馬震 王耀

【摘要】近年來(lái)，隨著一系列制度、規(guī)定的相繼出臺(tái)，對(duì)基層人民銀行預(yù)算資金使用的過(guò)程及效果有了更高的要求。本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)估的做法，提出建立基層人民銀行預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系的有關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算資金 績(jī)效 評(píng)估體系

預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估是一個(gè)系統(tǒng)的、開放的、發(fā)展的管理體系。預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估就是運(yùn)用科學(xué)的方法，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算資金支出過(guò)程進(jìn)行客觀、公正、系統(tǒng)的衡量、比較和綜合評(píng)判，得出對(duì)預(yù)算資金支出業(yè)績(jī)和效果盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上通過(guò)深入分析關(guān)聯(lián)因素，以不斷提高改善預(yù)算資金的效率和效益。由于績(jī)效評(píng)估不僅關(guān)系到此活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性開展，也關(guān)系到評(píng)估對(duì)象下一周期績(jī)效的改進(jìn)和提高，而且其所具有的強(qiáng)烈的價(jià)值取向引導(dǎo)著評(píng)估對(duì)象未來(lái)的發(fā)展方向，因而構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系就顯得非常重要。本文立足于基層人民銀行實(shí)際，以預(yù)算資金使用的合規(guī)性、有效性、必要性為出發(fā)點(diǎn)，分析預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系的事前建立，事中完善，事后科學(xué)合理，探討人民銀行預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建完善問(wèn)題，旨在為人民銀行資金績(jī)效評(píng)估提供技術(shù)性和可操作性強(qiáng)的可行性意見(jiàn)。

一、預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，是把資源分配與績(jī)效緊密結(jié)合的評(píng)估系統(tǒng)，績(jī)效管理的目的就是要實(shí)現(xiàn)成果和效率，最終實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益。預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估這一概念，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)50年代，到90年代，預(yù)算績(jī)效評(píng)估已經(jīng)在西方很多國(guó)家獲得實(shí)施，并取得了成功經(jīng)驗(yàn)。目前預(yù)算績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為各國(guó)政府預(yù)算改革的發(fā)展趨勢(shì)。隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，我國(guó)的預(yù)算管理方式也逐步向這一方向轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是進(jìn)一步加強(qiáng)了投入管理，強(qiáng)化預(yù)算資金約束，提高預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化程度，以績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口，探索科學(xué)合理的預(yù)算資金評(píng)估體系，培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績(jī)效預(yù)算文化，逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效的改革。

二、人民銀行預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)的構(gòu)想

（一）預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系建立的基本思路

根據(jù)預(yù)算資金的性質(zhì)及管理需要，首先需明確目標(biāo)及制定績(jī)效評(píng)估相關(guān)制度，以規(guī)范整個(gè)評(píng)估過(guò)程，從而全面掌握預(yù)算使用的實(shí)際效果和價(jià)值。

1.人民銀行預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估目標(biāo)可以簡(jiǎn)明地確定為：分析分支機(jī)構(gòu)預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)性。

2.評(píng)估原則應(yīng)具備全面性、客觀性、先進(jìn)性、實(shí)效性等。

3.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)多樣性。預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估涉及到人民銀行的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，以及下一周期的預(yù)算依據(jù)，因此在選取衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不應(yīng)以具體數(shù)字簡(jiǎn)單概括，而需要定性標(biāo)準(zhǔn)和定量指標(biāo)協(xié)調(diào)，橫向比較和縱向?qū)Ρ认嘟Y(jié)合的進(jìn)行評(píng)估。

4.評(píng)估過(guò)程持續(xù)性。一般而言，預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估的周期為一個(gè)會(huì)計(jì)年度，一些評(píng)估績(jī)效往往需要一定時(shí)間才能反映出來(lái)，因此，在一個(gè)會(huì)計(jì)周期內(nèi)有必要進(jìn)行追蹤評(píng)價(jià)，持續(xù)評(píng)價(jià)預(yù)算資金績(jī)效情況。

5.評(píng)估方法靈活性。預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估可以采用傳統(tǒng)的、通用的成本效益分析方法，也可適當(dāng)結(jié)合其他方法。

6.評(píng)估結(jié)論建設(shè)性。預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估的最終目標(biāo)是要提高管理效能和資金使用效益，在此過(guò)程中揭示影響績(jī)效發(fā)揮的因素，提出改進(jìn)建議，因此，提出預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估的結(jié)論應(yīng)謹(jǐn)慎，并具有建設(shè)性。

（二）預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系的基本框架

本預(yù)算體系從上述思路出發(fā)，結(jié)合層次分析的方法，采取定量與定性研究，初步構(gòu)建人民銀行預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系。

首先，對(duì)基層人民銀行各目標(biāo)預(yù)算資金的相對(duì)重要程度及資金規(guī)模進(jìn)行劃分，確定各目標(biāo)預(yù)算在整體預(yù)算中所占的比重，以及確定部門在整體機(jī)關(guān)目標(biāo)預(yù)算中所占比重。在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意由于信息不對(duì)稱的原因，財(cái)務(wù)部門很難判斷各部門預(yù)算與其履職目標(biāo)的相關(guān)性，最終導(dǎo)致匯總編制的年度預(yù)算與目標(biāo)可能存在偏離，從而在績(jī)效評(píng)估時(shí)影響整個(gè)體系的權(quán)重關(guān)系。為此，在預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建的過(guò)程中，應(yīng)同時(shí)采取行之有效的監(jiān)督措施，督促部門預(yù)算不偏離組織目標(biāo)。

其次，確定預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，依此分項(xiàng)評(píng)估各預(yù)算資金年度經(jīng)濟(jì)性，主要有以下幾個(gè)指標(biāo)。

1.預(yù)算資金科學(xué)性。評(píng)估該賬戶支出是否符合實(shí)際情況，有關(guān)預(yù)算是否客觀可行，資金審批是否符合規(guī)定程序，是否存在利用已經(jīng)完工項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)、編制虛假材料申報(bào)、同一項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)等方式套取預(yù)算資金的問(wèn)題。

2.前期預(yù)算相關(guān)性指標(biāo)，依據(jù)實(shí)證調(diào)查研究該類賬戶預(yù)算資金與上級(jí)行規(guī)定（如預(yù)算浮動(dòng)比例等）相關(guān)性，以及該類費(fèi)用支出與所屬項(xiàng)目的相關(guān)性，重點(diǎn)關(guān)注該類費(fèi)用支出是否能夠解決所屬項(xiàng)目的實(shí)際需求。

3.預(yù)算資金支出節(jié)約（超支）率。該指標(biāo)反映一個(gè)會(huì)計(jì)年度后賬戶的實(shí)際支出與預(yù)算支出的對(duì)比關(guān)系，關(guān)注費(fèi)用支出是否達(dá)到支出最優(yōu)化。該指標(biāo)為正，表明實(shí)際支出小于預(yù)算支出，且指標(biāo)越大，經(jīng)濟(jì)性越好；該指標(biāo)為負(fù)，表明實(shí)際支出大于預(yù)算支出，且指標(biāo)絕對(duì)值越大，越不經(jīng)濟(jì)。公式為：

預(yù)算資金支出節(jié)約（超支）率=（預(yù)算支出-實(shí)際支出）/預(yù)算支出

4.資金使用率。該指標(biāo)反映賬戶一定區(qū)間實(shí)際支出占可用資金（預(yù)算審批資金）的比例，可以分為年度資金使用率和綜合資金使用率。年度資金使用率反映某一會(huì)計(jì)年度項(xiàng)目實(shí)際支出占預(yù)算審批資金的比例。綜合資金使用率反映截至績(jī)效評(píng)估時(shí)點(diǎn)該類賬戶實(shí)際支出占實(shí)際到位資金的比例。該指標(biāo)可以對(duì)多個(gè)會(huì)計(jì)年度的同類賬戶預(yù)算資金縱向比較，結(jié)合實(shí)際情況，分析原因。公式為：

資金使用率=某年度某賬戶實(shí)際支出/某年度某賬戶預(yù)算審批資金

5.合規(guī)性指標(biāo)。賬戶支出管理不規(guī)范及違法違規(guī)問(wèn)題所占比重。即檢查發(fā)現(xiàn)的賬戶支出管理不規(guī)范或違法違規(guī)問(wèn)題金額占該類賬戶實(shí)際支出總額的比例。該指標(biāo)越高，說(shuō)明項(xiàng)目支出合規(guī)性越差。

6.效果性指標(biāo)。預(yù)算資金使用效果，即在資金使用過(guò)程中是否存在浪費(fèi)或過(guò)度使用情況，此項(xiàng)指標(biāo)需要一定的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷。

最后，以上各類評(píng)估指標(biāo)應(yīng)在充分考慮其對(duì)該類預(yù)算資金的重要程度的基礎(chǔ)上再次劃分權(quán)重，同時(shí)考慮關(guān)聯(lián)因素及特殊事件影響，可認(rèn)定單項(xiàng)目預(yù)算資金考核結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，最終認(rèn)定機(jī)關(guān)整體預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估考核結(jié)果。

三、借鑒國(guó)內(nèi)外預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善人民銀行績(jī)效評(píng)估體系

通過(guò)對(duì)一些國(guó)內(nèi)外預(yù)算績(jī)效評(píng)估的解析，結(jié)合人民銀行自身特點(diǎn)逐步構(gòu)建和完善預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系，主要有以下幾方面。

（一）明確預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估的具體實(shí)施方式

西方國(guó)家主要采取以各部門和單位自我評(píng)價(jià)為主、外部評(píng)價(jià)為輔的評(píng)估實(shí)施方式。當(dāng)前，我國(guó)由于整個(gè)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和自我約束機(jī)制的缺乏，再加上各項(xiàng)制度的不完善，如果采取自我評(píng)價(jià)，有可能會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量和真實(shí)性，影響最終評(píng)估結(jié)果。在這種情況下，當(dāng)前人民銀行預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)采取以外部評(píng)價(jià)為主、內(nèi)部評(píng)價(jià)為輔的實(shí)施方式，從而保證評(píng)價(jià)工作不流于形式，保證評(píng)估的效果和質(zhì)量。介于人民銀行的實(shí)際情況，可以考慮大行分區(qū)內(nèi)部相互評(píng)估以及人行系統(tǒng)內(nèi)跨分區(qū)評(píng)估的方式。

（二）確定績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容

從績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容看，各國(guó)政府以及我國(guó)其他行業(yè)的績(jī)效評(píng)估基本框架相似，主要考核內(nèi)容包括目標(biāo)、結(jié)果與影響、實(shí)施與管理等方面，只是實(shí)施過(guò)程中側(cè)重點(diǎn)不同。因此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情及人民銀行實(shí)際情況，在構(gòu)建人民銀行預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系時(shí)，不僅要充分考慮國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更要設(shè)計(jì)適合自身的考評(píng)指標(biāo)（比如增加預(yù)算資金配置合理性等方面的評(píng)估指標(biāo)），在此基本框架基礎(chǔ)上，根據(jù)各類預(yù)算資金性質(zhì)的具體情況，確定具體的考評(píng)內(nèi)容和重點(diǎn)。

（三）完善績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系

一個(gè)完整、可靠的績(jī)效評(píng)估體系的關(guān)鍵是如何確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。從西方國(guó)家的發(fā)展來(lái)看，對(duì)每個(gè)單位和部門來(lái)講，主要是對(duì)其實(shí)施成果和其制定目標(biāo)之間進(jìn)行比較評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)其目標(biāo)的確定是否合理，評(píng)價(jià)其是否完成目標(biāo)。因此，在某種程度上，目標(biāo)的確定又成為整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)確定的關(guān)鍵。而在人民銀行建立預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系過(guò)程中，因各類賬戶資金的性質(zhì)不同，不可能建立一個(gè)統(tǒng)一的指標(biāo)體系。因此，在我行建立績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的后續(xù)完善過(guò)程中，需要考慮建立不同層次的指標(biāo)體系，如共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。有些指標(biāo)可能會(huì)適應(yīng)于性質(zhì)相似的項(xiàng)目資金，有的指標(biāo)可能只適用于某個(gè)項(xiàng)目資金。這類指標(biāo)的確定會(huì)是整個(gè)績(jī)效評(píng)估體系完善的難點(diǎn)。

（四）分階段、分步驟構(gòu)建完善人民銀行預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系

目前，該體系的構(gòu)建理念主要參考其他行業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本著先易后難，分步實(shí)施的方針，前文所涉及的評(píng)估指標(biāo)均為最基礎(chǔ)且容易采集的數(shù)據(jù)信息，我行可以在試點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，逐步確立完善預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，在積累經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中向全行推廣預(yù)算資金績(jī)效評(píng)估體系。

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