倪智偉

[摘要]糧食儲備是關(guān)系國計民生、維持社會穩(wěn)定、調(diào)節(jié)糧食供求的重要手段，對我國糧食安全乃至國家安全都具有重大意義。本文首先回顧了糧食危機對糧食安全的深刻影響，進(jìn)一步梳理了糧食儲備的概念并簡要回顧了我國糧食儲備體系的發(fā)展歷史;然后根據(jù)我國糧食儲備體系的現(xiàn)狀，在肯定我國糧食儲備作用的同時對當(dāng)前我國糧食儲備體系中存在的問題進(jìn)行分析說明;最后從加強管理工作、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)監(jiān)管、強化立法四個方面提出了可行的方法和建議。

[關(guān)鍵詞]中儲糧;糧食安全;糧食儲備

自古以來，糧食安全就是關(guān)系國計民生的大事。我國建立糧食儲備體系以來，其目標(biāo)主要在于保障糧食供給數(shù)量的充足和質(zhì)量的安全，通過糧食儲備體系的“吞吐”機制實現(xiàn)糧食供求的平衡。2017年糧食危機的爆發(fā)使得世界范圍內(nèi)各國對于糧食安全的重視達(dá)到了前所未有的高度。面對全球糧食危機，我國國內(nèi)糧價波動幅度較小，基本處于平穩(wěn)狀態(tài)，其中國家糧食儲備體系有著不可替代的作用，而隨著我國糧食進(jìn)口依賴度的進(jìn)一步提高以及全球金融化進(jìn)一步深化，我國糧食儲備面對新的挑戰(zhàn)和舊的問題不容忽視。

我國于2000年建立國家糧食儲備垂直管理制度，其中的核心——中國儲備糧管理總公司（以下簡稱中儲糧）所暴露出的問題日漸明顯。中儲糧在我國糧食儲備體系中既扮演“裁判員”又扮演“運動員”，在承擔(dān)國家糧食儲備任務(wù)的同時，更是作為一個商業(yè)企業(yè)活躍于我國糧食市場上。國家糧食儲備作為一種公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，這意味著中儲糧在承擔(dān)糧食儲備任務(wù)時，既要處理自身企業(yè)利潤最大化的基本目標(biāo)，又要進(jìn)行公共產(chǎn)品——儲備糧的收儲，這就顯然存在公共對私人的矛盾。近年來我國國家糧食儲備環(huán)節(jié)出現(xiàn)的“轉(zhuǎn)圈糧”出庫難”“逆向操作”等現(xiàn)象很大程度上就是由此而產(chǎn)生的[1]。

本文將以此為出發(fā)點，根據(jù)我國糧食儲備體系發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀問題，提出進(jìn)一步優(yōu)化我國糧食儲備體系的可行建議，以期推進(jìn)我國糧食儲備體系的改革。

1 糧食儲備的概念

對我國糧食儲備體系的現(xiàn)狀和發(fā)展進(jìn)行總結(jié)分析前，需要認(rèn)清“糧食儲備”這一概念，“糧食儲備”的定義會影響糧食收儲時的品種選擇以及糧食儲備的具體內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的定義，“糧食儲備”即“最低糧食庫存”，是指在新作物年伊始，可以從上一作物年收獲的作物中（包括進(jìn)口）得到的糧食庫存量，按照儲備的性質(zhì)和作用將其分為后備儲備和周轉(zhuǎn)儲備。其中周轉(zhuǎn)儲備是保證從產(chǎn)地或從進(jìn)口地平穩(wěn)順利、連續(xù)不斷地供應(yīng)并周轉(zhuǎn)到加工廠，最后到達(dá)消費者手中的儲備[2]。周轉(zhuǎn)儲備是具有商業(yè)性質(zhì)的儲備，主要用于調(diào)控糧食商業(yè)流通中出現(xiàn)的供給不足或是周轉(zhuǎn)困難等現(xiàn)象;后備儲備則是為了調(diào)節(jié)農(nóng)作物歉收和重大白然災(zāi)害發(fā)生時導(dǎo)致的糧食供應(yīng)不足時的糧食儲備。

以儲糧目的的區(qū)別可將糧食儲備劃分為戰(zhàn)略糧食儲備、周轉(zhuǎn)糧食儲備和專項糧食儲備。戰(zhàn)略糧食儲備的前身為“506戰(zhàn)備糧”，主要為應(yīng)對冷戰(zhàn)時期可能爆發(fā)的戰(zhàn)后糧食應(yīng)急儲備，目前戰(zhàn)略糧食儲備主要針對戰(zhàn)爭、國際沖突等戰(zhàn)略事件導(dǎo)致的糧食供給不足，政府通過行政手段進(jìn)行戰(zhàn)略糧食儲備可以及時應(yīng)對糧食供求問題;周轉(zhuǎn)糧食儲備則與前述聯(lián)合國糧農(nóng)組織的定義別無二致;專項糧食儲備則是針對重大自然災(zāi)害而進(jìn)行的專門糧食儲備[3]。

2 我國糧食儲備體系的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析

2.1 我國糧食儲備體系的發(fā)展歷程

我國糧食儲備可按照時間進(jìn)程劃分為五個階段。

（1）1949-1954年。中華人民共和國成立伊始，百廢待興，私營糧食工商業(yè)占據(jù)市場主導(dǎo)地位，同時受到當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的影響，大量的投機糧食大肆哄抬糧價，同貨居奇。尤其是上海市的四次糧價嚴(yán)重波動，引發(fā)了全國性的糧價上漲，不僅加劇了城市糧食供給困難的局面，還引致全國性的物價波動[4]。為平抑物價和打擊投機倒把行為，我國政府提出了“儲備糧”概念，并同時在全國各大城市開始建立庫存。

（2）1955-1989年。我國分別于1962年和1965年建立了“506戰(zhàn)備糧”和“甲字糧”，“506戰(zhàn)備糧”由軍事委員會管轄，“甲字糧”為國務(wù)院所管轄。我國還于1963年提出了“農(nóng)村集體儲備”的概念，第一次考慮將民間糧食儲備納入我國糧食儲備體系中。至此我國基本建立了統(tǒng)購統(tǒng)銷的糧食儲備體系51。

（3）1990-1998年。1990年9月國務(wù)院決定建成國家專項糧食儲備制度，并成立國家糧食儲備局作為管理機構(gòu)，出臺了《國務(wù)院關(guān)于建立國家專項糧食儲備制度的決定》。當(dāng)時專項糧食儲備制度建立的主要目的是為了解決改革開放后我國農(nóng)民種糧積極性大幅提高帶來的糧食豐收由此引發(fā)糧食供給過剩的問題。

（4）1999-2003年。隨著我國改革開放的進(jìn)一步深入和我國糧食流通領(lǐng)域改革的進(jìn)一步深入，我國開始建立國家糧食儲備垂直管理制度，2000年建立的中國儲備糧管理總公司為垂直管理制度的核心。

（5）2004年至今?，F(xiàn)階段，我國糧食儲備制度以政府儲備為主導(dǎo)，形成了從中央到地方的三級儲備主體，是一種兼顧戰(zhàn)略糧食儲備、后備糧食儲備、專項糧食儲備的多元化糧食儲備體系。

2.2 我國糧食儲備管理體系的現(xiàn)狀及存在的主要問題

國家儲備糧按地方層級可劃分為中央儲備糧和地方儲備糧。對于中央儲備糧，我國建立了包括中儲糧、國家糧食和物資儲備局、國家發(fā)展和改革委員會、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、財政部“五位一體”的中央儲備糧管理制度[6]。其中中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要負(fù)責(zé)貸款審批和監(jiān)督，中儲糧則為經(jīng)營管理者，國家糧食和物資儲備局則是行政管理，國家發(fā)展和改革委員會制定方向和布局，財政部則負(fù)責(zé)補貼與監(jiān)察。對于地方儲備糧，則由省、市、縣三級政府管理，其中省級糧食儲備在地方糧食儲備中占主導(dǎo)地位，糧食風(fēng)險基金負(fù)擔(dān)地方糧食儲備費用及相關(guān)補貼[7]。

除政府儲備之外，民間儲備即社會儲備根據(jù)企業(yè)或農(nóng)戶等儲備主體按照所有者形式進(jìn)行相關(guān)管理。

由于中央儲備糧在儲備糧體系中的主導(dǎo)作用，以及中儲糧作為國家糧食儲備計劃的主要承擔(dān)者和執(zhí)行者，必須承認(rèn)中儲糧在為我國糧食儲備中做出巨大貢獻(xiàn)的同時，我國目前垂直糧食儲備管理體系也存在著不足，如管理監(jiān)查不到位、權(quán)責(zé)不對稱、信息不透明、腐敗滋生等問題亟待解決。

2.2.1 糧食儲備地區(qū)分布不合理

目前，我國糧食產(chǎn)銷區(qū)分布不平衡，這是造成糧食儲備布局不合理的主要原因[8]。受經(jīng)濟(jì)和地理條件所限，我國糧食主產(chǎn)區(qū)多分布于東北、內(nèi)蒙古、河南等北方地區(qū)，其遠(yuǎn)離糧食需求量大的東部沿海地區(qū)，造成了商品糧的南北運輸距離過大，容易受到交通、天氣和地域等因素的影響，糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)的糧食倉庫分布不合理，糧食的經(jīng)濟(jì)運輸缺乏保障[9]。目前我國國家儲備糧存儲庫點比較分散，全國仍有2800多個國家專項儲備糧承儲庫點，許多中央儲備糧承儲庫點的儲存量低于500萬公斤，且與地方商品糧在同一個庫點進(jìn)行管理，監(jiān)管難度較大，使得主管部門難以了解中央儲備糧食庫的真實情況[10]。糧儲儲備布局不合理、糧食儲備的不集中使得糧食儲備工作的效果和實際作用被大大降低，一旦有突發(fā)的糧食供給問題出現(xiàn)，分散的糧食儲備將不能及時調(diào)配以滿足糧食需求。

2.2.2 糧食儲備管理工作缺乏層次性和效率，機構(gòu)存在職能重疊

中儲糧作為國家糧食儲備管理體系的核心、作為中央企業(yè)，很大程度上決定了其不能夠自負(fù)盈虧，這意味著中儲糧將不計成本完成國家賦予的中央儲備糧的儲備任務(wù)，在中央財政的支持下，中儲糧壟斷-糧食儲備市場。在企業(yè)僅以較小代價承擔(dān)經(jīng)營失敗的后果時，企業(yè)的行為往往是冒險且大膽的，這種冒險而大膽的行為就呈現(xiàn)在過量儲備、超期儲備等行為上。由于通過行政手段獲得的壟斷地位嚴(yán)重扭曲原本的市場資源配置，中儲糧在進(jìn)行中央儲備糧儲備時制定的儲備計劃往往不符合合理數(shù)量，而國家的行政指令往往只限數(shù)量，儲糧企業(yè)往往疏于監(jiān)管[11]。

2.2.3 糧食儲備條件落后，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊

中央儲備糧的資金投入早已被列入到中央財政預(yù)算之中，1998年中央政府決定利用國債資金建設(shè)中央垂直糧庫，先后分批對其進(jìn)行了大量的投資建設(shè)[12]。但是目前，我國在糧食倉儲方面，特別是地方糧食儲備庫，倉儲設(shè)備落后，運輸設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施得不到維護(hù)，簡陋的平房倉和樓房倉庫占比很高;在糧食物流方面，糧食中轉(zhuǎn)接受能力偏低，倉儲設(shè)施不能適應(yīng)高效率散糧接卸的需要，造成糧食轉(zhuǎn)運效率低、裝卸慢、耗損率高。儲糧設(shè)備的落后造成我國糧食儲備尤其是地方糧食儲備不達(dá)標(biāo)，大量糧食在落后的倉儲條件下不得不超期儲存，嚴(yán)重影響了我國糧食安全[13]。

2.2.4 糧食儲備缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)機制

我國對糧食儲備方面的法律保障不足，如在《中央儲備糧管理條例》的規(guī)定中，對中央儲備糧行使監(jiān)管職能的是國家糧食和物資儲備局，但實際情況是中央儲備糧的承儲不可能完全由中儲糧的直屬庫承擔(dān)，地方具備承儲資格的企業(yè)在糧食收儲高峰期往往也會承擔(dān)一部分中央儲備糧的儲備任務(wù)，而由國家糧食和物資儲備局負(fù)責(zé)監(jiān)管顯然就會存在監(jiān)管不到位的情況，地方各級糧食局對區(qū)域內(nèi)糧食儲備的監(jiān)管也就缺乏了積極性。這就說明部分儲備糧實際上處在無人監(jiān)管的狀態(tài)，這就不難理解為何會出現(xiàn)部分儲備糧在地方倉儲了數(shù)年之久無人問津的情況了。

由于中儲糧的特殊身份，國家糧食和物資儲備局又缺乏實際的行政處罰權(quán)，這就使企業(yè)違規(guī)成本降低，企業(yè)行為失去了合理判斷和預(yù)期。中儲糧的代儲企業(yè)在收購、銷售和出入庫糧食輪換方面具有違規(guī)操作行為時，國家糧食局只是取消代儲資格，命令其糾正，限期整改，而沒有實際處罰[14]。

2.2.5 糧食儲備主體單一，未能充分利用民間儲備

目前我國糧食儲備體系雖然由中央、地方和民間糧食儲備構(gòu)成，但儲備主體依然是以中儲糧為代表的國有企業(yè)，中央儲備糧占比過大不僅帶來嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)，還不利于分散風(fēng)險。民間儲備特別是農(nóng)戶糧食儲備在得不到足夠財政支持的情況下，農(nóng)戶自身儲備條件差、手段落后，損失多、批量小、品種雜、管理難度大的問題就會被進(jìn)一步放大[15]。

世界各國糧食儲備體系基本上都分為政府儲備和私人儲備。其中大部分國家的政府儲備在糧食儲備中的占比要小于私人儲備，即使是糧食需求對外依賴度極高的日本，其政府儲備也只占到糧食儲備的15%左右，而中國的政府儲備占糧食儲備的37%以上，高于美國、加拿大、印度等糧食產(chǎn)量大國。龐大的政府儲備帶來的是巨額的財政支出，同時政府糧食儲備一般不以賺取利潤為目的，存在效率低下的問題。

3 優(yōu)化我國糧食儲備體系的建議

3.1 增強糧食儲備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升糧食儲備設(shè)施的現(xiàn)代化水平

我國糧食儲備倉儲條件差、設(shè)備老舊難以維護(hù)、物流運輸效率低且分散的現(xiàn)狀，要求政府大力加強對糧食儲備物流設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，做好國家到地方糧食儲備的布局規(guī)劃，有計劃地推進(jìn)我國糧食儲備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時改善我國日前糧食儲備的布局，尤其是主銷區(qū)糧食儲備包括儲備庫的建設(shè)。對于引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備、技術(shù)和相關(guān)人才，國家財政應(yīng)給予相應(yīng)的支持，積極支持改造落后的糧食倉儲基礎(chǔ)設(shè)施，對無公害、綠色、環(huán)保的倉儲技術(shù)進(jìn)行積極的探索創(chuàng)新，對已有的研究成果要積極應(yīng)用，善于將理論成果轉(zhuǎn)化為實踐指導(dǎo)，從而實現(xiàn)由傳統(tǒng)儲糧方式向現(xiàn)代儲糧方式的轉(zhuǎn)變[16]。

3.2 明確權(quán)責(zé)劃分、合理分配職能、加強管理監(jiān)督

糧食儲備工作直接關(guān)系國家的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，在糧食商品流通中占有重要地位，是穩(wěn)定糧食市場和農(nóng)民收入重要調(diào)節(jié)器。前文已提出，我國糧食儲備一大問題就是管理不到位，其根本原因在于我國缺乏對糧食儲備進(jìn)行明確的權(quán)責(zé)劃分，這一點表現(xiàn)為中央和地方職能的相互重疊。

因此，在進(jìn)一步完善制度頂層設(shè)計的同時，要加強對基層糧食儲備體系的建設(shè)，合理規(guī)劃、明確中央和地方的權(quán)責(zé)范圍，加強地方對糧食儲備的認(rèn)識程度，給予地方規(guī)劃儲備糧一定的自主權(quán)，提高地方對糧食倉儲的積極性[17]。

3.3 推進(jìn)糧食儲備管理相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，建立健全問責(zé)機制

對于糧食儲備監(jiān)管不到位的問題，可以加強儲糧企業(yè)的內(nèi)外部監(jiān)控。內(nèi)部監(jiān)控方面，在制定詳細(xì)工作計劃的同時，明確各項工作的責(zé)任，嚴(yán)厲處罰違規(guī)行為，提高違規(guī)成本，通過企業(yè)的定期檢查、周期培訓(xùn)、內(nèi)部輪崗等機制強化內(nèi)部監(jiān)督的作用;外部監(jiān)管方面，需要中儲糧及其分公司尤其是其直屬庫積極配合，由地方各級糧食局和地方各級審計局定期、突擊檢查，同時通過法律法規(guī)保證監(jiān)督審查機構(gòu)的獨立性，強化外部監(jiān)管。

3.4 深化糧食儲備主體結(jié)構(gòu)，多元化糧食儲備結(jié)構(gòu)

我國雖然建立了中央儲備、地方儲備、民間儲備的三元儲備結(jié)構(gòu)主體，但三者分布明顯不均，中央儲備占比過大，其帶來負(fù)面影響不再贅述。

建立合理的儲備主體結(jié)構(gòu)要求必須對三者的作用和性質(zhì)進(jìn)行明確劃分。中央儲備主要解決由全國性的突發(fā)事件引起的糧食供給問題，地方儲備則是應(yīng)對地方的突發(fā)性事件，民間儲備需要應(yīng)對農(nóng)戶和企業(yè)日常生產(chǎn)活動的糧食需求。支持國有大中型糧食企業(yè)的同時，要加強對民間糧食企業(yè)的扶持，倡導(dǎo)糧食儲備主體的多元化，引入良性競爭，提高我國糧食企業(yè)在國際上的競爭力和話語權(quán)。

4 結(jié)論

糧食儲備是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持社會穩(wěn)定的重要手段，對于保障國家安全具有重要作用。因此，不僅需要加強管理工作，還需要提高糧食儲備的透明度，對糧食儲備有充分的認(rèn)識。同時加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推行規(guī)范管理，形成科學(xué)合理的糧食儲備標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，進(jìn)一步加強體制內(nèi)外監(jiān)督，形成對儲糧中產(chǎn)生的違法犯罪行為的防范和問責(zé)機制，為構(gòu)建科學(xué)合理的糧食儲備管理體系夯實基礎(chǔ)。通過健全我國糧食儲備管理體制，使之真正發(fā)揮與糧食儲備意義相適應(yīng)的作用，為穩(wěn)定國家糧食安全大局和我國糧食行業(yè)提供堅實的保障。

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