袁洋

【摘 要】目前我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化水平不斷提高，各類建設(shè)項(xiàng)目越來越多，對土地的需求也越來越大。由于我國人多地少的國情，土地越來越成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。本研究在介紹日本，英國和美國三個(gè)典型國家土地規(guī)劃立法概況的基礎(chǔ)上，分析了國外土地規(guī)劃立法的主要特點(diǎn)。針對我國土地規(guī)劃立法的現(xiàn)狀，建議中國應(yīng)該借鑒國外土地規(guī)劃立法的成功經(jīng)驗(yàn)，制定專門的《土地規(guī)劃法》，建立符合新形勢的土地，利用規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)良好的關(guān)系與其他相關(guān)法律，完善立法體系，增加公眾參與規(guī)劃的數(shù)量。

【關(guān)鍵詞】國外；土地規(guī)劃立法；啟示

土地規(guī)劃在國外已有二百多年的歷史，由于各國土地制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的不同，形成了不同的土地規(guī)劃模式，具代表性的有日本模式、英國模式和美國模式。雖然不同國家的規(guī)劃模式不同，但總的來說，一般的立法制度與國外土地計(jì)劃都是相對應(yīng)，這是為了確保計(jì)劃的權(quán)威和實(shí)施。然而，我國的土地規(guī)劃并沒有單獨(dú)立法，這是造成我國嚴(yán)重的土地濫用和規(guī)劃效率低下的主要原因。

一、國外土地規(guī)劃立法情況

1.日本

日本是土地私有制國家，同時(shí)又是一個(gè)資源小國，土地資源十分貧乏，人多地少。因此日本十分珍惜土地，非常注重合理用地。日本的規(guī)劃體系分為國土綜合開發(fā)規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和部門土地利用規(guī)劃四個(gè)層次。國土綜合開發(fā)規(guī)劃是在國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、公共投資計(jì)劃等計(jì)劃的指導(dǎo)下，綜合開發(fā)、利用、保護(hù)國土資源，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，提高社會(huì)福利的綜合性規(guī)劃。國土利用規(guī)劃是從土地資源開發(fā)、利用、保護(hù)的角度，確定國土利用的基本方針、用地?cái)?shù)量、布局方向和實(shí)施措施的綱要性規(guī)劃。土地利用基本規(guī)劃是以國土利用規(guī)劃為依據(jù)，進(jìn)一步劃分城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園、自然保護(hù)等地域，并規(guī)定各地域土地利用調(diào)整事項(xiàng)等具體的土地利用規(guī)劃。各地域內(nèi)再進(jìn)一步制定土地利用的詳細(xì)規(guī)劃，如城市地域內(nèi)進(jìn)一步制定城市規(guī)劃，農(nóng)業(yè)地域內(nèi)進(jìn)一步制定農(nóng)業(yè)規(guī)劃等。日本十分重視以法律手段保證實(shí)施。在日本，有關(guān)土地的法律多達(dá)500多部，僅關(guān)于土地利用方面的，就有兩類六部。

2.英國

英國的土地規(guī)劃分為四個(gè)層次：國家級(jí)、地區(qū)級(jí)、郡級(jí)、區(qū)級(jí)。國家級(jí)規(guī)劃方面的主管部門是社區(qū)和地方政府部，負(fù)責(zé)發(fā)布英格蘭地區(qū)的規(guī)劃政策和指南，批準(zhǔn)區(qū)域規(guī)劃政策，受理對地方規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的申訴。區(qū)域規(guī)劃又稱區(qū)域規(guī)劃指南，包括區(qū)域粗略的建房數(shù)、主要交通干線分布等，它一般跨郡編制，通過召開區(qū)域協(xié)調(diào)會(huì)議制定?？ぜ?jí)規(guī)劃又叫結(jié)構(gòu)規(guī)劃，主要提出本郡土地利用的方針政策及發(fā)展的框架結(jié)構(gòu)，它有各類用地指標(biāo)和粗略的規(guī)劃圖，對區(qū)級(jí)規(guī)劃有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。區(qū)級(jí)規(guī)劃，又稱地方規(guī)劃，是各種詳細(xì)規(guī)劃的發(fā)展與實(shí)施規(guī)劃，是結(jié)構(gòu)規(guī)劃的具體化，是審批規(guī)劃許可的依據(jù)。四級(jí)規(guī)劃均具有法律效力，后二者與土地利用關(guān)系最為密切，區(qū)級(jí)規(guī)劃是規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)。

英國土地利用規(guī)劃實(shí)施中的上訴制度獨(dú)具特色。當(dāng)開發(fā)項(xiàng)目不被當(dāng)?shù)卣S可時(shí)，申請者可直接向中央政府提出上訴，如確有必要，中央政府可以直接否決地方政府的決定，地方政府必須修改規(guī)劃。

3.美國

美國實(shí)行土地私有制，聯(lián)邦擁有大約32%的土地，主要集中在美國西部，州及地方政府大約擁有10%的土地，私人擁有大約58%的土地。美國聯(lián)邦層面的土地利用管制策略歸納起來，主要可以體現(xiàn)在以下層面：對聯(lián)邦所有土地的管理；聯(lián)邦對州等土地利用管制的立法引導(dǎo)；通過聯(lián)邦項(xiàng)目參與土地利用管制；聯(lián)邦最高法院的判決對州等土地利用管制相關(guān)規(guī)則、手段的審查確認(rèn)。

美國的土地規(guī)劃管理模式是市場主導(dǎo)型，即分散的管理系統(tǒng)，國家對規(guī)劃不進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，只制定政策，土地利用規(guī)劃的絕大部分權(quán)利集中在地方政府手中，管理也是由地方政府負(fù)責(zé)的管理體制。

二、國外土地規(guī)劃立法特點(diǎn)

1.具備完整的土地規(guī)劃體系

雖然這三個(gè)國家的體系各不相同，但是在規(guī)劃方案制定和修改都有著十分嚴(yán)格的程序并經(jīng)過詳細(xì)的論證，制定的規(guī)劃不僅科學(xué)而且實(shí)用性強(qiáng)，規(guī)劃真正起到了指導(dǎo)和控制土地合理利用的目的。從規(guī)劃體系看，各個(gè)國家雖然不存在獨(dú)立的土地利用規(guī)劃體系，但其規(guī)劃的層次有一個(gè)共同點(diǎn)，就是都有全國性、區(qū)域性的和地區(qū)性的完整規(guī)劃體系。并且各國土地利用規(guī)劃與空間規(guī)劃、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃及鄉(xiāng)村規(guī)劃等融為一體，不是相互獨(dú)立、需要去協(xié)調(diào)銜接的規(guī)劃，土地利用規(guī)劃已成為空間規(guī)劃等的核心。這是形成系統(tǒng)完善的規(guī)劃立法體系的基礎(chǔ)。

2.具有完善的法律保障

英國1909年就頒布了第一部規(guī)劃法，以后近百年間多次制定和修訂有關(guān)法律法規(guī)，先后頒布了多部相關(guān)法規(guī)。其他許多國家都有專門的土地區(qū)劃法，如日本有《國土利用法》。美國雖然沒有全國性的規(guī)劃法，但是每個(gè)州都有自己的完善的法規(guī)，美國土地利用規(guī)劃的實(shí)施主要通過立法。此外各國都制定了嚴(yán)格的法律程序，建立了有關(guān)制度，并普遍采用規(guī)劃許可等控制手段，保證規(guī)劃的實(shí)施。

3.重視公眾參與

各國大多通過法律對公眾參與加以明確規(guī)定，如英國在規(guī)劃過程中必須多次舉行公眾聽證會(huì)，并及時(shí)修改規(guī)劃，公眾意見也是批準(zhǔn)規(guī)劃的重要依據(jù)；美國公民有權(quán)決定是否進(jìn)行土地利用規(guī)劃，市鎮(zhèn)土地分區(qū)規(guī)劃要經(jīng)過居民表決討論，半數(shù)以上同意方可進(jìn)行；日本還有專門的專家審議機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對規(guī)劃進(jìn)行審議。

三、國外土地規(guī)劃立法對我國的啟示

1.建立合適的土地規(guī)劃體系

我國已建立了國家、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)5級(jí)規(guī)劃為主導(dǎo)，包括總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)等類型的較為完整的規(guī)劃體系。但目前我國土地規(guī)劃體系仍不完善，缺乏對土地利用規(guī)劃具有宏觀指導(dǎo)作用的國土資源綜合開發(fā)整治規(guī)劃，各級(jí)規(guī)劃的分工還不明確，規(guī)劃管理主要由國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。國外最高級(jí)別的土地規(guī)劃體現(xiàn)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，對下一層次規(guī)劃只具有指導(dǎo)作用。而地方制定的規(guī)劃內(nèi)容十分詳細(xì)，往往是很厚的一本書并附有分類很細(xì)的規(guī)劃圖。而我國大多是宏觀上過細(xì)，微觀上過粗。

2.制定相應(yīng)法律

國外在土地規(guī)劃方面都有比較完善的法律法規(guī)，也形成了一個(gè)完善的法律體系，保證了國土規(guī)劃的順利進(jìn)行。要樹立土地利用規(guī)劃的權(quán)威地位，實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管制制度，就必須加強(qiáng)立法工作。建議將國土規(guī)劃立法，列入全國人大立法內(nèi)容，做到有法可依，依法行政。統(tǒng)一集中規(guī)劃管理權(quán)，真正把土地資源開發(fā)和利用規(guī)劃實(shí)施納入科學(xué)與法制軌道。強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的實(shí)施管理和體系建設(shè)，最終形成中央和地方共同管理，各部門參與，分區(qū)制度和指標(biāo)控制相結(jié)合的“立法—規(guī)劃許可—計(jì)劃制度”的科學(xué)管理體系。

3.提高公眾參與度

國外在制定規(guī)劃過程中十分注重公眾參與，要求市政府在規(guī)劃交付批準(zhǔn)或頒布的時(shí)候，給公眾一個(gè)審查和發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。從我國的國情出發(fā)，完全效仿國外的公眾參與制度是不現(xiàn)實(shí)的，但從社會(huì)發(fā)展的角度，從實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的角度，從提高規(guī)劃科學(xué)性的角度，提高公眾在規(guī)劃制定中的參與程度是必然的趨勢。

四、結(jié)語

市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)普遍程度不同地開展土地利用規(guī)劃，而且近年來還有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢。建立起一個(gè)完善的、科學(xué)合理的、富有權(quán)威性的土地利用規(guī)劃體系，加強(qiáng)對土地利用的指導(dǎo)和約束尤為重要。而我國的土地利用總體規(guī)劃的研究剛剛起步，所以學(xué)習(xí)外國經(jīng)驗(yàn)，了解外國模式是非常重要的。

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