曾慧兮

摘要：近年來(lái)，在減少財(cái)政壓力、提高政府效率和服務(wù)水平的背景下，預(yù)算績(jī)效管理越來(lái)越多地進(jìn)入公眾視野。人民銀行如何順應(yīng)這一趨勢(shì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，本文結(jié)合人民銀行預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀，提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：人民銀行；預(yù)算績(jī)效管理；建議

一、全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效管理突出責(zé)任和效率、關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，是現(xiàn)代科學(xué)理論在政府管理上的具體運(yùn)用。黨的十九大對(duì)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。落實(shí)這一要求，必須緊緊圍繞提高財(cái)政資源配置效率，將績(jī)效理念和管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，推動(dòng)改進(jìn)預(yù)算編制和政策制定。

二、人民銀行預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

近幾年來(lái)，人民銀行在預(yù)算績(jī)效管理方面進(jìn)行了積極探索，初步構(gòu)建了覆蓋所有項(xiàng)目支出的預(yù)算績(jī)效管理體系基本框架，人總行制定了人民銀行系統(tǒng)各類項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效管理體現(xiàn)在績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、支出部門自評(píng)、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等過(guò)程中。盡管預(yù)算績(jī)效管理工作取得了初步進(jìn)展，但與全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理要求相比，仍存在一些問(wèn)題亟待解決。

（一）預(yù)算績(jī)效管理尚未形成良好的橫向協(xié)作環(huán)境

預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)不健全，各部門職能未充分發(fā)揮，在落實(shí)績(jī)效管理各環(huán)節(jié)具體工作中，尚未形成領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門監(jiān)督指導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門執(zhí)行推進(jìn)的工作合力。一方面，由于傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念重資金使用合規(guī)性，輕效益性。在對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、對(duì)職能部門進(jìn)行考核時(shí)，也往往關(guān)注取得的成績(jī)、忽略付出的成本。另一方面，預(yù)算績(jī)效管理觀念尚未得到普遍關(guān)注與重視，預(yù)算績(jī)效管理工作在較大范圍內(nèi)仍被認(rèn)為僅是會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的事。

（二）預(yù)算績(jī)效管理缺少制度保障

預(yù)算績(jī)效管理制度不健全，尚未形成一套層次清晰、與人民銀行履職相適應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理制度體系，用以明確績(jī)效管理內(nèi)容對(duì)象、實(shí)施主體、責(zé)任分工、流程方法等內(nèi)容，細(xì)化績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)的管理要求，指導(dǎo)和推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作全面開(kāi)展。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)際應(yīng)用不充分

預(yù)算績(jī)效管理中的成績(jī)、問(wèn)題對(duì)各環(huán)節(jié)的責(zé)任人尚未形成直接激勵(lì)和約束，評(píng)價(jià)結(jié)果也未能與預(yù)算管理其他環(huán)節(jié)密切銜接，直接影響預(yù)算分配與預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作往往流于形式，既影響了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性，也制約了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開(kāi)展。

（四）預(yù)算績(jī)效管理缺乏信息支撐和人才保障

一是會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)尚未有機(jī)融合，會(huì)計(jì)人員不能及時(shí)地、直接地獲取可靠的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，或是績(jī)效評(píng)價(jià)完全依賴業(yè)務(wù)部門提供的信息，這在一定程度上影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性、科學(xué)性。二是預(yù)算績(jī)效管理往往跨部門、跨領(lǐng)域，會(huì)計(jì)人員往往要承擔(dān)大量部門間溝通協(xié)調(diào)的事務(wù)性工作，加之信息收集整理工作量繁重，在現(xiàn)有崗位配備條件下，預(yù)算績(jī)效管理高質(zhì)量工作要求難以保證。另外，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)會(huì)計(jì)人員的信息整合能力也提出較高要求，目前崗位要求相適應(yīng)的復(fù)合型崗位人才相對(duì)缺失，也制約了預(yù)算績(jī)效管理作用的有效發(fā)揮。

三、關(guān)于推進(jìn)人民銀行全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制及路徑建議

全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)具有復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性的系統(tǒng)工程，必須結(jié)合人民銀行垂直管理的體制特點(diǎn)，既要科學(xué)合理劃分總行和分支機(jī)構(gòu)、不同層級(jí)機(jī)構(gòu)間的財(cái)權(quán)事權(quán)，又要發(fā)揮好會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作條線的職能和引領(lǐng)作用，促進(jìn)業(yè)務(wù)部門的專業(yè)規(guī)劃與財(cái)務(wù)預(yù)算統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合各方面優(yōu)勢(shì)，確保該項(xiàng)工作順利推進(jìn)。

（一）構(gòu)建條塊結(jié)合的預(yù)算管理組織體系，以此為依托，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理

人民銀行應(yīng)盡快自上而下構(gòu)建預(yù)算管理組織體系，為預(yù)算管理的業(yè)務(wù)規(guī)劃、編制審批、執(zhí)行監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)提供“四位一體”的組織保障。一是建立各級(jí)預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——預(yù)算管理委員會(huì)，明確會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門和預(yù)算責(zé)任中心（業(yè)務(wù)部門）的績(jī)效管理責(zé)任，落實(shí)績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)的具體工作。預(yù)算管理委員會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理決策，以及組織協(xié)調(diào)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門與預(yù)算責(zé)任中心之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，監(jiān)督、考核預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任的落實(shí)情況；會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算責(zé)任中心及所轄各行年度預(yù)算績(jī)效管理的日常工作，同時(shí)還要發(fā)揮引領(lǐng)促進(jìn)作用，為預(yù)算責(zé)任中心提供支持和保障；預(yù)算責(zé)任中心，負(fù)責(zé)本部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的規(guī)劃、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等日常管理工作。二是加強(qiáng)預(yù)算管理組織的縱向一致和橫向協(xié)同，確保組織體系內(nèi)部成員間責(zé)任明確、相互配合相互制衡，使預(yù)算績(jī)效管理的效果得以發(fā)揮。一方面，在縱向條線管理上，上級(jí)行要加強(qiáng)下級(jí)行對(duì)口部門的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督；另一方面，在橫向線條管理上，各級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門、預(yù)算責(zé)任中心要各司其職，加強(qiáng)跨部門溝通、協(xié)調(diào)和配合，確保業(yè)務(wù)條線參與到預(yù)算管理工作中，強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門的預(yù)算意識(shí)、成本意識(shí)，形成領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、財(cái)務(wù)部門監(jiān)督指導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門執(zhí)行推進(jìn)的合力，為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)造良好的橫向協(xié)作環(huán)境。

（二）構(gòu)建全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理制度體系

從人民銀行自身特點(diǎn)和履職需求入手，抓緊研究制定預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)性文件，細(xì)化工作要求和舉措，出臺(tái)《人民銀行預(yù)算績(jī)效管理辦法》以及《人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作流程》，推動(dòng)人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)落實(shí)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)要求。適時(shí)出臺(tái)規(guī)范第三方績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，規(guī)范委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作。

（三）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，建立績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制

規(guī)范績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核程序和流程，逐步實(shí)現(xiàn)將通過(guò)績(jī)效目標(biāo)審核作為納入項(xiàng)目庫(kù)的前置條件，并開(kāi)展以績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)和績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，使支出的考核結(jié)果與工作業(yè)績(jī)考核掛鉤，進(jìn)一步完善內(nèi)部約束和激勵(lì)機(jī)制。一是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算管理相結(jié)合機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算編制和預(yù)算分配的重要依據(jù)，并與預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)相結(jié)合，合力提升預(yù)算管理精細(xì)化水平。二是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，通過(guò)納入年度考核、進(jìn)行問(wèn)責(zé)約談等形式，利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果督促相關(guān)部門改進(jìn)管理，提升效能。三是適時(shí)建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理透明度。

（四）加快預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)

一是推進(jìn)人民銀行預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)。適時(shí)搭建預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)平臺(tái)，拓寬評(píng)價(jià)信息的收集范圍和渠道，提升數(shù)據(jù)采集效率，增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析的及時(shí)性、科學(xué)性。隨著數(shù)據(jù)平臺(tái)的推廣應(yīng)用，逐步附加其他功能，如適時(shí)披露項(xiàng)目開(kāi)展、績(jī)效評(píng)價(jià)等信息，接受公眾監(jiān)督，促使相關(guān)主體進(jìn)一步改進(jìn)管理。此外，相關(guān)主體也可以通過(guò)此平臺(tái)填寫調(diào)查問(wèn)卷，參與預(yù)算績(jī)效管理和決策。結(jié)合人民銀行實(shí)際，可以在現(xiàn)有會(huì)計(jì)綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)完成預(yù)算、財(cái)務(wù)、集中采購(gòu)管理、固定資產(chǎn)管理、基建管理等業(yè)務(wù)模塊全面上線后，做好系統(tǒng)升級(jí)和優(yōu)化，推進(jìn)會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的有機(jī)融合，滿足預(yù)算績(jī)效管理的需要。二是強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理人才隊(duì)伍建設(shè)。注重加強(qiáng)基層行的會(huì)計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化人員配置，滿足崗位要求；提高業(yè)務(wù)培訓(xùn)的覆蓋面和有效性，舉辦預(yù)算績(jī)效管理專題培訓(xùn)，提升會(huì)計(jì)人員預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)水平，同時(shí)促進(jìn)各級(jí)行、各部門達(dá)成預(yù)算績(jī)效管理共識(shí)，積極推動(dòng)工作開(kāi)展；加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員的綜合能力培養(yǎng)，不斷適應(yīng)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型需要，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員在預(yù)算管理中的“帶頭雁”作用；積極引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、逐步建立和完善人才庫(kù)，為預(yù)算績(jī)效管理提供人才保障。

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