李如

【摘 要】文章基于房?jī)r(jià)居高不下，不斷飆升的現(xiàn)狀出發(fā)，從法律制度和財(cái)政刺激兩個(gè)角度分析了土地財(cái)政的形成緣由，并進(jìn)一步從土地財(cái)政的角度闡釋房?jī)r(jià)飛速增長(zhǎng)，房?jī)r(jià)調(diào)控政策屢施無(wú)果的原因。最后針對(duì)土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的影響路徑，本文提出了針對(duì)性的措施以降低土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的影響。

【關(guān)鍵詞】土地財(cái)政；房?jī)r(jià)；影響路徑

一、引言

房?jī)r(jià)飆升成為當(dāng)前社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題之一，通過(guò)房?jī)r(jià)收入比即房?jī)r(jià)與居民收入的比值來(lái)看中國(guó)絕大部分城市超過(guò)6倍，部分甚至超過(guò)20倍，已達(dá)到危險(xiǎn)區(qū)域。i目前房產(chǎn)供需矛盾?chē)?yán)重，整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)畸形發(fā)展的態(tài)勢(shì)。政府也曾積極出臺(tái)各類(lèi)房?jī)r(jià)調(diào)控措施，然而都收效甚微。

面對(duì)高昂的房?jī)r(jià)，許多研究者都關(guān)注了土地財(cái)政與房?jī)r(jià)的內(nèi)在聯(lián)系，部分認(rèn)為土地財(cái)政推增了房?jī)r(jià)，一部分認(rèn)為土地財(cái)政與房?jī)r(jià)增長(zhǎng)沒(méi)有因果關(guān)系。鞠方、林輝葉、周建軍通過(guò)定量分析發(fā)現(xiàn)了土地出讓收入、地方財(cái)政支出和房?jī)r(jià)三者呈正向關(guān)系?！?】寧凌玥【2】認(rèn)為地方政府過(guò)于依賴(lài)于土地財(cái)政而導(dǎo)致房?jī)r(jià)調(diào)價(jià)政策無(wú)果。而劉成玉和段家芬【3】認(rèn)為土地財(cái)政歷史悠久，而房?jī)r(jià)飆升是近十年的事情，兩者沒(méi)有必然的因果關(guān)系。因此本文從土地財(cái)政的形成路徑出發(fā)，分析土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的影響路徑，并以此提出降低土地財(cái)政負(fù)面影響的解決措施。

二、理論分析框架

（一）土地財(cái)政含義和形成原因

在我國(guó)，土地財(cái)政被認(rèn)為是中國(guó)特色的土地制度和地方政府財(cái)力不足相結(jié)合的產(chǎn)物。【4】地方政府通過(guò)利用土地財(cái)政和金融杠桿用土地變出了海量資金，以滿(mǎn)足城市建設(shè)和償還地方債的需求。土地財(cái)政的出現(xiàn)主要因?yàn)橐韵聝牲c(diǎn)。

其一，《中華人民共和國(guó)土地管理法（2004年修訂）》賦予了地方政府通過(guò)土地出讓獲得財(cái)政收入的正當(dāng)性，使得政府成為土地市場(chǎng)上的壟斷者，使其可以從征收和出讓的差價(jià)中獲得巨大的財(cái)政收入。其二在于地方政府的財(cái)政激勵(lì)。自分稅制改革以來(lái)，多級(jí)財(cái)政中“收入上移，支出下移”的問(wèn)題使基層地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)責(zé)任間不匹配，且目前我國(guó)缺乏一個(gè)有效的轉(zhuǎn)移支付制度。地方政府為確保省市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而依賴(lài)土地出讓金進(jìn)一步推動(dòng)了土地財(cái)政的發(fā)展。

（二）土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的影響

土地財(cái)政的重點(diǎn)在于土地的持續(xù)增值。根據(jù)價(jià)值規(guī)律，土地價(jià)格受市場(chǎng)供求關(guān)系影響，圍繞土地價(jià)值上下波動(dòng)，即土地隨著土地價(jià)值的增加和需求的攀升而價(jià)格上升。另外，土地財(cái)政帶來(lái)的巨大財(cái)政收入是地方政府當(dāng)前難以割舍的，這也一定程度上與房控政策屢施無(wú)效有關(guān)。

1.土地財(cái)政推動(dòng)供求失衡，房?jī)r(jià)畸形發(fā)展

隨著國(guó)民購(gòu)買(mǎi)力加強(qiáng)，人們也不再僅僅是基本的住房需求時(shí)，土地資源的稀缺性會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。而地方財(cái)政與房地產(chǎn)泡沫形成利益共同體，會(huì)激勵(lì)地方政府在獨(dú)家壟斷區(qū)域性土地市場(chǎng)控制供地節(jié)奏，人為抬高地價(jià)和房?jī)r(jià)。房地產(chǎn)商一方面需要付出更大的成本以獲得土地資源。另一方面，面對(duì)旺盛的購(gòu)買(mǎi)需求，房地產(chǎn)商會(huì)有意識(shí)囤貨居奇，或?qū)Ψ績(jī)r(jià)進(jìn)行炒作。而消費(fèi)者除了滿(mǎn)足自身住房需求，還多了投資需求。在中國(guó)股票市場(chǎng)不被看好的情況下，投資于房產(chǎn)不僅能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值，還能從中獲取巨大收益，需求由此進(jìn)一步增長(zhǎng)。

2.土地財(cái)政的依賴(lài)導(dǎo)致政府難以有效實(shí)施房控措施

地方政府是醫(yī)療、教育、社會(huì)保障的主要提供者，分稅制使卻造成了地方政府資金不足。然而地方政府為完善配套設(shè)施，推動(dòng)地方城市化進(jìn)程資金需求日益旺盛。巨額的土地出讓金便成為地方政府的不二選擇。另外，官員政績(jī)主要與當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)速度和就業(yè)情況息息相關(guān)。在土地財(cái)政下，官員有更多可支配資金用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同時(shí)房地產(chǎn)作為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)支柱，可以帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收和拉動(dòng)就業(yè)率升高。因此地方官員會(huì)更加傾向于發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

無(wú)論是地方政府在經(jīng)濟(jì)上的制約條件還是地方官員自身的利益驅(qū)動(dòng)，都導(dǎo)致對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)一時(shí)間難以消失，房?jī)r(jià)調(diào)控政策自然難以落實(shí)。

三、結(jié)論與政策建議

綜上所述，在我國(guó)土地財(cái)政以膽固醇的導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下，房?jī)r(jià)調(diào)控政策難以有效實(shí)施。如何降低地方財(cái)政降低對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，減輕土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的影響是有效控制房?jī)r(jià)的關(guān)鍵。

一方面，地方債務(wù)的巨大償債負(fù)擔(dān)導(dǎo)致地方政府不得不利用土地收入緩解財(cái)政資金缺口。我國(guó)可以參照外國(guó)，采取更巧妙合理的方式保證政府在土地方面的持續(xù)性收入，例如通過(guò)調(diào)整稅收內(nèi)容來(lái)降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)度和解決土地財(cái)政的短期效用問(wèn)題。

另一方面。我國(guó)應(yīng)實(shí)質(zhì)性地以收益原則確定稅權(quán)，建立與財(cái)權(quán)相匹配的事權(quán)體系；堅(jiān)持“誰(shuí)受益誰(shuí)付款”，以保證地方稅收收入與公共支出相對(duì)應(yīng)。同時(shí)，賦予地方一定的稅收立法權(quán)和發(fā)行公債的權(quán)力，確保地方政府的收入彈性，降低其資金不足難以?xún)斶€地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。中央政府還可對(duì)特定地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以彌補(bǔ)地方財(cái)政收入缺口，確保地方政府事務(wù)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

i.數(shù)據(jù)來(lái)源于《城鎮(zhèn)住房空置率及住房市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)》調(diào)研報(bào)告。

【參考文獻(xiàn)】

[1]鞠方，林輝葉，周建軍.土地出讓收入、地方財(cái)政支出對(duì)我國(guó)房?jī)r(jià)影響的區(qū)域差異性研究[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2013，34（01）：77-81.

[2]寧凌玥.土地財(cái)政研究：地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為模式[J].決策探索（下半月），2013（03）：64-65.

[3]劉成玉，段家芬.再論“土地財(cái)政”與城市高房?jī)r(jià)[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，15（03）：87-93.

[4]劉怡.財(cái)政學(xué)（第三版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2016：251.