教育投資主要以地方財(cái)政為主。從投資來(lái)看，我市對(duì)教育存在投入不足，重視不夠的現(xiàn)象。

調(diào)研組在與基層教師、各縣區(qū)教育主管部門負(fù)責(zé)人的交流座談中。感受到他們對(duì)教育事業(yè)的熱愛(ài)，以及想把教育做好做強(qiáng)的事業(yè)心。但大多由于經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致許多教育基礎(chǔ)設(shè)施、想法、理念無(wú)法實(shí)施。

近年來(lái)，南昌市教育經(jīng)費(fèi)投入逐年增加，但相對(duì)于我市工業(yè)、服務(wù)業(yè)、城市建設(shè)等項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，我市在教育的投入上總量較小，明顯存在不足。

2015年，我市重大重點(diǎn)項(xiàng)目總投資3194.38億元。其中，工業(yè)項(xiàng)目總投資491.35億元，服務(wù)業(yè)項(xiàng)目總投資1018.44億元，城市建設(shè)項(xiàng)目總投資1300.33億元，而社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目總投資為58.41億元， 在這些社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目中僅有2個(gè)教育方面的項(xiàng)目。

2016年，我市重大重點(diǎn)項(xiàng)目總投資額3209.4億元。其中，工業(yè)項(xiàng)目總投資411.44億元，服務(wù)業(yè)項(xiàng)目總投資額1381.16億元，城市建設(shè)項(xiàng)目總投資額929.92億元。而社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目總投資為56.4億元，總投資比2015年減少2.01億元，在這些項(xiàng)目中仍然只有2個(gè)教育方面的項(xiàng)目。

教育經(jīng)費(fèi)投入不足對(duì)義務(wù)教育發(fā)展的影響，直接反映在各個(gè)學(xué)校在基礎(chǔ)設(shè)施配置、師資力量、教師福利上不同程度地存在巨大差別，一些急需建設(shè)的教育工程無(wú)法及時(shí)開(kāi)工建設(shè)。

（二）生源增長(zhǎng)與配套學(xué)校不同步，存在“容不下”的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著南昌經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，我市城市骨架迅速拉大，特別是新出現(xiàn)的昌南新城、朝陽(yáng)新城等區(qū)域，隨著樓盤增多，人口規(guī)模日益增大，但相關(guān)配套的學(xué)校建設(shè)并沒(méi)有同步跟上，教育資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足學(xué)生就近入學(xué)的需求。

以新建區(qū)長(zhǎng)堎鎮(zhèn)為例，隨著南昌市城區(qū)西擴(kuò)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，新建區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)凸顯，該區(qū)大量農(nóng)村適齡兒童以及周邊灣里、經(jīng)開(kāi)、紅谷灘等地兒童都涌入長(zhǎng)堎就讀。雖然新建區(qū)不斷加大學(xué)校建設(shè)力度，努力增加城區(qū)學(xué)位，但仍難以滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求。近八年來(lái)，新建區(qū)城區(qū)人口不斷增長(zhǎng)，但在學(xué)校建設(shè)方面卻沒(méi)有增加一所公辦中小學(xué)校，城區(qū)學(xué)校建設(shè)投入與城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度、人口的增長(zhǎng)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

而在紅谷灘新區(qū)，隨著樓盤、人口不斷增多，一些學(xué)校沒(méi)有統(tǒng)籌考慮接納能力，在建設(shè)時(shí)存在用地較小，且用地位置不好等問(wèn)題，使得一些學(xué)校一建起來(lái)就“落后”，容不下周邊居民學(xué)生。

（三）在編與非在編教師差距大，存在“留不住” 的問(wèn)題

在編與非在編教師在工資待遇、社會(huì)福利等方面存在巨大差別。非在編教師與在編教師一樣，做著同樣的工作，卻享受不到與在編教師同等的福利和待遇。

在教師編制上存在著一些突出問(wèn)題，影響廣大教師的積極性，也不利于學(xué)校留住人才。

1.教師編制總量不足

近年來(lái)，隨著南昌城市化的加快和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速，形成了明顯的集聚效應(yīng)，在校學(xué)生數(shù)增加，中小學(xué)教職工對(duì)編制的需求量也隨之增加。目前，我市中小學(xué)教職工編制共計(jì)37937名。以南昌市教育局提供的南昌市2016年學(xué)籍統(tǒng)計(jì)數(shù)為測(cè)算數(shù)據(jù)，按2014年中央編辦、教育部、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》（中央編辦發(fā)〔2014〕72號(hào)）最新的師生比計(jì)算，得出南昌地區(qū)中小學(xué)教職工編制測(cè)算數(shù)為40570，減去駐昌省屬中小學(xué)教職工編制數(shù)，我市中小學(xué)教職工編制測(cè)算數(shù)為39073，比我市現(xiàn)有編制數(shù)多出1136，這就說(shuō)明，我市中小學(xué)教職工編制總量至少缺額1136名。

此外，由于教育網(wǎng)點(diǎn)布局調(diào)整，各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城區(qū)外來(lái)務(wù)工人員子女入學(xué)需求增加等因素，一些地區(qū)學(xué)校對(duì)教師需求增加，而又沒(méi)有足夠的編制來(lái)招聘教師。如，南昌縣每年增加近4000多名學(xué)生，但相應(yīng)配套的教師編制卻多年沒(méi)有增加。教師編制缺額較大，已成為制約我市教育發(fā)展的瓶頸。

2.結(jié)構(gòu)性矛盾突出

城市化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展加快了結(jié)構(gòu)性矛盾，隨著人口向城市、縣城集中，城市和縣城的學(xué)生數(shù)大幅增加，教職工需求量也隨之增加，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。

主要表現(xiàn)為：一是固定的編制管理跟不上學(xué)校及學(xué)生數(shù)量的動(dòng)態(tài)變化，造成有的學(xué)校教師富余，有的緊缺，教師在區(qū)域?qū)用媪鲃?dòng)比較困難。二是教師核編方式按生師比“一刀切”，忽略了基層復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況。比如，教學(xué)點(diǎn)多的縣區(qū)，教師肯定不夠用。

隨著中小學(xué)校學(xué)生數(shù)量不斷增加，城區(qū)學(xué)校由于生源的猛增，而師資卻因?yàn)榫幹茊?wèn)題解決不了，只能用超大班來(lái)解決問(wèn)題，既影響教學(xué)質(zhì)量，也難以留住教師。

（四）教育網(wǎng)點(diǎn)與人口分布難協(xié)調(diào)，存在“裝不滿”的問(wèn)題

大量進(jìn)城務(wù)工人員子女涌入城市和縣城學(xué)校，人口迅速向縣城轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)學(xué)齡人口急速下降，生源萎縮，有的班級(jí)只有幾個(gè)學(xué)生。而城市和縣城學(xué)校又人滿為患，班級(jí)人數(shù)居高不下。在學(xué)生就讀方面出現(xiàn)了所謂的“縣城容不下，農(nóng)村又裝不滿”現(xiàn)象。使得教育網(wǎng)點(diǎn)覆蓋與人口分布變得不協(xié)調(diào)。

以南昌縣為例，在該縣村小最小的班級(jí)曾出現(xiàn)過(guò)只有7名學(xué)生現(xiàn)象，而在城區(qū)學(xué)校卻出現(xiàn)一個(gè)班級(jí)多達(dá)80名學(xué)生的“巨型班”。在灣里區(qū)招賢鎮(zhèn)牛嶺小學(xué)，學(xué)生最多的時(shí)候有160多名，各個(gè)年級(jí)都有教學(xué)班級(jí)，而近幾年，學(xué)生一年比一年少，甚至出現(xiàn)個(gè)位數(shù)。在南昌類似牛嶺小學(xué)這樣的村小和教學(xué)點(diǎn)還有很多，這些邊遠(yuǎn)的農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)不僅在硬件、經(jīng)費(fèi)、師資等多方面問(wèn)題突出，還都面臨著“空心化”現(xiàn)象。

三、推進(jìn)我市義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策建議

現(xiàn)階段最關(guān)鍵的是通過(guò)教育資源均衡配置及相關(guān)政策的調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)教育條件和機(jī)會(huì)的均等。因此，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過(guò)程中，各級(jí)政府要進(jìn)一步完善發(fā)展義務(wù)教育和實(shí)現(xiàn)教育均衡所需的公共財(cái)政支撐體系，不斷增加教育投入，理順各級(jí)政府之間的教育管理體制。

（一）做好規(guī)劃，將教育納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃

各級(jí)政府要樹(shù)立起抓教育就是抓經(jīng)濟(jì)，就是抓發(fā)展的理念。

1.把教育納入全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃。將教育事業(yè)放在公共服務(wù)領(lǐng)域的首要位置，在每年的民生工程項(xiàng)目中，優(yōu)先安排實(shí)施教育項(xiàng)目。如萍鄉(xiāng)市把教育作為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的頭號(hào)工程，把推進(jìn)本地義務(wù)教育均衡發(fā)展作為一項(xiàng)重要任務(wù)，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。

2.建立高層決策機(jī)制。根據(jù)調(diào)研情況來(lái)看，教育所產(chǎn)生的問(wèn)題是社會(huì)發(fā)展中各方利益和矛盾的綜合反映，單由教育主管部門一家是無(wú)法統(tǒng)籌解決的。建議由政府主要領(lǐng)導(dǎo)每年?duì)款^召開(kāi)一次由各部門領(lǐng)導(dǎo)參加的教育工作會(huì)議，研究教育方面的重大政策、解決教育中存在的困難和問(wèn)題，并形成機(jī)制加以推動(dòng)落實(shí)。

3.建立推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。將市發(fā)改委、市財(cái)政局、市教育局等相關(guān)職能部門和各縣區(qū)全部納入，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供組織保障，形成全市齊抓共管、共同關(guān)注義務(wù)教育均衡發(fā)展的生動(dòng)局面。

為了確保相關(guān)教育政策的有效實(shí)施、不斷地完善教育政策的制定，必須建立強(qiáng)有力的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制。市政府教育督導(dǎo)部門要加大督學(xué)力度，建立大數(shù)據(jù)監(jiān)控體系，每個(gè)學(xué)期對(duì)義務(wù)教育階段的學(xué)校軟件、硬件上的差距進(jìn)行逐校監(jiān)測(cè)分析，掌握義務(wù)教育均衡發(fā)展動(dòng)態(tài)，提出督導(dǎo)意見(jiàn)，加快義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)程。

此外，為加快中小學(xué)建設(shè)步伐，應(yīng)嚴(yán)把規(guī)劃和土地出讓審批關(guān)，保障學(xué)校建設(shè)與城區(qū)建設(shè)同步發(fā)展。加大新開(kāi)發(fā)小區(qū)教育配套的工作力度。要求開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)房屋時(shí)，必須將學(xué)校作為小區(qū)配套設(shè)施之一，以確保居民子女就近入學(xué)。

（二）加大投入，逐步提高教師待遇

沒(méi)有投入就沒(méi)有產(chǎn)出。為穩(wěn)定教師隊(duì)伍，留住教育人才，應(yīng)著力解決教師在工資待遇、生活等方面存在的困難。

1.逐年提高教師待遇。督促各級(jí)政府按標(biāo)準(zhǔn)將義務(wù)教育所需資金全額納入預(yù)算不留缺口。逐年增加生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，向周邊省市靠齊，逐年提高教師待遇。

2.適當(dāng)調(diào)整教齡津貼。目前實(shí)行的教齡津貼仍為30年前制定的標(biāo)準(zhǔn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及物價(jià)提高等因素，教齡津貼標(biāo)準(zhǔn)早已不能滿足目前的需求。建議協(xié)調(diào)人社等部門，與時(shí)俱進(jìn)，調(diào)整、提高教齡津貼標(biāo)準(zhǔn)。

3.加大對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)從教人員補(bǔ)助力度。建立農(nóng)村教師優(yōu)先培訓(xùn)、優(yōu)先培養(yǎng)機(jī)制，大力補(bǔ)充補(bǔ)強(qiáng)農(nóng)村教師。特別是對(duì)有志于到農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)從教人員進(jìn)行補(bǔ)助，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在住房、交通等生活方面提供便利，以解決其后顧之憂。如，廈門市提高農(nóng)村教師崗位津貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)山區(qū)海島鄉(xiāng)村教師按每人每月800元標(biāo)準(zhǔn)予以生活補(bǔ)助。

（三）調(diào)動(dòng)力量，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入教育

近年來(lái)，在教育投入方面，來(lái)自政府財(cái)政資金的投入占據(jù)著大頭，但單純依靠政府財(cái)政投入，已經(jīng)不能滿足不斷增長(zhǎng)的教育需求。為此，建議通過(guò)銀行融資、企業(yè)捐款、名人贊助等方式拓寬教育籌資渠道。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入民辦學(xué)校，釋放社會(huì)辦學(xué)力量，建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的教育供給模式。擴(kuò)容優(yōu)質(zhì)教育資源，滿足廣大人民群眾多元化需求，彌補(bǔ)全市教育經(jīng)費(fèi)投入不足的問(wèn)題。

1.鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民等各類辦學(xué)主體依法通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、股份等多種方式舉辦民辦學(xué)校。

2.支持經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的企業(yè)或個(gè)人投資興建高起點(diǎn)、高水平民辦學(xué)校，鼓勵(lì)具有豐富教育經(jīng)驗(yàn)的教育名家或知名教育品牌建設(shè)高端民辦學(xué)校，引導(dǎo)民辦學(xué)校落戶農(nóng)村。

（四）完善機(jī)制，統(tǒng)籌解決教師缺編難題

1.統(tǒng)籌解決教師缺編問(wèn)題。在事業(yè)單位編制只減不增的背景下，隨著城市化進(jìn)程加快，中心城區(qū)教育資源不足，尤其是師資不足問(wèn)題日益突出。建議學(xué)習(xí)湖南省懷化市的經(jīng)驗(yàn)，2015年起，懷化統(tǒng)籌全市教職工編制資源，建立了與生源流動(dòng)相適應(yīng)的教職工編制調(diào)配機(jī)制。允許教育、編制部門統(tǒng)籌全市教職工編制資源，打破過(guò)去教職工編制不能在城鄉(xiāng)、不同學(xué)段、不同教育類別、不同縣域之間調(diào)劑的障礙。在控制全市教職工編制總量不增的前提下，以跨縣市區(qū)就讀的生源數(shù)為基數(shù)，以師生比例為參數(shù)，合理調(diào)劑教職工編制數(shù)。

結(jié)合南昌實(shí)際，可以統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政承受力因素，讓教師編制實(shí)行總量宏觀控制，積極爭(zhēng)取省政府（省編辦）支持，在全省教師編制數(shù)符合規(guī)定的前提下，全省一盤棋統(tǒng)籌全省教職工編制資源，探索建立與生源流動(dòng)相適應(yīng)的教職工編制調(diào)配機(jī)制。解決人口流入地教師嚴(yán)重缺編問(wèn)題，保證偏遠(yuǎn)地區(qū)的教師編制，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。

2.盡快實(shí)行教師編制“區(qū)（縣）管校用”管理體制。讓教師不再是一所學(xué)校的教師，而是全區(qū)（縣）學(xué)校的教師。變“學(xué)校人”為“系統(tǒng)人”。

3.加大對(duì)小學(xué)高級(jí)職稱比例的傾斜。目前小學(xué)存在著教師高級(jí)職稱比例偏低的問(wèn)題，在2012年以前，小學(xué)教師無(wú)法評(píng)定高級(jí)職稱，2012年我省出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整江西省事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)比例及最高等級(jí)控制標(biāo)準(zhǔn)的通知》后，小學(xué)高級(jí)職稱的評(píng)定每所學(xué)校才有2%的比例，這一比例不能滿足目前學(xué)校對(duì)職稱的需求。建議加快推進(jìn)速度，加大對(duì)小學(xué)高級(jí)職稱比例的傾斜，把比例調(diào)高點(diǎn)，突破2%的限制，以適應(yīng)學(xué)校的需求。

（五）引人來(lái)昌，引入積分制破解農(nóng)民工子女讀書難題

人口流動(dòng)不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極的推動(dòng)作用，同時(shí)還帶來(lái)多元化的文化、社會(huì)思想等，在社會(huì)文化等領(lǐng)域有著積極影響。對(duì)外來(lái)務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，都希望把子女帶在身邊。政府應(yīng)當(dāng)抓住這一人口紅利，妥善解決外來(lái)農(nóng)民工子女入學(xué)難題，吸引更多外來(lái)人員來(lái)南昌就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。

1.大力擴(kuò)充教育資源，滿足農(nóng)民工子女對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求?？蓪?duì)原有公辦學(xué)校進(jìn)行改擴(kuò)建，建設(shè)一批新學(xué)校，同時(shí)挖掘現(xiàn)有城區(qū)學(xué)校的潛力。如泉州市在推進(jìn)義務(wù)教育過(guò)程中，把外來(lái)務(wù)工人員作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的動(dòng)力，千方百計(jì)留住外來(lái)務(wù)工人員，出臺(tái)一系列政策讓外來(lái)務(wù)工人員子女和本地學(xué)生同享陽(yáng)光、快樂(lè)。

2.進(jìn)一步促進(jìn)教育資源的公平化。建議學(xué)習(xí)廈門經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員子女入學(xué)采取“積分制”，綜合考慮他們?cè)谀喜膭?wù)工時(shí)間、買房情況及繳交社保等方面情況，分別“打分”。當(dāng)其子女需要就學(xué)時(shí)，可根據(jù)分?jǐn)?shù)從高到低排名，在新增學(xué)位范圍內(nèi)按排名就學(xué)。分?jǐn)?shù)高的可以優(yōu)先入學(xué)，外來(lái)務(wù)工人員對(duì)城市的貢獻(xiàn)力度越大，積分也會(huì)越高，回報(bào)相應(yīng)也更多，“積分制”有利于培養(yǎng)良好的素質(zhì)。同時(shí)也能讓外來(lái)農(nóng)民工子女同樣享受教育陽(yáng)光。

（六）管理下放，義務(wù)教育階段學(xué)校下放至區(qū)級(jí)政府

目前，南昌市教育局直屬學(xué)校有30多所，包含著南昌師范附屬小學(xué)、南昌市第二十七中、南昌市第二十八中等多所承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的學(xué)校。由于體量較大，教學(xué)資源難以有效整合，造成義務(wù)教育管理分隔，影響學(xué)校的均衡發(fā)展。

初、高中教學(xué)內(nèi)容有很大差異，而且分屬義務(wù)和非義務(wù)教育階段，各初中“娘家”的級(jí)別不同，投入上的差距、生源水平、綜合條件等方面不同，造成市屬初中和區(qū)屬初中的差距越拉越大，前者成為名校人滿為患，后者生源不足資源閑置。

在同級(jí)政府管理體制下，政府對(duì)同類學(xué)校的投入才會(huì)均衡。建議將義務(wù)教育學(xué)校下放到區(qū)里，由區(qū)級(jí)政府統(tǒng)籌管理義務(wù)教育，進(jìn)一步理順市、區(qū)兩級(jí)政府的教育責(zé)任。此舉可以減輕南昌市教育局負(fù)擔(dān)，騰出精力用來(lái)抓高中學(xué)校，抓制度以及管理等方面建設(shè)。

（作者單位：民進(jìn)南昌市委會(huì)）