□田書(shū)源

一、引言

財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)文第二十九條明確提出，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，資金使用單位應(yīng)對(duì)照確定的績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，分別填寫(xiě)“項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)表”，形成相應(yīng)的自評(píng)結(jié)果，作為部門(mén)（單位）預(yù)、決算的組成內(nèi)容和以后年度預(yù)算申請(qǐng)、安排的重要基礎(chǔ)?？?jī)效自評(píng)是高校各部門(mén)結(jié)合年初預(yù)算編制設(shè)定的目標(biāo)與其實(shí)現(xiàn)情況的對(duì)比性評(píng)價(jià)，主要是為內(nèi)部管理以及外部檢查、審計(jì)等使用，是績(jī)效評(píng)價(jià)最普遍的方式和基礎(chǔ)性工作。

二、績(jī)效自評(píng)存在的問(wèn)題

績(jī)效自評(píng)是項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)工作的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，自評(píng)結(jié)果直接影響后期一系列績(jī)效管理工作。目前，部屬高?？?jī)效自評(píng)表中，實(shí)行的是百分制，分值權(quán)重是按預(yù)算資金執(zhí)行率占10%，具體指標(biāo)落實(shí)占90%來(lái)設(shè)定的。其中產(chǎn)出指標(biāo)為50分、效益指標(biāo)為30分、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)為10分。這種以產(chǎn)出結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)由于缺少內(nèi)部管理過(guò)程指標(biāo)、指標(biāo)間缺乏因果關(guān)系不能全面反應(yīng)項(xiàng)目績(jī)效情況，從而會(huì)出現(xiàn)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)不科學(xué)，審核目標(biāo)不認(rèn)真，下達(dá)目標(biāo)不規(guī)范，以及財(cái)務(wù)預(yù)算與學(xué)校的事業(yè)計(jì)劃、發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，最終導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果失真，浪費(fèi)了財(cái)政資金。

三、績(jī)效自評(píng)主體的認(rèn)定

自評(píng)工作由誰(shuí)來(lái)做是評(píng)價(jià)工作能否有效的前提和基礎(chǔ)，目前高校的自評(píng)大多是由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭，會(huì)同有關(guān)的資金使用部門(mén)一起開(kāi)展，這樣做主要有兩個(gè)弊端：第一，高校專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)繁重的綜合性工作，涉及到財(cái)務(wù)、國(guó)資、科技、基建等多個(gè)部門(mén)，現(xiàn)有的部門(mén)受限于人力資源情況和專(zhuān)業(yè)水平，很難獨(dú)立承擔(dān)此項(xiàng)事務(wù)；第二，財(cái)務(wù)部門(mén)是資金使用規(guī)則的制定者，而其它業(yè)務(wù)部門(mén)是資金的使用者，無(wú)論哪一方作為評(píng)價(jià)主體都存在獨(dú)立性瑕疵，存在既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的問(wèn)題。

財(cái)政部印發(fā)的“預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）”中指出，“要建立健全預(yù)算績(jī)效管理的組織機(jī)構(gòu)，已成立單獨(dú)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)的，要完善機(jī)構(gòu)職能，充實(shí)工作人員；未單獨(dú)設(shè)立或暫不具備條件設(shè)立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)的，要明確工作職責(zé)，并在相應(yīng)職能部門(mén)增加專(zhuān)門(mén)人員?！币虼?，高校應(yīng)安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作早日走向制度化、規(guī)范化的軌道。另外，我們也可以借鑒其它部門(mén)績(jī)效自評(píng)的方式，如，根據(jù)工作需要召集專(zhuān)門(mén)工作小組，同時(shí)邀請(qǐng)利益相關(guān)者參與評(píng)價(jià)；或是把評(píng)價(jià)工作委托給中介機(jī)構(gòu)等獨(dú)立的第三方進(jìn)行以提高評(píng)價(jià)的客觀性。

四、績(jī)效自評(píng)體系的構(gòu)建

（一）平衡計(jì)分卡的提出

平衡記分卡自20世紀(jì)90年代產(chǎn)生以來(lái)，已經(jīng)被廣泛使用，并從最初被視為一個(gè)新的業(yè)績(jī)衡量系統(tǒng)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)戰(zhàn)略管理系統(tǒng)。其核心思想是通過(guò)財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)指標(biāo)間的相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系來(lái)展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略軌跡。平衡記分卡推出了一套具體的指標(biāo)框架體系，包括財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)方面。由此可見(jiàn)，之所以稱(chēng)之為平衡記分卡，正是因?yàn)橐陨现笜?biāo)代表了財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，長(zhǎng)期指標(biāo)和中短期指標(biāo)，業(yè)務(wù)指標(biāo)和市場(chǎng)指標(biāo)，業(yè)務(wù)指標(biāo)和市場(chǎng)指標(biāo)的平衡。

（二）平衡計(jì)分卡的優(yōu)勢(shì)

與現(xiàn)有的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相比，平衡計(jì)分卡注重事前、事中、事后多方位績(jī)效測(cè)評(píng)，注重短期與長(zhǎng)期目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)和非財(cái)務(wù)目標(biāo)的平衡，是一種有效的績(jī)效管理方法。平衡計(jì)分卡在評(píng)價(jià)管理中不僅關(guān)注制度規(guī)范也關(guān)注機(jī)構(gòu)和人員；關(guān)注了資金使用的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的平衡；關(guān)注了資金管理者與使用者之間的平衡；還關(guān)注了資金使用過(guò)程與結(jié)果的平衡。

（三）基于平衡計(jì)分卡的綜合績(jī)效自評(píng)體系構(gòu)建

從預(yù)算與產(chǎn)出維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部管理流程維度和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度四個(gè)層面來(lái)設(shè)計(jì)高校專(zhuān)項(xiàng)自評(píng)體系。

1.預(yù)算與產(chǎn)出維度

從預(yù)算與產(chǎn)出維度對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行評(píng)價(jià)可以有效地反映財(cái)政資金投入及產(chǎn)出的有關(guān)情況。首先要關(guān)注預(yù)算編制情況，然后看預(yù)算資金到位與執(zhí)行情況，有沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法等，財(cái)務(wù)部門(mén)在整個(gè)自評(píng)工作中起著服務(wù)和監(jiān)督的關(guān)鍵作用。產(chǎn)出維度包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)和成本指標(biāo)等，兼顧經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性等方面的效益指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

2.利益相關(guān)者維度

專(zhuān)項(xiàng)資金是用于支持科研、教學(xué)、學(xué)科建設(shè)等方面活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)，其目的是促進(jìn)科技成果的產(chǎn)出、各項(xiàng)學(xué)科建設(shè)的推進(jìn)等，從而滿足學(xué)生、教師、主管部門(mén)、家長(zhǎng)、教職工等社會(huì)公眾的需求，因此要對(duì)與使用專(zhuān)項(xiàng)資金相關(guān)人員關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)管理、參與等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，以提高專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益（見(jiàn)表2）。

表2 利益相關(guān)者層面績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

3.內(nèi)部管理流程維度

內(nèi)部管理流程維度的指標(biāo)主要包括評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員設(shè)置、內(nèi)部評(píng)價(jià)流程和組織管理水平等方面的指標(biāo)。內(nèi)部過(guò)程管理是提高專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效的前提和驅(qū)動(dòng)因素（見(jiàn)表3）。

表3 內(nèi)部管理流程層面績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

4.學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)維度

學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)維度是促使專(zhuān)項(xiàng)資金能發(fā)揮更大使用效益而必備的機(jī)構(gòu)人員和項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的良好運(yùn)行狀態(tài)，也是上術(shù)三個(gè)維度目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)因（見(jiàn)表4）。

表4 學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

上述四個(gè)方面，相互影響，相互作用。任何一個(gè)維度，哪怕是一個(gè)觀測(cè)點(diǎn)出現(xiàn)了問(wèn)題，都會(huì)影響任務(wù)目標(biāo)，特別是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。平衡計(jì)分卡戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上是構(gòu)造了一個(gè)以戰(zhàn)略為起點(diǎn)，又以戰(zhàn)略為終點(diǎn)，從戰(zhàn)略開(kāi)始又回歸到戰(zhàn)略的單位內(nèi)外部視角相結(jié)合、戰(zhàn)略與財(cái)務(wù)相融合、業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)連為一體的，立足于財(cái)務(wù)或價(jià)值指標(biāo)，又超越財(cái)務(wù)或價(jià)值指標(biāo)的一體化的戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)理念。

五、績(jī)效自評(píng)工作的建議

（一）完善績(jī)效指標(biāo)體系，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量

要做好評(píng)價(jià)工作，首先要確立相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)桿和規(guī)制示范，以確保績(jī)效評(píng)價(jià)的便利開(kāi)展，在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以參照CREAM原則，即：相關(guān)和有用性、清晰和可以理解、成本有效性、可以監(jiān)控結(jié)果、信息充分。主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)教育行業(yè)的特點(diǎn)不斷完善專(zhuān)項(xiàng)的指標(biāo)庫(kù)建設(shè)，統(tǒng)一制定有共性的通用指標(biāo)，有特色的個(gè)性指標(biāo)，以及個(gè)別補(bǔ)充指標(biāo)，便于各高校在預(yù)算編制時(shí)設(shè)定指標(biāo)，也利于進(jìn)行自評(píng)后把結(jié)果與其它高校做橫向比對(duì)，以提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和規(guī)范性。

（二）建立審核反饋機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效自評(píng)監(jiān)督

可以將自評(píng)初審評(píng)價(jià)結(jié)果以公示方式等方法公開(kāi)，自評(píng)單位有責(zé)任對(duì)公示中提出的問(wèn)題做出解釋和回答；建立“信任度再評(píng)價(jià)”制度，由學(xué)校審計(jì)、第三方機(jī)構(gòu)或上級(jí)部門(mén)組成專(zhuān)家組核查自評(píng)數(shù)據(jù)資料，對(duì)自評(píng)報(bào)告做出信任度再評(píng)價(jià)。通過(guò)核查和專(zhuān)家信任度打分，將自評(píng)納入規(guī)范體系。

（三）有效運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，提高評(píng)價(jià)質(zhì)量

根據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，分析診斷高校各部門(mén)內(nèi)部管理中存在的問(wèn)題，對(duì)預(yù)算績(jī)效未達(dá)到預(yù)算目標(biāo)的有關(guān)部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，督促其及時(shí)采取改進(jìn)措施；評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排結(jié)合，有效發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)和約束作用。