王家香 高璐 何依琳

【摘 要】農(nóng)村農(nóng)業(yè)面源污染問題是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間最突出和嚴(yán)重的問題。加強(qiáng)對農(nóng)村農(nóng)業(yè)面源污染的治理對農(nóng)業(yè)的發(fā)展和環(huán)境治理具有重要意義，對新農(nóng)村建設(shè)具有積極作用。本文以山東省莒縣道溝河流域?yàn)檠芯繉ο螅\(yùn)用多中心治理理論，分析該河流域農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)狀，并從政府、市場、自治組織及農(nóng)戶等角度探討農(nóng)業(yè)面源污染的原因，據(jù)此提出政策建議，以期對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)面源污染的治理工作提供參考。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)面源污染；多中心治理；現(xiàn)狀；原因分析

隨著我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，化肥、農(nóng)藥、地膜等農(nóng)用化學(xué)品投入逐年增加，養(yǎng)殖數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，與此同時，農(nóng)業(yè)投入品利用率低、種養(yǎng)殖廢棄物處理滯后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染問題日益突出，成為社會和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題[1]。目前，針對農(nóng)業(yè)面源污染的治理問題，不同領(lǐng)域的學(xué)者從不同角度給出對策，本文基于奧斯特羅姆夫婦的多中心理論，從多中心治理的視角出發(fā)，以山東省莒縣道溝河流域?yàn)檠芯繉ο?，通過問卷、實(shí)地調(diào)查走訪等形式了解該河流域農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)狀，分析造成該地面源污染的原因，并據(jù)此提出有關(guān)的政策建議，以期打破傳統(tǒng)治理模式的局限，為農(nóng)業(yè)面源污染治理問題提供借鑒。

一、相關(guān)理論概述

1.農(nóng)業(yè)面源污染簡介

面源污染又叫非點(diǎn)源污染（NPS），美國《清潔水法》（The Clean Water Act，CWA）修正案（Lee.S.L，1979）將其定義為“污染物以廣域的、分散的、微量的形式進(jìn)入地表及地下水體” [2]，據(jù)此，我國學(xué)者將農(nóng)業(yè)面源污染定義為，因種植業(yè)的化肥、農(nóng)藥等要素的過量施用以及養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞便的亂排亂放，超過了農(nóng)田的養(yǎng)分負(fù)荷，出現(xiàn)了氮、磷、鉀等養(yǎng)分的過剩，這些遺留在土壤中的過剩養(yǎng)分在雨水等作用下進(jìn)入水體，從而產(chǎn)生了地表水的污染[3]。我國農(nóng)業(yè)面源污染具有分散性和隱蔽性、隨機(jī)性和不確定性、不易監(jiān)測性和空間異質(zhì)性等特點(diǎn)[4]。

2.多中心治理理論概述

“多中心”一詞最早由邁克爾﹒波蘭尼提出，他認(rèn)為在多中心秩序中，許多因素行為之間相互獨(dú)立但又能夠相互調(diào)試。奧斯特羅姆夫婦在此基礎(chǔ)上提出多中心治理理論，該理論強(qiáng)調(diào)治理的主體是多元的，而不是一元的，各主體相對獨(dú)立且彼此之間相互聯(lián)系，其實(shí)質(zhì)是構(gòu)建政府、市場、社會共同參與的“多元”治理模式[5]。

二、農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀

1.農(nóng)藥化肥的大規(guī)模使用

農(nóng)藥化肥在使用過程中，會在降水和地表徑流沖刷的作用下，未經(jīng)處理直接流入江河湖泊，從而造成水體污染并對生態(tài)環(huán)境造成破壞。為推進(jìn)化肥科學(xué)使用，2015年，山東省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)了《山東省2016～2020年化肥減量使用行動方案》，在全省啟動了化肥減量使用行動。在該項(xiàng)行動方案的促進(jìn)下，山東省農(nóng)用化肥使用總量呈逐年下降的趨勢，但不合理施肥問題仍然比較突出。莒縣是山東省的一個農(nóng)業(yè)大縣，桑園鎮(zhèn)位于莒縣東北部，山嶺平原相間，25度坡以上山嶺地集中，占全鎮(zhèn)耕地面積三分之二以上。該地形環(huán)境導(dǎo)致當(dāng)?shù)馗匦K分散、不能集中成片，而山嶺的耕地也使得土壤質(zhì)量受限，土質(zhì)不夠肥沃，由此造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在耕種過程中存在化肥的不合理使用現(xiàn)象。通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主要突出表現(xiàn)在兩個方面，一是畝均施用量偏高，當(dāng)?shù)卮迕袷┓柿恳话阋酝甑慕?jīng)驗(yàn)為參照標(biāo)準(zhǔn)；二是施肥結(jié)構(gòu)不合理，大量農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中在肥料使用上以化肥為主，存在重化肥特別是復(fù)合肥，輕有機(jī)肥、農(nóng)家肥的問題。在農(nóng)藥的使用上，以殺蟲劑和除草劑為主，且用量較大，而生物農(nóng)藥這種對對人畜安全且對環(huán)境影響小的農(nóng)藥品種幾乎沒有農(nóng)戶進(jìn)行使用。

2.地膜和農(nóng)藥外包裝污染

由于地膜的使用對農(nóng)田節(jié)水和作物生長有積極作用，且成本較低，桑園鎮(zhèn)道溝河流域的村民在種植花生、生姜、芋頭的過程中會大規(guī)模使用地膜。通過對問卷調(diào)查結(jié)果的分析發(fā)現(xiàn)，這些使用過的地膜并沒有得到恰當(dāng)?shù)奶幚恚厥章蕵O低。在此次調(diào)查有效的47份問卷中，有36.2%的村民選擇將用完的地膜進(jìn)行焚燒，44.7%的村民選擇將殘余的地膜堆積在田間地頭，19.1%村民選擇將其填埋。地膜焚燒后產(chǎn)生的有害物質(zhì)進(jìn)入大氣中將會對空氣造成污染，而那些被填埋的地膜以及部分未能處理殘余在農(nóng)田中的地膜，將使得土壤的通透性變差，地膜降解后產(chǎn)生的有害物質(zhì)也會對土壤造成污染。在對農(nóng)藥包裝袋的處理上，當(dāng)?shù)卮迕褚话銜裱徒瓌t在離自家田地最近的水源地稀釋農(nóng)藥，而這些農(nóng)藥包裝則順勢被丟棄在水源附近，甚至有些飄蕩在水面上。這些水體中的殘留農(nóng)藥，經(jīng)過揮發(fā)、遷移、富集、被水域底泥吸附等一系列物理化學(xué)過程，使得不同水體遭受不同程度的污染。

3.畜禽糞便處理不當(dāng)

道溝河流域雖然沒有大型養(yǎng)殖場的存在，但是小型養(yǎng)殖場分散分布，且有大部分農(nóng)戶家中飼養(yǎng)畜禽，如雞鴨、豬牛羊等。這些小型養(yǎng)殖場主和農(nóng)戶在家禽家畜的糞便處理上缺乏科學(xué)性，在回收的問卷中，超過三分之二（71.8%）的村民選擇將糞便收集起來作為農(nóng)家肥，然而他們只是對畜禽的糞便進(jìn)行簡單沉淀再施入田中，這將對農(nóng)業(yè)面源造成污染。有17.9%的農(nóng)戶將畜禽的糞便排入化糞池沉淀后，會出現(xiàn)部分糞便直接流入河流或池塘的現(xiàn)象，對水體和環(huán)境衛(wèi)生造成直接污染。

4.農(nóng)村污水與垃圾處理系統(tǒng)不完善

在農(nóng)村的生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生的污水和垃圾是造成農(nóng)業(yè)面源污染的重要構(gòu)成因素之一。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)不及城市，道溝河流域的村莊尚缺乏一套完整的污水處理系統(tǒng)，當(dāng)?shù)氐奈鬯幚矸绞揭约彝閱挝?，根?jù)住房建設(shè)的結(jié)構(gòu)自行設(shè)計(jì)自家的污水排水系統(tǒng)，但這些排水系統(tǒng)卻沒有終端的處理措施，結(jié)果最終會滲入地下，有些家庭的污水甚至在排出自家院落后直接流向街道。而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的背景下，農(nóng)村產(chǎn)生的垃圾更為復(fù)雜，難以進(jìn)行分類處理，道溝河附近村莊垃圾桶的設(shè)置也是近兩年才開始實(shí)施，這種不完善的生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)使得當(dāng)?shù)匾琅f存在垃圾隨意丟棄和堆積的現(xiàn)象，直接對當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生環(huán)境造成不良影響。

三、基于多中心治理理論的原因分析

1.政府主導(dǎo)作用不足，未能充分發(fā)揮應(yīng)有作用

在農(nóng)村農(nóng)業(yè)面源污染治理問題上，政府發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用，承擔(dān)“掌舵者”的角色。既需要在源頭控制上采取手段，亦需要在控制遷移路徑上開展行動[6]，即既要從農(nóng)戶方面入手，提高其環(huán)保意識，又要從過程方面入手，提高環(huán)境治理水平。然而在實(shí)際的治理過程中，當(dāng)?shù)卣仁恰罢贫嬲摺?，又是“劃槳者”，所謂分身乏術(shù)，最終面臨治理效率低下、工作壓力大的困境，在投入與收益之間存在極大差距。當(dāng)?shù)卣谏鲜鲋卫磉^程中存在的問題，既反映出其在政策法規(guī)方面的缺陷，又反映出其在相應(yīng)管理研究與實(shí)踐方面的不足。

2.農(nóng)戶環(huán)境保護(hù)意識和主人翁意識的缺失

農(nóng)戶是農(nóng)村面源污染治理的重要參與者，同時也是環(huán)境治理最直接和最主要的受益者，然而由于環(huán)保意識的缺乏和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)知識方面的缺失，使得他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活中沒有意識到面源污染帶來的嚴(yán)重后果。近年來，當(dāng)?shù)鼗鶎诱饾u意識到環(huán)境治理的重要性和村民在該過程中的關(guān)鍵性，采取一系列措施以提高農(nóng)戶的環(huán)保意識和污染治理的參與度。在這種背景下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的環(huán)保意識逐漸增加，然而農(nóng)戶對自身在環(huán)境問題上的角色定位依舊不清晰，在利益面前往往存在自利性的特點(diǎn)，缺乏責(zé)任感和主觀能動性，只顧短期的利益及現(xiàn)實(shí)的方便而忽視了長遠(yuǎn)利益和公共利益。

3.市場在農(nóng)業(yè)面源污染治理方面缺乏能動性

農(nóng)業(yè)面源污染治理作為一項(xiàng)公共事業(yè)，具有公益性質(zhì)，難以激發(fā)市場機(jī)制的活力。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)戶為了提高農(nóng)作物產(chǎn)量、增加收益，從而產(chǎn)生機(jī)會主義的行為傾向，采取不顧環(huán)境效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，從而加重了環(huán)境的負(fù)荷。而面源污染治理作為公共產(chǎn)品很難對其進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，從而難以將治理責(zé)任落實(shí)到個人，個人不愿擔(dān)負(fù)治理成本。而面源治理本身具有很強(qiáng)的正外部性，治理后的良好環(huán)境狀態(tài)最終將受益于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，這種“成本與收益”之間的矛盾，往往會導(dǎo)致“搭便車”行為的出現(xiàn)。

4.村民委員會工作的不足

村民委員會作為農(nóng)村的基層群眾自治組織，對于農(nóng)村內(nèi)部自主性力量的發(fā)揮具有極強(qiáng)的引導(dǎo)與激勵作用。村委會工作的不足，會使得解決面源污染問題遙遙無期。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)面源污染治理過程中，這種不足體現(xiàn)在兩方面：一是村委與基層政府之間存在溝通和協(xié)調(diào)障礙。在走訪道溝河流域某村委會成員時我們發(fā)現(xiàn)，對于當(dāng)?shù)鼗鶎诱嘘P(guān)部門在面源污染治理的宣傳工作上，村委會并沒有十分重視，對于宣傳內(nèi)容也不甚了解，沒有做好上情下達(dá)的工作，這使得相關(guān)政策宣傳沒有走進(jìn)農(nóng)戶各家，極大削減了政府在面源污染治理上的有效性。二是村委對農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的監(jiān)督與宣傳教育不足，這種不足源于當(dāng)?shù)卮逦旧淼恼J(rèn)識缺失，從而導(dǎo)致其對污染治理問題的職責(zé)缺失。

四、對策和建議

農(nóng)業(yè)面源作為公共產(chǎn)品，由于非競爭性和非排他性，使得產(chǎn)權(quán)界定困難，通過市場機(jī)制治理污染容易造成失靈[7]。然而，由于政府主導(dǎo)作用的不足使得單純地依靠政府力量也容易導(dǎo)致治理失敗和成本浪費(fèi)。在現(xiàn)代化社會，公民社會的發(fā)育和信息技術(shù)的進(jìn)步為多元主體參與社會治理提供了條件。根據(jù)多中心理論，農(nóng)業(yè)面源污染治理涉及的主體有政府、農(nóng)戶、市場，以及包括村委會在內(nèi)的社會組織等。治理農(nóng)業(yè)面源污染，要對他們的角色進(jìn)行梳理和定位，從而構(gòu)建起多元主體協(xié)同參與的治理體系。

1.政府扮演主導(dǎo)者

農(nóng)業(yè)面源污染治理需要資金支持和制度建設(shè)，加上農(nóng)戶的相關(guān)意識和能力不足，因此，政府必須發(fā)揮好主導(dǎo)作用，當(dāng)然主導(dǎo)并不是壟斷，而是作為安排者和引領(lǐng)者的角色。一是要建立健全相關(guān)的法律體系，對一些污染物的生產(chǎn)、使用、排放作出明確的規(guī)定，對違法者給予懲處，使污染治理有法可依；二是加大財(cái)政投入，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[8]。此農(nóng)藥、化肥用量的減少短時間內(nèi)可能會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，政府應(yīng)給予農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼以提高其參與積極性；三是加大督查力度，健全防治監(jiān)督體系，執(zhí)法部門要嚴(yán)格按照相關(guān)要求進(jìn)行檢查、抽查，還要將治理效果納入地方政府的考核內(nèi)容中。

2.農(nóng)戶扮演參與者

農(nóng)戶是面源污染物的主要排放者，要想從源頭上治理污染，需要廣大農(nóng)戶的積極參與?；谵r(nóng)戶對農(nóng)業(yè)面源污染認(rèn)識不深、環(huán)保意識不足的現(xiàn)狀，需要在政府和村委會的共同引導(dǎo)下增強(qiáng)其環(huán)保意識和主動學(xué)習(xí)的能力。在這種背景下，農(nóng)戶作為積極的參與者，一方面要努力學(xué)習(xí)環(huán)保知識，了解相關(guān)污染物的危害，提高對農(nóng)業(yè)面源污染治理的意識，積極配合相關(guān)部門的工作；另一方面要轉(zhuǎn)變思想觀念，做新型農(nóng)民，積極發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，敢于接受和嘗試農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的現(xiàn)代技術(shù)。

3.市場扮演配合者

農(nóng)業(yè)面源污染的治理需要市場機(jī)制的積極配合，將市場機(jī)制引用到農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中去，推行農(nóng)業(yè)面源污染治理的市場化，利用市場來規(guī)范農(nóng)戶的行為。一方面發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過引導(dǎo)消費(fèi)者追求綠色、健康的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的供需狀況，從而促使農(nóng)戶在生產(chǎn)過程中重視對農(nóng)產(chǎn)品化學(xué)制劑的使用狀況，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展“生態(tài)農(nóng)業(yè)”，生產(chǎn)“綠色產(chǎn)品”，從而推動農(nóng)村走綠色、環(huán)保的發(fā)展道路；另一方面發(fā)揮市場資金和技術(shù)優(yōu)勢，引導(dǎo)相關(guān)涉農(nóng)企業(yè)增強(qiáng)社會責(zé)任感，如引導(dǎo)化肥農(nóng)藥等涉農(nóng)生產(chǎn)企業(yè)加大對產(chǎn)品技術(shù)的投入，生產(chǎn)對環(huán)境危害小的產(chǎn)品，

4.社會組織扮演協(xié)調(diào)者

相對于政府來說，村委會等社會組織與農(nóng)戶的接觸更多，作為政府與農(nóng)戶間的橋梁，社會組織可以上傳下達(dá)，扮演協(xié)調(diào)者的角色。一方面發(fā)揮宣傳教育作用，向農(nóng)戶普及環(huán)保知識和面源污染治理的相關(guān)技術(shù)，提高農(nóng)戶的環(huán)保意識與能力；另一方面發(fā)揮監(jiān)督作用，對農(nóng)戶危害環(huán)境的生產(chǎn)生活行為進(jìn)行監(jiān)督，及時向有關(guān)部門反應(yīng)情況，同時對地方政府在污染治理中的不作為、亂作為現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督。

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