王潔

摘 要：作為PPP（公私合作）模式的發(fā)源地，從20世紀(jì)90年代開始，英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域開始應(yīng)用PPP模式。最經(jīng)典的案例是倫敦地鐵PPP項(xiàng)目。本文首先簡(jiǎn)要介紹了倫敦地鐵項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式運(yùn)作實(shí)施的全過程，其次探討該P(yáng)PP項(xiàng)目的創(chuàng)新亮點(diǎn)以及失敗的原因，最后提出對(duì)中國(guó)PPP發(fā)展的啟示。

關(guān)鍵詞：軌道交通建設(shè) 公私合作模式 審核仲裁機(jī)制 風(fēng)險(xiǎn)管控 倫敦地鐵

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）03（a）-071-02

倫敦地鐵PPP（公私合作）項(xiàng)目，因其PPP模式結(jié)構(gòu)復(fù)雜，項(xiàng)目額巨大，其中又承載著重要的政治經(jīng)濟(jì)意義，得到了英國(guó)政府和有關(guān)企業(yè)的重視，其中不乏機(jī)制創(chuàng)新的亮點(diǎn)，比如政府負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、私企負(fù)責(zé)維護(hù)；比如審核仲裁機(jī)制的嵌入等，但是由于項(xiàng)目運(yùn)行過程中，政府監(jiān)管不力、企業(yè)管理混亂等因素，從項(xiàng)目開始僅僅經(jīng)過7年時(shí)間，PPP項(xiàng)目中的私營(yíng)機(jī)構(gòu)就宣告破產(chǎn)。本文首先簡(jiǎn)要介紹了倫敦地鐵項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式運(yùn)作實(shí)施的全過程，其次探討該P(yáng)PP項(xiàng)目的創(chuàng)新亮點(diǎn)以及失敗的原因，最后提出對(duì)中國(guó)PPP發(fā)展的啟示。

1 案例介紹

倫敦地鐵系統(tǒng)（The London Underground System）的運(yùn)營(yíng)開始于1863年。最初的倫敦地鐵系統(tǒng)為私營(yíng)企業(yè)所有，在1948年～2002年改由國(guó)營(yíng)地鐵公司（簡(jiǎn)稱LUL）所有并運(yùn)營(yíng)。最近十幾年，由于對(duì)現(xiàn)代化地鐵服務(wù)能力要求的提高，LUL面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。例如，更新改造成為倫敦地鐵最大的挑戰(zhàn)，由于資金需求巨大，完全靠政府補(bǔ)貼已經(jīng)無法持續(xù)。

為了促使倫敦地鐵系統(tǒng)更加高效，LUL在2002年12月和2003年4月，分別與Metronet、Tube Lines兩大聯(lián)合體簽訂了為期30年的公私合作合同（簡(jiǎn)稱PPP）。Metronet、Tube Lines作為股東持有三家地鐵系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施公司，分別是BCV、JNP和SSL。

應(yīng)用這種PPP模式為實(shí)現(xiàn)三方面目標(biāo)：一是私營(yíng)企業(yè)在長(zhǎng)期持有公司的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。二是鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)以全生命周期方式對(duì)地鐵基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行管理，其中包括對(duì)車站、軌道、列車以及信號(hào)系統(tǒng)的全面更新維護(hù)，約定時(shí)間為30年。三是國(guó)營(yíng)地鐵公司LUL負(fù)責(zé)地鐵系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)，并負(fù)有安全責(zé)任。

在PPP項(xiàng)目付費(fèi)上采用政府付費(fèi)加績(jī)效考核的機(jī)制。即以6%的貼現(xiàn)利率估算，該30年期的PPP項(xiàng)目的總價(jià)值約為157億英鎊，其中第一個(gè)項(xiàng)目評(píng)估期限是7.5年，項(xiàng)目估值為97億英鎊。LUL的主要收入包括政府補(bǔ)貼和票價(jià)收入。其中，英國(guó)交通運(yùn)輸部（DFT）通過倫敦交通局（TFL）每年支付LUL管理費(fèi)用用于資助SSL、BCV和JNP三家基礎(chǔ)設(shè)施公司的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi)，最終支付的具體金額取決于其服務(wù)表現(xiàn)。

在PPP合同中，聯(lián)合體的主要義務(wù)是需要自行承擔(dān)每年大約5000萬英鎊的費(fèi)用一直到7.5年后方可進(jìn)行結(jié)算，就項(xiàng)目執(zhí)行過程中遇到的一些突發(fā)問題及風(fēng)險(xiǎn)，PPP合同允許聯(lián)合體提出3.6億英鎊的上限來彌補(bǔ)虧損。

鑒于倫敦地鐵PPP項(xiàng)目巨大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，其中又承載著重要的政治經(jīng)濟(jì)意義，為確保PPP項(xiàng)目的有效執(zhí)行，英國(guó)政府創(chuàng)新性地在項(xiàng)目中嵌入了一個(gè)審核仲裁機(jī)制。英國(guó)政府每7.5年對(duì)PPP聯(lián)合體進(jìn)行一次效果評(píng)估。

根據(jù)合同約定，簽訂方計(jì)劃在2003年通過政府債券、銀行借貸的方式對(duì)倫敦地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造，并在30年期合同結(jié)束前重新進(jìn)行一次系統(tǒng)升級(jí)完善。

好景不長(zhǎng)，在2008年兩大聯(lián)合體中的Meronet因經(jīng)營(yíng)不善首先宣告破產(chǎn)，英國(guó)政府由此造成的損失高達(dá)41億英鎊，另一個(gè)聯(lián)合體Tube Lines也于2010年宣告破產(chǎn)。

至此，這項(xiàng)實(shí)施了不到7年的PPP項(xiàng)目的結(jié)局是倫敦地鐵管委會(huì)支付了大約3.1億英鎊回購(gòu)了公司的股票。

2 倫敦地鐵PPP項(xiàng)目之得失

2.1 項(xiàng)目之得

倫敦地鐵PPP項(xiàng)目中創(chuàng)新性地內(nèi)嵌了一個(gè)審核仲裁機(jī)制。各合同簽約方每7.5年需要根據(jù)變化情況重新調(diào)整合同內(nèi)容。同時(shí)，政府專門設(shè)立了一位仲裁員，由其決定在相同條件下運(yùn)行經(jīng)濟(jì)且有效的公司的成本水平（包括財(cái)務(wù)成本）。其核心任務(wù)是在PPP聯(lián)合體運(yùn)行經(jīng)濟(jì)且有效的前提下，確定PPP聯(lián)合體為完成合同約定的投資回報(bào)率而提出的價(jià)格水平。

2.2 項(xiàng)目之失

英國(guó)議會(huì)及審計(jì)署曾對(duì)倫敦地鐵PPP項(xiàng)目的失敗進(jìn)行深入剖析檢討，總結(jié)出的原因有多種，其最主要的原因是在PPP項(xiàng)目執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)政府監(jiān)管的薄弱無力，這值得我們?cè)谝院箝_展PPP項(xiàng)目時(shí)高度重視。

2.2.1 信息的不透明使監(jiān)管流于形式

倫敦地鐵項(xiàng)目具體，PPP結(jié)構(gòu)復(fù)雜，又關(guān)乎倫敦城市的政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，對(duì)參與競(jìng)標(biāo)的聯(lián)合體的資格條件要求嚴(yán)格，能夠參加競(jìng)標(biāo)的聯(lián)合體極為有限，為防止流標(biāo)，政府和聯(lián)合體就項(xiàng)目事宜進(jìn)行了艱苦談判，談判過程復(fù)雜和信息不透明。這也導(dǎo)致了日后項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，運(yùn)營(yíng)信息和成本數(shù)據(jù)的不透明，使政府和仲裁者的監(jiān)控都流于形式。

2.2.2 風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制不力

鑒于該P(yáng)PP項(xiàng)目的特殊性，政府采取了債務(wù)擔(dān)保的方式以確保項(xiàng)目的持續(xù)性，但因?yàn)檎皇荘PP項(xiàng)目的直接參與者，無法直接管控金融風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致監(jiān)管弱化。交通部門希望私營(yíng)部門自行發(fā)現(xiàn)實(shí)際操作風(fēng)險(xiǎn)并防范，但收效甚微。

2.2.3 政府激勵(lì)機(jī)制弱化

因?yàn)榈罔F的運(yùn)營(yíng)和票務(wù)仍舊由LUL公司負(fù)責(zé)，而該P(yáng)PP項(xiàng)目的主要內(nèi)容就是對(duì)地鐵的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行更新維護(hù)，弱化了企業(yè)進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)的積極性。這就使企業(yè)的權(quán)利與地鐵實(shí)際收益相剝離，而私營(yíng)機(jī)構(gòu)以利潤(rùn)最大化為目的，沒有了對(duì)現(xiàn)實(shí)利潤(rùn)的追求，就很難激起企業(yè)的創(chuàng)新能力，項(xiàng)目在采購(gòu)過程中使用了傳統(tǒng)的供應(yīng)鏈模式，使得聯(lián)合體無法管控采購(gòu)，也無法激勵(lì)供應(yīng)商提供最佳的產(chǎn)品和服務(wù)。

3 對(duì)中國(guó)PPP發(fā)展的啟示

對(duì)倫敦地鐵PPP項(xiàng)目的得失分析，給中國(guó)未來的PPP項(xiàng)目的開展帶來了很多重要的啟示。

3.1 引入審核仲裁機(jī)制

審核仲裁員在倫敦地鐵PPP項(xiàng)目中發(fā)揮著重要作用。仲裁員保持獨(dú)立權(quán)威地位，必要時(shí)，為PPP框架內(nèi)的有關(guān)問題提供及時(shí)合理的指導(dǎo)。我國(guó)軌道交通和投資建設(shè)過程中，采用公私合作模式日漸盛行，而這種模式中特許經(jīng)營(yíng)期一般設(shè)計(jì)得比較長(zhǎng)，如何靈活應(yīng)對(duì)在項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的意想不到的變化和問題，可以考慮嘗試引入審核仲裁機(jī)制。倫敦地鐵PPP模式中的定期審核仲裁機(jī)制，設(shè)計(jì)得比較合理，仲裁員在清晰、透明和連續(xù)的框架內(nèi)工作，提供有效指導(dǎo)，并作出及時(shí)反饋，同時(shí)保持獨(dú)立的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)了PPP固定模型中的彈性變化，為項(xiàng)目的有效執(zhí)行提供了一種制度上的保障。

3.2 加強(qiáng)政府監(jiān)管機(jī)制

PPP項(xiàng)目由于巨額的初始投資和自身的準(zhǔn)公共物品屬性，需要完善的政府監(jiān)管機(jī)制作為保證。在逐步完善的PPP相關(guān)法律規(guī)范和指引的適用下，明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，公開透明的監(jiān)管程序是有效監(jiān)管的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目信息在招標(biāo)投標(biāo)階段的公開，有利于促進(jìn)投標(biāo)企業(yè)之間的充分競(jìng)爭(zhēng)，甄選符合條件的合作者。在項(xiàng)目實(shí)施階段，運(yùn)營(yíng)信息和成本數(shù)據(jù)的公開透明則成為政府進(jìn)行有效監(jiān)管的重要依據(jù)。

3.3 理順公私關(guān)系

像我國(guó)軌道交通建設(shè)等公共項(xiàng)目具有獨(dú)特性，公共部門追求低成本，私營(yíng)機(jī)構(gòu)追逐高利潤(rùn)，二者存在天然的矛盾需要平衡和調(diào)和。私營(yíng)部門需要政府的管轄和激勵(lì)，政府需要私營(yíng)部門對(duì)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)、經(jīng)濟(jì)且有效的運(yùn)營(yíng)，公私合作保持良好的關(guān)系，對(duì)于PPP項(xiàng)目的順利完成顯得尤為重要。

參考文獻(xiàn)

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