趙小佳

摘要：隨著我國供給側結構性改革的日益深化，政府職能轉變進入深水區(qū)，我國經(jīng)濟發(fā)展和預算單位服務理念進入新常態(tài)，而政府債務風險是影響地方經(jīng)濟穩(wěn)定及群眾基礎的重要因素。合理規(guī)范和管理政府債務，降低政府債務風險逐漸成為健全我國財政體制、實現(xiàn)現(xiàn)代化的必要條件。但縱觀現(xiàn)有研究，鮮有結合網(wǎng)絡時代，探討地方政府債務風險的成因及防范措施。文章基于政府債務風險管理模式和制度借鑒，著重歸納與總結政府債務風險的類型與成因，并從聯(lián)動監(jiān)管、債務本身及人才引進角度提出具體化風險防范策略。期望文章結論對地方政府債務風險規(guī)避有所啟示。

關鍵詞：政府債務管理；債務風險；成因

2017年12月28日財政部在其官網(wǎng)明確提出，有效防范和控制地方政府債務風險，制止違法違規(guī)融資擔保行為，是全面部署2018年經(jīng)濟工作和嚴肅政治工作的基礎。十八大以來，我國政府開始嚴格控制政府債務風險，并取得了一系列成就，例如赤字率始終控制在3%以內。隨著我國精準脫貧和供給側結構性改革的深入推進，適度的政府債務風險更益于盤活流動資金，激發(fā)現(xiàn)金流量效能。但在互聯(lián)網(wǎng)時代和新常態(tài)下，地方政務風險管理方面仍然具有一些不足，例如機制構建滯后。為此，本文在新時代下探討政府債務風險控制策略具有重要現(xiàn)實意義。

一、地方政府債務風險管理模式借鑒

歐洲在2009年爆發(fā)了債務危機，這為全球提出了債務風險管理挑戰(zhàn)，尤其針對我國這樣最大的發(fā)展中國家。我國預算法明確規(guī)定，地方政府可以以債券等方式舉債，且債務風險的形成并不僅僅只有債券一條路徑。因此，目前地方政府普遍存在債務風險，且風險管理規(guī)范性直接決定著政府服務效能。本文借鑒債務風險管理模式，將其總結為以下四種。

一是行政約束型模式，該模式下中央政府直接以行政措施監(jiān)管地方政府債務情況，為其設置債務限額，該模式得以實施需要借助各級政府間的密切關系，其優(yōu)點在于可以直接約束地方政府債務風險，其缺點在于中央政府工作量增加，需要負責各地方微觀決策，尤其在我國這樣的大國，該模式的實施難度更大。二是規(guī)則控制型，該模式下地方政府的債務需要嚴格量化，例如債務負擔率、債務償付比率等，其優(yōu)點在于債務承擔的科學性和風險把控嚴格性及債務來源等透明性，而其缺點在于對國家測算及法律約束力要求較高，缺乏在巨變時代的靈活性。三是共同協(xié)商型模式，該模式下地方政府就社會經(jīng)濟發(fā)展政策制定及融資限額等與中央政府進行協(xié)商，地方政府可以通過發(fā)行債券等方式舉債，其適用于市場秩序井然和財政紀律嚴肅的區(qū)域。四是市場約束型模式，該模式下地方政府債務風險由市場決定，根據(jù)自身的資金需求實施債務行為，其主要適用于較為發(fā)達、信息化系統(tǒng)和網(wǎng)絡信息完備的區(qū)域。

以上四種債務風險管理模式適用于不同條件區(qū)域，而就目前我國國情而言，其風險管理模式屬于行政約束型，但并未始終停留在該模式下，而是逐漸由該模式向規(guī)則控制型模式轉變，尤其近年來我國實行重大稅制改革、新預算法頒布等措施，更突顯了規(guī)則管理趨勢。

二、政府債務風險類型及成因

（一）政府債務風險類型

根據(jù)以往文獻研究和管理實踐，筆者將政府債務風險類型總結為兩種，分別是流動性風險和償債風險。其中流動性風險是指政府資產(chǎn)總額大于其負債總額，但是資金周轉率較低，導致無力清償?shù)狡趥鶆眨粌攤L險是指政府資產(chǎn)總額小于債務總額，無力償還債務。以上兩種風險類型可以具體表現(xiàn)為四種類型：一是外在風險，這是償債風險的一種，由于無力償還債務而引發(fā)的稅費增加，公費挪用等違法違規(guī)風險，進而增加社會不穩(wěn)定、財政赤字嚴重等風險。二是管理風險，也稱為效率風險，一方面預算法中規(guī)定的政府債務程序、方式及償還等均未有嚴格的約束程序，另一方面政府債務資金缺乏高效的管理和使用，而且目前我國政府債務風險主要源于債務資金的管理效率風險。三是結構風險，包含以債務擔保、社會保障資金缺口等為典型的隱性債務風險和以外債、轉貸資金等為典型的顯性債務風險。一方面是基于債務層級的限制，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，地方政府債務占總債務的比例約為50%，而且由于地方政府資金來源限制性較大，導致其風險性較高；另一方面是基于政府地區(qū)分布狀況，東部地區(qū)，尤其沿海地區(qū)，政府債務風險較小，而西部地區(qū)政府債務風險較大。四是規(guī)模風險，其債務規(guī)模遠遠超過其資產(chǎn)規(guī)模，這是典型的償債風險，據(jù)統(tǒng)計我國從2000年開始，地方政府債務風險呈現(xiàn)顯著增長趨勢，這使得我國地方政府規(guī)模不足以承擔其帶來的高風險。

（二）政府債務風險成因

政府債務風險成因是多方面的，其中既有政府對資金、項目的管理問題，也有舉債主觀因素。一是償債機制不健全，部分政府領導為政績，大量舉債建設基礎設施，而下任領導則面臨著還債難題，長此以往，出現(xiàn)“拆東墻補西墻”的局面。同時不良的債務機制導致政府信譽受損，債務風險增加。二是國家政策變化導致的債務預警滯后，例如某政府以土地出讓收益作為抵押舉債，但近年來土地政策緊縮，建設用地驟降，導致土地收益減少，難以如期還款。三是政府投資項目沒有獲得預期收益，未能如期還款，這點尤其體現(xiàn)于PPP項目。四是PPP項目概算不到位，一方面在實際建設過程中超標準、擴規(guī)模，進而增加財政負擔，另一方面項目材料等未能實行政府采購程序，導致建設成本增加。五是政府舉債規(guī)模超出自身承受能力，在債務負擔率、償債率和債務依存度等方面均超標，進而導致債務風險顯著增加。

三、政府債務風險控制措施

（一）構建債務風險聯(lián)動監(jiān)管機制

在網(wǎng)絡時代及新常態(tài)背景下，債務風險防范必須契合時代發(fā)展脈絡。而風險聯(lián)動監(jiān)管機制是規(guī)范政府債務的重要途徑。首先，積極拓展計算機在風險監(jiān)測方面的應用層次，搭建債務數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)橫向與縱向數(shù)據(jù)傳輸與對接，例如在橫向上實現(xiàn)政府部門與銀監(jiān)部門的數(shù)據(jù)監(jiān)測，在縱向上實現(xiàn)政府部門與上級財政部門間數(shù)據(jù)共享。構建債務風險監(jiān)管信息系統(tǒng)，以數(shù)據(jù)化監(jiān)管模式確定監(jiān)管重點、精確監(jiān)管范圍，實現(xiàn)動態(tài)與實時監(jiān)管。其次，利用以上構建的信息系統(tǒng)的風險預警功能，形成即時的風險監(jiān)測機制，聚焦系統(tǒng)合力，提升監(jiān)管效能。最后，將風險防范落實到政府領導及操作人員身上，引入經(jīng)濟審計風險監(jiān)管，使經(jīng)濟審計由領導任后監(jiān)管轉變?yōu)槿沃斜O(jiān)管，“誰舉債、誰償還”，以規(guī)避任上舉債、下一任還債的債務風險，從項目事后監(jiān)管轉變?yōu)槭轮斜O(jiān)管，實現(xiàn)債務風險防范長效化與常態(tài)化，推動政府領導有效作為和主動作為；針對員工，按照誰檢查誰問責的工作原則，對超標工作人員區(qū)分責任大小嚴格問責，嚴禁以經(jīng)濟處罰代替紀律處分，只問責操作人員而不問責管理人員；針對PPP項目，在政府采購程序下成本超標由合作企業(yè)自行承擔，若由于成本節(jié)約導致質量降低，其責任由承包方和參與方共同承擔。

（二）構建新型債務機制

新型債務機制包含五部分機制構建。一是項目管理機制，政府性項目均要納入政府采購程序中，與政府相關的項目（如PPP項目）必須納入財政投資評審環(huán)節(jié)與競價機制中，降低材料成本。二是債務擔保機制，政府不予對市場競爭性項目給予財政擔保，或者申請財政貼息和補貼等；對政府基礎設施項目或者公益性項目，政府必須予以可行性分析，以實物擔保、反擔保和分級擔保方式分解債務風險。三是債務預警機制，政府選取償債率（10%）、負債率（10%）和債務依存度（20%以下）等多級指標衡量政府規(guī)模與其償債能力相適應，政府的一切債務行為均在以上指標體系內實施，否則及時處理債務風險。四是債務償債機制，一方面要從預算內抽調準備金，以便防范償債風險；另一方面將債務風險監(jiān)管納入預算管理體系，在債務比例超過規(guī)定指標時，必須從預算中抽調資金降低債務值。五是債務管理體制，一方面?zhèn)鶆招畔⒐_，定期披露地方政府債務信息，尤其向相關利益者，例如債券持有人；另一方面要強化歸口管理，根據(jù)政府單位部門職能劃分債務責任，確定部門債務償還計劃及額度，將債務風險分解至各部門或者下屬、上級部門。

（三）強化債務風險控制人才引進機制

在2017年全國各區(qū)域政府部門上演了人才引進“大戰(zhàn)”，以優(yōu)惠的政策性條件引進人才，而其中債務風險控制人才便是重要人才需求環(huán)節(jié)。首先，人才可能源于內部，完善風險識別和應對人才培訓機制，通過請進來、走出去方式實現(xiàn)人才晉升，邀請外部專業(yè)機構、財政部門講解風險識別技巧，尤其講解財務風險防范對債務風險規(guī)避的重要性；定期派遣內部人員深入上級機構部門、其它機構學習，通過短平快方式快速培訓風險管理人才。其次，建立風險管理機構，優(yōu)先選用審計、會計等部門具有會計、計算機、審計等技能的員工進入風險管理部門，推進風險職業(yè)化建設，促進部門風險管理向專業(yè)化轉型。最后，強化外部人才引進，注重招聘與甄選，加大人才優(yōu)惠政策條件，尤其針對具有銀行等金融機構工作經(jīng)驗的人才；以債務風險類型為導向，突出重點項目和重點環(huán)節(jié)，根據(jù)區(qū)域實際情況，對不同規(guī)模、不同區(qū)域特點、不同債務結構等配以不同的債務風險管理制度與評價標準，切忌對不同地區(qū)統(tǒng)一標準，強化債務風險監(jiān)測針對性和目的性。

四、結語

隨著政府職能轉變和新常態(tài)時代到來，不規(guī)范的政府債務管理勢必會導致重大財政負擔，進而影響現(xiàn)代化建設。而在新時代下，如何有效防范債務風險，保持協(xié)調發(fā)展、持續(xù)發(fā)展和科學發(fā)展成為政府職能的關鍵。本文以四種政府債務管理模式為基礎，著重從資產(chǎn)與債務比較歸納了四種風險類型，并提出五種風險成因。筆者結合網(wǎng)絡時代從監(jiān)管、債務本身及人才引進三個角度具體闡釋控制債務風險的策略。但本文并未結合具體地方政府實例闡釋風險控制演進過程，建議后續(xù)以多案例形式深入探討債務風險形成及規(guī)避措施。

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（作者單位：湖北省黃岡市浠水縣財政局