靳躍林

【摘 要】 自從改革開放發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起，中國(guó)財(cái)政也在走政府和民間資本的合作道路，大力引入“PPP”模式就是最好的證明。最早為解決財(cái)政困難，“PPP”模式在英國(guó)開始等資本主義國(guó)家興起，逐漸傳播發(fā)展中國(guó)家。從實(shí)踐歷史來看，“PPP”模式的三個(gè)主要特征是合作關(guān)系，利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，從其背后蘊(yùn)含著深厚的哲學(xué)思想的角度，體現(xiàn)著“契約論”的國(guó)家觀。因此，對(duì)“PPP”模式的思考不應(yīng)該局限在應(yīng)用層面，也應(yīng)該從理論高度給予新的詮釋。

【關(guān)鍵詞】 PPP 合作 利益共享 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 國(guó)家觀

自十八屆三中全會(huì)明確提出“圍繞市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”以來，中央與地方政府開始了大刀闊斧的改革。2013年底，在財(cái)務(wù)部年底工作會(huì)議期間，財(cái)政部組織召開了公私合作專題會(huì)議，此次會(huì)議是政府首次就“PPP”模式進(jìn)行系統(tǒng)商議，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉明確提出“要實(shí)實(shí)在在把這件事開展起來”。自此，“PPP”模式正式進(jìn)入到我國(guó)的改革實(shí)踐并迅速發(fā)展。截至2017年底，“PPP”綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目31260個(gè)，總投資43.5萬億元，簽約進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目3351個(gè)，總投資7.2萬億元。短短五年，“PPP”模式已經(jīng)席卷了全國(guó)，備受政府與企業(yè)的青睞，大江南北仿佛刮起了改革開放的第二次春風(fēng)。其風(fēng)靡的背后，中國(guó)財(cái)政正經(jīng)歷著深刻的歷史轉(zhuǎn)型。

一 “PPP”模式的歷史起源

“PPP”模式的起源可以追溯至18 世紀(jì)歐洲的收費(fèi)公路建設(shè)計(jì)劃，但其在現(xiàn)代意義上的形成和發(fā)展，主要?dú)w于新公共管理運(yùn)動(dòng)中以引入私人部門積極參與為核心內(nèi)容的公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化改革。

20世紀(jì)70年代，英美國(guó)家為解決經(jīng)濟(jì)蕭條情況下財(cái)政資金不足問題，積極引入私人部門參與公共項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)將“PPP”模式運(yùn)用于公共政策領(lǐng)域，并為規(guī)范、推進(jìn)該模式出臺(tái)了一系列的政策，極大地促進(jìn)了公私合作伙伴關(guān)系的發(fā)展。80年代中期，中等發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，1984年土耳其提出“BOT”（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）的概念并用該方式建設(shè)阿科伊核電廠，然后被其他發(fā)展中國(guó)家效仿。在新公共管理運(yùn)動(dòng)將私人部門引入公共服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，1992年時(shí)任英國(guó)財(cái)政大臣拉蒙特提出，要在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步推動(dòng)政府與私營(yíng)部門合作。此后至今，世界各國(guó)在城市和區(qū)域重大設(shè)施的項(xiàng)目上陸續(xù)嘗試實(shí)施“PPP”模式?！癙PP”模式逐漸成為國(guó)際市場(chǎng)上實(shí)施多主體合作的一項(xiàng)重要項(xiàng)目運(yùn)作模式。

二 “PPP”模式的理論基礎(chǔ)

“PPP”是政府與私人組織之間形成一種伙伴式合作關(guān)系，主要是為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供某種公共物品和服務(wù)的相互合作，其合作方式為特許權(quán)協(xié)議?！癙PP”管理模式的運(yùn)行具有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

一是伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系是“PPP”的首要特征。它強(qiáng)調(diào)各個(gè)參與方平等協(xié)商的關(guān)系和機(jī)制，這是“PPP”項(xiàng)目的基礎(chǔ)所在。伙伴關(guān)系必須遵從法治環(huán)境下的“契約精神”，建立具有法律意義的契約伙伴關(guān)系，即政府和非政府的市場(chǎng)主體以平等民事主體的身份協(xié)商訂立法律協(xié)議，雙方的履約責(zé)任和權(quán)益受到相關(guān)法律、法規(guī)的確認(rèn)和保護(hù)。

二是利益共享。建立利益共享機(jī)制，即政府和社會(huì)資本之間共享項(xiàng)目所帶來利潤(rùn)的分配機(jī)制是“PPP”項(xiàng)目的第二個(gè)基本特征?！癙PP”項(xiàng)目中政府和非政府的市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)在合作協(xié)議中確立科學(xué)合理的利潤(rùn)調(diào)節(jié)機(jī)制，確保社會(huì)資本按照協(xié)議規(guī)定的方式取得合理的投資回報(bào)，避免項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中可能出現(xiàn)的問題造成社會(huì)資本無法收回投資回報(bào)或者使得政府違約。

三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)?；锇殛P(guān)系不僅意味著利益共享，還意味著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)?！癙PP”模式中合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)，盡可能做到每一種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)， 進(jìn)而達(dá)到項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則是旨在實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最小化，要求合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。

國(guó)內(nèi)對(duì)“PPP”有多種譯法，如公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公共民營(yíng)合作制等。樓繼偉曾指出：“廣義PPP 是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI 等模式。”“PPP”模式以政府與私人部門間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門通過特許權(quán)安排掌握項(xiàng)目主動(dòng)權(quán)，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時(shí)實(shí)現(xiàn)向私人資本的風(fēng)險(xiǎn)分散；私人部門對(duì)項(xiàng)目評(píng)估、決策、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全程參與，其獲益途徑可以來自于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和特許權(quán)實(shí)施，也可以通過獲得與項(xiàng)目不相關(guān)的其它公共資源來實(shí)現(xiàn)。由此，“PPP”模式有效解決了財(cái)政直接投資在效率方面的固有頑疾，同時(shí)在公、私兩部門間建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門道德風(fēng)險(xiǎn)。

三 “PPP”模式的哲學(xué)基礎(chǔ)——國(guó)家觀

國(guó)家觀簡(jiǎn)言之就是看待國(guó)家的態(tài)度，亦即如何定位政府在社會(huì)運(yùn)行中的作用。學(xué)術(shù)界通行有兩種國(guó)家觀：其一，社會(huì)是由個(gè)人組成的，整個(gè)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)是這些單個(gè)的個(gè)人交互作用的結(jié)果，包括需求，勞動(dòng)，交換等等。為了保證交易順利進(jìn)行，人們共同制定規(guī)則以約束破壞交易的行為。這些規(guī)則及這部分保障規(guī)則實(shí)施的人構(gòu)成的系統(tǒng)，我們稱之為政府，這樣的國(guó)家觀屬于契約論的國(guó)家觀。其思想來源于歐洲17世紀(jì)啟蒙運(yùn)動(dòng)，洛克的《政府論》是最具代表性的作品。從以上論述不難看出政府只是起到監(jiān)管社會(huì)有序運(yùn)行的輔助作用，切實(shí)滿足人們需要的生產(chǎn)交換活動(dòng)是通過市場(chǎng)完成的，這樣的政府是一個(gè)“小政府”，充當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“守夜人”。

第二種是馬克思的國(guó)家學(xué)說，馬克思從歷史觀的角度對(duì)國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)予以界定。當(dāng)人類社會(huì)處于原始階段，尚未分裂出利益對(duì)立的階級(jí)的時(shí)期，部落中的人處于原始的平等狀態(tài)。伴隨著社會(huì)分裂為市民社會(huì)和國(guó)家兩大領(lǐng)域，利益對(duì)立的群體明顯的分割開來：在封建社會(huì)，是平民、奴隸與宗教、王室及官僚的對(duì)立；在資本主義社會(huì)，是無產(chǎn)者與資產(chǎn)者的對(duì)立。后者是掌握生產(chǎn)資料的群體，傾向于維持社會(huì)秩序，盡可能的攫取更多的利益；前者則希望改變現(xiàn)狀，追求自身應(yīng)得的利益。國(guó)家的存在意義不僅在于幫助有產(chǎn)者維持優(yōu)越的地位，也在于調(diào)和階級(jí)矛盾，防止和鎮(zhèn)壓無產(chǎn)者企圖打破社會(huì)現(xiàn)狀的暴力行為。馬克思認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)，掌握生產(chǎn)資料所有權(quán)即經(jīng)濟(jì)上占主導(dǎo)地位階級(jí)的利益必然通過包括國(guó)家在內(nèi)的上層建筑表現(xiàn)出來，因此，國(guó)家本質(zhì)上是一種階級(jí)壓迫工具，國(guó)家政權(quán)一直是階級(jí)社會(huì)中“一種維護(hù)秩序、即維護(hù)現(xiàn)存社會(huì)秩序從而也就是維護(hù)占有者階級(jí)對(duì)生產(chǎn)者階級(jí)壓迫和剝削的權(quán)利”。因此，從馬克思對(duì)于國(guó)家的定義可以看出，代表著統(tǒng)治階級(jí)利益的政府是一個(gè)“強(qiáng)政府”，政府具有很大的自主性和公共性，凌駕于市場(chǎng)之上。

四 對(duì)“PPP”模式的反思

財(cái)政部近年來大力發(fā)展新型“PPP”模式，從最早的“政府出資，企業(yè)建設(shè)，公共使用”到引入“BOT”的“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交”模式再到“PPP”模式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型：從“強(qiáng)政府”一步步轉(zhuǎn)向政府與市場(chǎng)合作的“混合型”。

從生產(chǎn)效率來看，“PPP”項(xiàng)目釋放了民間資本的活力，提高了資源配置的效率，也減少了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，似乎是百利而無一害的，但是隱含在這背后的資本勢(shì)力的蔓延問題同樣值得思考。單從形式上講，試問，假如要想走完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路，建立資本主導(dǎo)的社會(huì)機(jī)制，還談什么社會(huì)主義？還說什么消滅階級(jí)，共同富裕？雖然現(xiàn)在都在強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是從現(xiàn)實(shí)的發(fā)展軌跡來看，似乎只是在弱化社會(huì)主義性質(zhì)，擴(kuò)大資本主義因素。面對(duì)目前“PPP”模式的發(fā)展弊端，多數(shù)人在思考如何“進(jìn)一步完善現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)‘PPP 項(xiàng)目的支撐”或者是培養(yǎng)社會(huì)的“契約精神”，其目的都是在為“PPP”的發(fā)展掃清障礙。這種做法的潛在思維已經(jīng)將“PPP”模式“完美化”，就好比經(jīng)濟(jì)自由主義對(duì)市場(chǎng)失靈的辯護(hù)：不是市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)問題，而是沒有完全遵守市場(chǎng)的規(guī)則才導(dǎo)致的惡果。

目的與手段是統(tǒng)一的，手段雖然可以靈活使用，但是最終必然要服務(wù)于目的?！癙PP”模式是是一種提高資源配置效率的手段，但是提高資源配置卻不是最終目的，盲目崇拜是需要克服的，尤其是當(dāng)資本以隱性的、難以察覺的形式滲透的時(shí)候。另外，“政治導(dǎo)向”也是需要引起注意的，“PPP”模式呈現(xiàn)驟然升溫的趨勢(shì)，其中許多的私利侵蝕公利和公利壓制私利的行為在所難免，這更需要相關(guān)學(xué)者從理論內(nèi)涵的層次進(jìn)行反思清算。發(fā)展之路依然任重道遠(yuǎn)。

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