連志東

案卷制作是查處土地違法案件的重要組成部分和最后一個(gè)環(huán)節(jié)，這項(xiàng)工作看似簡單，實(shí)際上卻是一項(xiàng)歸納性、綜合性、系統(tǒng)性很強(qiáng)的基礎(chǔ)性工作。案卷制作不僅能體現(xiàn)執(zhí)法人員的工作水平和質(zhì)量，也能反映其工作態(tài)度和精神面貌，正所謂“卷如其人”。高質(zhì)量的案卷既便于公眾查閱，也便于歷史研究。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，行政執(zhí)法案件上網(wǎng)公開將成為趨勢，這就對案卷制作提出了更高要求。一個(gè)好的案卷，不僅要經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)，還要經(jīng)得住人民的審閱。因此，案卷制作事情雖小，卻意義重大，影響深遠(yuǎn)。那么，如何制作一個(gè)完美的案卷呢？

抓好目錄制作這個(gè)關(guān)鍵

“目”就是眼睛，“錄”就是攝入錄入，目錄是案卷的眼睛、總綱，目錄制作好了，整個(gè)案卷就有了明亮的眼睛，就會起到綱舉目張的效果。閱卷者縱攬目錄，全卷內(nèi)容便一目了然。

首先，要將行政處罰決定書置于目錄之首。行政處罰決定書是案卷的核心，全卷內(nèi)容都圍繞著它運(yùn)轉(zhuǎn)，將之放于首位，便于閱卷者了解案情來龍去脈，從總體上把握和認(rèn)知案件。

其次，要層次分明，條理清晰?，F(xiàn)在的案卷目錄大多是“流水式”的，“眉毛胡子一把抓”，即使是專業(yè)人士也很難分出主次、厘清條理。土地違法案件在行政處罰過程中，一般分為四個(gè)階段，即案件來源、立案調(diào)查、行政處罰和結(jié)案歸檔。案卷制作與這四個(gè)階段息息相關(guān)，如果目錄以此四個(gè)階段為主項(xiàng)，將全部索引歸到四個(gè)主項(xiàng)項(xiàng)下，按一定的邏輯排序，那么，整個(gè)目錄的動感便躍然紙上。不管是專業(yè)人士，還是外行人、普通人都能分得清辨得明，目錄的效果立竿見影。

另外，目錄格式要精美，整體性、立體感要強(qiáng)，讓人看上去覺得舒服。

內(nèi)容排序以自然性為基礎(chǔ)

自然性就是自然而然發(fā)生的行為，它是宇宙萬物的基本法則，也是邏輯性最基本的表現(xiàn)形式，案卷制作同樣離不開自然性。土地違法案件從違法行為發(fā)生之日起到各個(gè)執(zhí)法程序與環(huán)節(jié)，直至最后的結(jié)案歸檔，都有一個(gè)以時(shí)間為順序自然發(fā)生的過程，如果內(nèi)容排序以自然性為基礎(chǔ)縱貫全卷，那么整個(gè)案卷就會流暢通透、條理清晰、邏輯分明。相反，如果有較大較多或較明顯的時(shí)間顛倒錯位，就會影響案卷的品質(zhì)。

自然性不僅貫穿于案卷始終，也體現(xiàn)在各個(gè)具體環(huán)節(jié)。比如，案件確定經(jīng)辦人后，其執(zhí)法證件自然隨后;各種法律文書下達(dá)后，送達(dá)證自然隨后;對公民、法人或其他組織調(diào)查取證后，其身份證件自然隨在調(diào)查或詢問筆錄之后;在說明查封扣押情況時(shí)，相關(guān)清單自然隨后等。當(dāng)然，有些細(xì)節(jié)，如有的程序需要辦理調(diào)查函、查詢函之類的手續(xù)，那么，由“函”產(chǎn)生的行為就緊隨“函”之后，這樣顯得連貫性、邏輯性較強(qiáng)，事實(shí)更加真實(shí)可信。

證據(jù)排序突出效力優(yōu)先

證據(jù)是認(rèn)定案件事實(shí)，作出行政處罰的依據(jù)。任何案件的懲處都要以“事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，事實(shí)需要用證據(jù)來固定，對土地違法行為的行政處罰也不例外。實(shí)際上，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對土地違法案進(jìn)行行政處罰時(shí)，都存在多種證據(jù)并用的情況，如書證、物證、現(xiàn)場勘測記錄等，它們的排序應(yīng)當(dāng)以效力為主，邏輯性、關(guān)聯(lián)性、自然性為輔。

首先是書證、物證、現(xiàn)場勘測記錄。它們是原始證據(jù)，也是直接證據(jù)，對土地違法事實(shí)客觀性、真實(shí)性的證明能力最強(qiáng)，應(yīng)置于證據(jù)鏈的頂端。書證是當(dāng)事人簽訂的土地使用合同、協(xié)議之類的證據(jù)，是實(shí)施違法行為的基礎(chǔ)，應(yīng)排在首位。物證、現(xiàn)場勘測記錄是執(zhí)法人員在現(xiàn)場獲取的第一手證據(jù)，證明能力最強(qiáng)，要優(yōu)先排序?，F(xiàn)場勘測是證據(jù)鏈的核心，不僅衍生的關(guān)聯(lián)證據(jù)眾多（勘測記錄或報(bào)告、現(xiàn)場照片、視聽資料、清單列表、規(guī)劃圖、測繪圖等），而且有的甚至還要啟動相對獨(dú)立的子程序（證據(jù)保全、查封扣押等），所以綜合排序也最為復(fù)雜，要根據(jù)實(shí)際情況分別排序。通常是先有違法事實(shí)，然后是違反了什么法、在什么地方，接下來是違法的具體情況。如果依此排序，證據(jù)之間的邏輯性、關(guān)聯(lián)性就能較好地體現(xiàn)出來，就具有很強(qiáng)的證明能力。

其次是證人證言和當(dāng)事人陳述。它們屬于間接證據(jù)，證明能力相對較弱，所以應(yīng)排在相對靠后的位置。尤其是當(dāng)事人陳述，為了減輕處罰，它們往往會做一些利于自己的辯解，其證明能力也會最弱，應(yīng)排在末端。

最后是鑒定意見排序。對破壞耕地甚至是基本農(nóng)田的案件，耕作層的破壞程度需要專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定，提出鑒定意見供定案參考。鑒定意見既是原始證據(jù)也是直接證據(jù)，證明能力強(qiáng)于證人證言弱于現(xiàn)場勘測筆錄，可以排在證人證言前面，現(xiàn)場勘測筆錄后面。但鑒定意見在時(shí)間上形成較晚，時(shí)間差明顯，其形成過程有相對獨(dú)立的子程序，可以單獨(dú)立項(xiàng)排在后面，這樣也有利于案卷整體的美感。

此外，當(dāng)兩個(gè)證據(jù)排序難分伯仲時(shí)，如，在現(xiàn)場勘測過程中，有的證據(jù)既要保全又要查封扣押，在通常情況下，要保全的證據(jù)，在查封扣押的情況下更便于實(shí)現(xiàn)，所以按照這種內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，查封扣押程序排在前面較為合適。當(dāng)然，有的保全程序是單獨(dú)存在的，這種情況另當(dāng)別論。有的案件可能有多個(gè)證人證言，而且內(nèi)容大同小異，證明能力也旗鼓相當(dāng)，這種情況以證據(jù)獲取的時(shí)間排序較為自然。（作者單位：鄭州市國土資源局）