韓曉萃

【摘要】?jī)?nèi)部控制是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制、內(nèi)部管理控制的相統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)工作的事前、事中、事后全過(guò)程控制，并且隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，內(nèi)部控制涉及范圍越來(lái)越廣，涵蓋的內(nèi)容也越來(lái)越多。2012年11月財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并從2014年1月1日起執(zhí)行。這意味著我國(guó)的內(nèi)部控制制度不僅應(yīng)用于企業(yè)，而且在行政事業(yè)單位也全面展開(kāi)。建立內(nèi)部控制制度已成為各級(jí)行政事業(yè)單位一項(xiàng)重要任務(wù)。本文通過(guò)對(duì)本單位內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，并通過(guò)本單位內(nèi)控制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，揭示內(nèi)部控制制度的重要性，進(jìn)一步明確加強(qiáng)行政單位內(nèi)控制度建設(shè)的方法對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】行政單位 內(nèi)部控制 制度建設(shè)

一、行政單位內(nèi)部控制的重要性

（一）可以用制度限制權(quán)力的濫用

習(xí)近平總書(shū)記指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。內(nèi)部控制制度“管”的是權(quán)力，“控”的是風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制能夠起到制衡權(quán)力的作用，減少自由裁量權(quán)的空間和余地，并利用制度限制權(quán)力的濫用。內(nèi)部控制主要強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主，通過(guò)建立完善的制度和流程，防止錯(cuò)誤和舞弊、腐敗等事件的發(fā)生。目前很多行政單位所屬的部門(mén)多、涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣、辦公地點(diǎn)分散、內(nèi)部層級(jí)復(fù)雜、管理任務(wù)繁重，在客觀上要求建立健全的內(nèi)部管理和控制制度。內(nèi)部控制作為有效的管理工具，可以確保各項(xiàng)工作規(guī)范有序的開(kāi)展。內(nèi)部控制制度建立的過(guò)程也是全面梳理業(yè)務(wù)流程和審批權(quán)限的過(guò)程，在制度建立的過(guò)程中，單位可以更加全面的掌握在審批流程中每個(gè)授權(quán)事項(xiàng)，提高重大決策的科學(xué)性、透明性。

（二）保障會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠

內(nèi)部控制制度是防范風(fēng)險(xiǎn)最有效的方法之一。在行政單位管理中，內(nèi)部控制制度的實(shí)施可保障會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠，通過(guò)內(nèi)部控制實(shí)施職責(zé)分工，形成相互制約的機(jī)制，避免責(zé)任不明確和相互推諉的現(xiàn)象。加強(qiáng)行政單位內(nèi)部控制建設(shè)，可加強(qiáng)單位內(nèi)部的自我約束力，從而推動(dòng)財(cái)務(wù)管理制度化、規(guī)范化、信息化，規(guī)范單位自身行為，使得單位業(yè)務(wù)活動(dòng)有法可依、有規(guī)可循。

（三）保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的完整安全

通過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程再造。從資產(chǎn)的購(gòu)置、驗(yàn)收、登記、入賬到盤(pán)點(diǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效控制，提高了國(guó)有資產(chǎn)的完整性、安全性和信息化建設(shè)。

二、行政單位內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

（一）內(nèi)控意識(shí)淡薄

很多行政單位仍處于傳統(tǒng)的管理模式，習(xí)慣于行政指揮，缺乏嚴(yán)格、完善的內(nèi)部控制制度，無(wú)章可循、有章不循、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象較為突出，內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)薄弱。有些單位領(lǐng)導(dǎo)也錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制就是制定各種各樣的制度和手冊(cè)，從而沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地梳理業(yè)務(wù)流程、沒(méi)有掌握內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等。由于內(nèi)部控制涉及范圍廣，涵蓋內(nèi)容多，重新梳理流程，增加辦事環(huán)節(jié)和辦事程序，有些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為加強(qiáng)內(nèi)部控制，影響工作效率，甚至認(rèn)為容易導(dǎo)致內(nèi)部矛盾，使內(nèi)部控制成為“印在紙上，掛在墻上”的制度，以應(yīng)付有關(guān)部門(mén)的檢查。在工作中遇到具體問(wèn)題沒(méi)有按規(guī)定程序辦理，內(nèi)部控制失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。如超授權(quán)范圍的審批、政府采購(gòu)不按流程，或是三公經(jīng)費(fèi)濫用、會(huì)議超標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)超規(guī)模等。

（二）內(nèi)部牽制制度薄弱

我國(guó)很多行政單位正逐步建立和完善單位內(nèi)部控制制度，有些單位內(nèi)部牽制制度殘缺不全，或者內(nèi)部牽制制度有關(guān)內(nèi)容不夠合理。從違法違紀(jì)的現(xiàn)實(shí)案例中，暴露出有些行政單位部門(mén)內(nèi)部崗位責(zé)任不明確、制度不完備、工作規(guī)程不完善、分權(quán)制約不到位等問(wèn)題。目前我國(guó)許多單位缺乏完善的內(nèi)部牽制制度，特別是對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利缺乏適當(dāng)?shù)膬?nèi)部牽制。甚至還有單位由于會(huì)計(jì)人員不足，難以按崗位配置人員，甚至出現(xiàn)即管錢(qián)又管賬，即管理支票又管理支票印鑒等現(xiàn)象，崗位沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效制衡。

（三）缺乏完善的財(cái)務(wù)管理制度

我國(guó)行政單位的財(cái)務(wù)工作還有待進(jìn)一步強(qiáng)化，缺乏完善的財(cái)務(wù)管理制度。有些單位固定資產(chǎn)賬面較為混亂，比如實(shí)物已經(jīng)報(bào)廢或者遺失，財(cái)務(wù)賬上、固定資產(chǎn)賬上依然被記載著，或是固定資產(chǎn)已經(jīng)投入使用，但還沒(méi)有進(jìn)行資產(chǎn)登記、入賬處理，導(dǎo)致出現(xiàn)賬外資產(chǎn)；有些單位原始發(fā)票無(wú)法真是反映業(yè)務(wù)的情況，或是捏造事實(shí)和業(yè)務(wù)開(kāi)支；有些單位沒(méi)有辦理資產(chǎn)調(diào)撥等相關(guān)手續(xù)就轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。原始憑證及會(huì)計(jì)核算是形成財(cái)務(wù)報(bào)表的基礎(chǔ)，原始憑證的不完整和會(huì)計(jì)核算的不規(guī)范將會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)表的失真，無(wú)法真實(shí)的反映單位財(cái)務(wù)狀況。有些單位甚至沒(méi)有制定會(huì)計(jì)內(nèi)部管理制度，財(cái)務(wù)事項(xiàng)的處理沒(méi)有明文規(guī)定加以保障。

（四）信息化程度不高

從行政單位內(nèi)部管理來(lái)看，有些單位的各項(xiàng)管理工作已有章可循、有據(jù)可依，內(nèi)部控制的機(jī)制和制度都在不同程度上的實(shí)現(xiàn)。但由于缺乏有效的信息化系統(tǒng)支撐各項(xiàng)管理工作，或者有些行政單位已實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息化，但是由于建設(shè)的目的和時(shí)間、經(jīng)費(fèi)等因素，各個(gè)系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，信息資料無(wú)法共享，因此對(duì)業(yè)務(wù)流程無(wú)法實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的監(jiān)控，內(nèi)控制度無(wú)法貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，內(nèi)控制度也無(wú)法得到全面的貫徹和執(zhí)行。目前，如：財(cái)政廳要求統(tǒng)一使用的財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、各個(gè)單位研發(fā)或購(gòu)置的財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)系統(tǒng)和固定資產(chǎn)系統(tǒng)、國(guó)家行業(yè)內(nèi)要求使用的報(bào)表系統(tǒng)、財(cái)政部門(mén)的預(yù)算系統(tǒng)和決算系統(tǒng)等，都是分別獨(dú)立運(yùn)行的信息系統(tǒng)，未能實(shí)現(xiàn)信息一體化，系統(tǒng)相互融合，這就造成各個(gè)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)不能共享。對(duì)于信息的使用者來(lái)說(shuō)，需要人工整理、匯總、統(tǒng)計(jì)，或是重復(fù)錄入、重復(fù)勞動(dòng)。

三、加強(qiáng)行政單位內(nèi)部控制的方法對(duì)策

（一）增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人責(zé)任意識(shí)

內(nèi)部控制涵蓋的內(nèi)容多，主要包括預(yù)算管理業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理六大模塊。內(nèi)部控制涉及的范圍廣，需要定崗定責(zé)、梳理職權(quán)、編制流程。內(nèi)部控制制度的全面實(shí)施將會(huì)影響到全部處室和全體人員的整體工作環(huán)境，因此提高單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制意識(shí)和強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)，尤為重要。內(nèi)部控制的建設(shè)缺少領(lǐng)導(dǎo)支持，將難以持續(xù)開(kāi)展。單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制意識(shí)是建設(shè)內(nèi)控制度的首要任務(wù)?！稌?huì)計(jì)法》明確規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人負(fù)有執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》的法律責(zé)任，單位負(fù)責(zé)人還要充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制在保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整，防范欺詐和舞弊行為，實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)目標(biāo)等方面都發(fā)揮著重要作用，同時(shí)要提高全體人員對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，形成單位內(nèi)部控制的良好氛圍。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部牽制制度

內(nèi)部牽制制度包括不相容職務(wù)相分離、適當(dāng)授權(quán)、相互制約等環(huán)節(jié)，主要要明確各個(gè)部門(mén)和各個(gè)崗位的職責(zé)范圍，使不相容崗位之間能夠形成相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制。在行政單位不相容的崗位主要包括：一是預(yù)算的編制與預(yù)算的審批要分離、預(yù)算的審批與執(zhí)行分離、預(yù)算執(zhí)行與分析評(píng)價(jià)分離、決算編制與審核分離；二是收款與會(huì)計(jì)核算分離、支出申請(qǐng)與內(nèi)部審批分離、付款審批與付款執(zhí)行分離、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)核算分離；三是采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審核分離、采購(gòu)文件編制與復(fù)核分離、合同簽訂與驗(yàn)收分離、驗(yàn)收與保管分離等。同時(shí)，對(duì)權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位建立制衡機(jī)制，一是分事行權(quán)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督，明確分工、項(xiàng)目分離、分別行權(quán)；二是分崗設(shè)權(quán)，對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的相關(guān)崗位，依職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責(zé)明確；三是分級(jí)授權(quán)，對(duì)管理層級(jí)和相關(guān)崗位，分別授權(quán)，明確授權(quán)范圍、對(duì)象、期限、授權(quán)于行權(quán)責(zé)任、一般授權(quán)與特殊授權(quán)界限；四是定期輪崗，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位，建立干部交流和定期輪崗制度。根據(jù)不同崗位的重要性，嚴(yán)格執(zhí)行輪崗制度，通過(guò)崗位的交接，揭示和彌補(bǔ)制度和管理的缺陷。對(duì)不具備輪崗條件的單位，對(duì)關(guān)鍵崗位設(shè)計(jì)的相關(guān)業(yè)務(wù)采用專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等控制措施。

（三）建立完善的內(nèi)部控制制度，并嚴(yán)格加以執(zhí)行

單位建立了完善的內(nèi)部控制制度，并嚴(yán)格地加以執(zhí)行，必然會(huì)使單位內(nèi)部組織架構(gòu)合理、職責(zé)分工明確清晰、堵塞制度漏洞、減少腐敗損失。本單位在制度建設(shè)中，首先從制度建設(shè)入手，各個(gè)單位結(jié)合單位實(shí)際情況制定相關(guān)的管理制度，比如財(cái)務(wù)管理制度、合同管理制度、政府采購(gòu)制度、資產(chǎn)管理制度等，明確內(nèi)部控制實(shí)施的各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)及具體的實(shí)施辦法，從制度角度建立本級(jí)各個(gè)部門(mén)和上下級(jí)部門(mén)的協(xié)同機(jī)制。其次是定崗定責(zé)，要求各個(gè)處室要根據(jù)“三定方案”進(jìn)行定崗、定職、定責(zé)，明確每個(gè)崗位的工作職責(zé)。三是梳理職權(quán)，各個(gè)處室和每個(gè)干部要對(duì)本部門(mén)和所在崗位的權(quán)力事項(xiàng)，特別是重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)入手進(jìn)行全面梳理，列出所在崗位的“職權(quán)清單”。四是編制流程，全面分析本單位主要業(yè)務(wù)流程各個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，包括審批事項(xiàng)、行使依據(jù)、承辦崗位、操作標(biāo)準(zhǔn)等，并編制出工作流程圖。五是通過(guò)信息系統(tǒng)建設(shè)，讓內(nèi)部控制得以實(shí)現(xiàn)，并加以固化。

（四）推進(jìn)信息化建設(shè)

行政單位內(nèi)部控制信息化是將信息化與內(nèi)部控制相結(jié)合，通過(guò)內(nèi)部控制信息化，優(yōu)化財(cái)務(wù)管理流程，減少人為操縱因素，提高內(nèi)部控制工作效率，有效防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。信息化建設(shè)是內(nèi)部控制得以實(shí)現(xiàn)的手段，信息化建設(shè)在內(nèi)部控制保持有效性方面發(fā)揮著重要作用。內(nèi)部控制制度建設(shè)需要對(duì)各個(gè)信息系統(tǒng)進(jìn)行資源整合，建立一體化的整合系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享。完善的信息化系統(tǒng)應(yīng)涵蓋預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理六大模塊。在建立信息化過(guò)程中，首先要全面梳理風(fēng)險(xiǎn)管理體系，分析風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其次，將風(fēng)險(xiǎn)控制和信息系統(tǒng)進(jìn)行融合，模擬執(zhí)行情況，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)形成持續(xù)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)提示預(yù)警和監(jiān)控預(yù)警，滿足管理層管控和監(jiān)督的需求。第三，通過(guò)信息化系統(tǒng)建設(shè)優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，界定各個(gè)崗位職責(zé)和權(quán)限，劃分不相容職責(zé)，滿足業(yè)務(wù)和管理標(biāo)準(zhǔn)化、流程化的需求。將內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，為提高內(nèi)部控制有效性、提高信息傳播效率、提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量提供了技術(shù)支持。

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