李書兵

摘要：預(yù)算管理貫穿著事業(yè)單位財務(wù)管理的全過程，是事業(yè)單位財務(wù)管理工作的核心。進一步加強事業(yè)單位預(yù)算管理，對提高事業(yè)單位資金使用效率，增強事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展能力有十分重要的作用，文章從事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀出發(fā)，通過對預(yù)算管理工作實踐中出現(xiàn)的問題進行分析，剖析問題成因，從預(yù)算管理的編制、批復(fù)、執(zhí)行、評價四個方面對預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題提出了自己的建議與對策。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；問題；對策

事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門等。它參與社會事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，其收入來源多為財政撥款。事業(yè)單位規(guī)模龐大，占有大量的財政資金，對國計民生有重大影響。預(yù)算管理是事業(yè)單位對本單位開展業(yè)務(wù)活動所需資金的管理，對事業(yè)單位履行單位職能、實現(xiàn)工作目標具有重要的作用，進而影響國家財政資金的高效使用，國家社會職能有效開展。

事業(yè)單位的預(yù)算管理主要包括預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算與評價四個環(huán)節(jié)，隨著新預(yù)算法的實施，國庫集中支付系統(tǒng)，預(yù)算管理系統(tǒng)的上線，事業(yè)單位的預(yù)算管理工作得到了很大程度的加強。但是預(yù)算編制的粗放、隨意；預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性；績效管理流于形勢等現(xiàn)象仍然存在，嚴重的制約了預(yù)算管理工作的有效進行。本文就事業(yè)單位預(yù)算管理中遇到的問題進行了分析，提出了自己的建議。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

1.預(yù)算編制缺乏科學(xué)有效的論證

預(yù)算是數(shù)字化的工作計劃，事業(yè)單位預(yù)算編制決定著下一年度單位業(yè)務(wù)活動的開展和單位資金的使用分配，所以預(yù)算編制在事業(yè)單位預(yù)算管理中起著至關(guān)重要的作用。在實際工作中，財政部門在10月份左右組織召開預(yù)算動員大會，安排各預(yù)算單位的預(yù)算編制事宜，一般要求在11月底左右完成“一上”的上報工作。大多數(shù)預(yù)算單位的預(yù)算工作就是從預(yù)算會議之后開始的，這個工作基本上是由財務(wù)部門牽頭完成的，一個月的時間就要完成單位預(yù)算工作從開會動員到任務(wù)分配，匯總，上報的全過程。蘿卜快了不洗泥，在時間緊任務(wù)重的情況下，財務(wù)部門為了完成任務(wù)，很難對單位各部門報的預(yù)算計劃進行詳細的審核，造成預(yù)算工作的粗放，隨意性大。

事業(yè)單位預(yù)算包括基本支出和項目支出，基本支出中又包含人員支出和公用支出，這兩項都有明確的標準，財務(wù)部門可以依據(jù)標準做出準確的預(yù)算。但對于項目支出財務(wù)人員可能就力不從心了，從建筑物的構(gòu)建到時印刷品的印制，再到宣傳廣告費的支出，項目支出中的項目包括社會生活的方方面面，并且具有很強的專業(yè)性，這就需要單位各個業(yè)務(wù)部門去編制預(yù)算上報。很多單位的項目預(yù)算都沒經(jīng)過項目立項的可行性分析，項目所需資金的科學(xué)論證，有效的詢價程序就草草上報；更有甚者，有的項目單位一把手一拍腦袋就定下來了，項目內(nèi)容、金額全憑領(lǐng)導(dǎo)意志，而無科學(xué)論證和集體決策程序，最終造成項目規(guī)劃的不合理或項目資金的不足或浪費，項目從立項就缺乏科學(xué)性，后續(xù)工作的開展只能是錯誤的延續(xù)。筆者就見過剛建成沒有幾年的公廁就被拆除的事情。這種情況造成的惡果就是單位無法高效履行公共職能，造成公共資源的浪費，進而影響政府的公信力。

2.單位預(yù)算缺乏長期規(guī)劃

事業(yè)單位的預(yù)算是以年為時限編制的，同時又要求收支平衡，一般年終結(jié)余資金要全部上繳財政。這就從客觀倒致事業(yè)單位的預(yù)算一般只能編制一年，缺少長期規(guī)劃的動力。雖然現(xiàn)在預(yù)算系統(tǒng)要求預(yù)算單位預(yù)測三年資金需求，但是由于資金撥付期與項目建設(shè)期的不匹配，事業(yè)單位仍然難以開展金額較大項目的建設(shè)。對于有大型項目建設(shè)需求，本身有一定收入，年收入不足以支持項目投資，但多年累計可以解決項目資金問題的單位，制度的限制會制約單位的發(fā)展，只能維持現(xiàn)狀，很難做大做強。

3.預(yù)算審核流于形式

事業(yè)單位的預(yù)算編制完成后，需要上報上主管單位審核，然后由主管單位上報財政部門。正常來說，主管部門對下級單位比較了解，應(yīng)當(dāng)在審核環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用。但是在實際工作中，因為對下級單位的預(yù)算審核工作一般由主管機關(guān)的財務(wù)部門負責(zé)，財務(wù)部門因為本身業(yè)務(wù)較多，權(quán)力有限，且管理多個下級單位，通常只履行了形式上的審核和匯總上報的義務(wù)而放棄了對預(yù)算項目科學(xué)性，有效性的審核，導(dǎo)致主管部門審核環(huán)節(jié)流于形勢，事業(yè)單位預(yù)算項目的科學(xué)性，合理性，有效性得不到有效的審核。而主管財政部門由于對預(yù)算單位的詳細情況一般不是特別了解，只能從預(yù)算總量上對預(yù)算進行控制，而對預(yù)算項目的必要性、有效性審核較弱，從而倒致不合理，不科學(xué)的預(yù)算項目獲得審批，造成財政資源的浪費。

4.預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性

單位預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，事業(yè)單位應(yīng)嚴格執(zhí)行預(yù)算，不得自行調(diào)整，執(zhí)行過程中，如發(fā)生項目變更、終止的，必須按規(guī)定的程序報經(jīng)財政部門審批。在實際工作中，單位預(yù)算批復(fù)后，在預(yù)算單位層面，有的單位的財務(wù)部門并未將批復(fù)的預(yù)算金額分解下發(fā)到單位的各個計劃執(zhí)行部門，造成預(yù)算執(zhí)行部門不了解自己的預(yù)算批復(fù)額度，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計劃的不匹配，預(yù)算執(zhí)行混亂；有的單位未制訂有效的預(yù)算執(zhí)行控制制度，發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)時未依據(jù)批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，先上車后買票現(xiàn)象突出，不是以計劃決定支出，而是先支出再匹配預(yù)算項目，嚴重影響預(yù)算的嚴肅性；對年末預(yù)算項目的結(jié)余資金，因為年度終了要上交財政，有的單位部門為了占有這部分資金，就跨項目使用資金，或違規(guī)支出與項目不相關(guān)的資金，產(chǎn)生違規(guī)和舞弊現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果不真實，造成國家財政資金的浪費相關(guān)人員涉案。

此外預(yù)算執(zhí)行在財政方面 一般由財政支付中心具體負責(zé)， 對于項目支出，由于支付中心方面缺乏詳細的預(yù)算支出明細，審核支出內(nèi)容多憑項目名稱和經(jīng)辦人員的經(jīng)驗主觀判斷，而項目容又復(fù)雜多變，造成預(yù)算執(zhí)行的標準的不統(tǒng)一，可以在一個項目的支出需另外申報項目，不屬該項目的出卻蒙混過關(guān)。例如一個工程項目包括設(shè)計費，工程施工費，材料費，監(jiān)理費等，支付中心人員很界定支出的范圍。

5.預(yù)算績效評價缺乏全面性和有效性

預(yù)算績效評價是國家開展的一項增強預(yù)算科學(xué)性和有效性的改革措施，它包括事前，事中，事后三個部分，績效評價的開展對事業(yè)預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化起到了積極的促進作用。但是在執(zhí)行中也存在著一定的不足。在預(yù)算編制階段，預(yù)算系統(tǒng)有一套完整的評論指標，從經(jīng)濟效益指標到社會效益指標面面俱到，但是在事業(yè)單位上報階段，由于上報人員能力的不足，加之項目內(nèi)容的復(fù)雜性，上報指標內(nèi)容五花八門，籠統(tǒng)的定性的指標居多，定量的、明確的指標較少。上級部門又缺乏足夠的人員和明確的標準對這些目標進行審核，造成不科學(xué)，不具有實際操作性要求的指標的被審批通過，使預(yù)算評價系統(tǒng)的有效性得不到有效的保證。此外由于上級機關(guān)在人員和時間上的限制不能對預(yù)算項目的事后評價進行績效評價全覆蓋，多會采取抽查的方式對項目進行評價，造成被評價單位心存僥幸，對績效評價未引起足夠的重視。

二、完善事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

1.強化預(yù)算編制制度建設(shè)

事業(yè)單位要建立完善的預(yù)算編制制度，包括預(yù)算的歸口管理部門，各個部門在預(yù)算編制工作負責(zé)的具體工作，預(yù)算工作的考核方法，預(yù)算的上報的時間要求等，完善有效的制度是保證預(yù)算工作高效進行的保證。

2.強化預(yù)算項目的科學(xué)性論證

對于有明確標準的項目，要依據(jù)標準制訂詳細的預(yù)算；對于沒有明確標準但單位經(jīng)常發(fā)生的項目，可以參考以前年度的數(shù)據(jù)和單位的具體情況變化，對項目金額的合理性進行科學(xué)分析，出具分析報告，明確責(zé)任人員和考核標準，落實責(zé)任追究，不讓科學(xué)分析變成一句空話；對于新建重大項目，可以在預(yù)算編制環(huán)節(jié)采取立項評審的方式，對預(yù)算事項的目的、效果和金額等方面進行綜合立項評審，單位應(yīng)成立具有專業(yè)勝任能力的評審小組進行評審，對于單位不具有相應(yīng)能力的應(yīng)委托外部專家或?qū)I(yè)機構(gòu)進行評審，評審應(yīng)出具評審報告，以評審報告作為項目立項依據(jù)，堅決杜絕拍腦袋決策的發(fā)生。

3.加強對預(yù)算批復(fù)環(huán)節(jié)的控制

預(yù)算批復(fù)包括上級主管部門的審核和財政主管部門的審核。因為上級主管部門和事業(yè)單位距離更近，情況更加了解，所以主管部門應(yīng)承擔(dān)更多的審批責(zé)任，不僅從形式上還要從實質(zhì)上進行審核。一是變更審核方式，將由財務(wù)部門審核下級預(yù)算，變更為由預(yù)算委員會審核，預(yù)算委員會應(yīng)當(dāng)由財務(wù)人員和相應(yīng)的了解預(yù)算單位情況，具有相應(yīng)專業(yè)能力和相應(yīng)權(quán)責(zé)的人員組成，預(yù)算委員會對預(yù)算項目出具評審報告，以評審報告作為上報財政部門和明確評審責(zé)任的依據(jù)。二是對事業(yè)單位預(yù)算的科學(xué)性進行審核，上級部門不能僅僅作為預(yù)算匯總部門，不僅要對預(yù)算的形式進行審核，還要對預(yù)算立項的科學(xué)性，金額的適當(dāng)性，規(guī)劃的合理性等方面進行復(fù)核，切實履行審核責(zé)任，保證財政資金都用到刀刃上。

4.完善預(yù)算執(zhí)行管理制度，保障預(yù)算執(zhí)行的剛性

對于事業(yè)單位一般重資金申報，輕資金管理的狀況，首先要完善單位的預(yù)算管理制度。對于上級批復(fù)的預(yù)算，要經(jīng)單位的預(yù)算管理小組或單位領(lǐng)導(dǎo)集體決策進行分解，將分解后的預(yù)算指標下發(fā)到單位的各個預(yù)算執(zhí)行部門。各個執(zhí)行部門按批復(fù)的部門預(yù)算在經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生時先履行審批手續(xù)，再辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，堅持杜絕先上車后買票現(xiàn)象的發(fā)生。

對于負責(zé)預(yù)算支付執(zhí)行的財政支付中心，應(yīng)要求預(yù)算單位報送單位項目預(yù)算的支出范圍明細表，明確支出范圍和支出標準，嚴格執(zhí)行標準，保證預(yù)算執(zhí)行的剛性。

對于項目的結(jié)余資金，由于年末要上繳財政，所以預(yù)算單位為了多占用財政資金，就想盡辦法將其花出去，造成了年末突擊花錢，舞弊等現(xiàn)象的發(fā)生。為了減少這種現(xiàn)象，建議加強年末結(jié)余資金的管理，一是要嚴格預(yù)算執(zhí)行，杜絕為了花錢而花錢的支出；二是對于由于客觀環(huán)境變化或事業(yè)單位嚴格執(zhí)行預(yù)算而節(jié)約的資金在預(yù)算政策上進行一定傾斜，如可以累計作為以后年度預(yù)算的額度，提高預(yù)算單位節(jié)約財政資金的積極性。三是加強對預(yù)算執(zhí)行情況的事后監(jiān)督，對不按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算的情況要啟動問責(zé)程序，讓違紀違規(guī)者受到應(yīng)有的懲戒。

5.從制度上增強預(yù)算績效評價的全面性科學(xué)性

對于預(yù)算項目的績效評價要把單位自我評價和財政部門抽查評價的制度要落到實處。從財政部門來說，要逐步實現(xiàn)績效評價對全部預(yù)算單位，全部預(yù)算項目的全覆蓋，對評價結(jié)果出具評價報告，及時反饋給預(yù)算單位及相關(guān)部門，加強對違規(guī)違紀預(yù)算事項的處理，扎牢制度的籠子，從制度上保證預(yù)算績效評價的嚴肅性，保證事業(yè)單位進行項目預(yù)算評價的自覺性。

從事業(yè)單位來說，首先要完善預(yù)算評價制度，建立執(zhí)行部門自評，單位預(yù)算編制小組復(fù)核，領(lǐng)導(dǎo)班子終審的制度，項目執(zhí)行部門自評要出具自評報告，認真的、客觀的分析項目的優(yōu)劣，復(fù)核部門的復(fù)核要科學(xué)嚴謹，實事求是，嚴禁敷衍了事，對于復(fù)核結(jié)果要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對于評審中發(fā)現(xiàn)的問題要及時處理，啟動問責(zé)機理，將責(zé)任追究落到實處，嚴禁搞形式，走過場，增強預(yù)算管理的自覺性，強化預(yù)算管理的嚴肅性。

由于預(yù)算管理由財政部門審批又由財政部門評審，從實質(zhì)上缺乏應(yīng)有的獨立性，所以為增強預(yù)算評價的獨立性，可以增加社會公眾評價環(huán)節(jié)，如吸收社會公眾代表作為評審小組成員，評審結(jié)果對社會公開或通過網(wǎng)絡(luò)對讓社會公眾對預(yù)算項目執(zhí)行情況進行評議，接受社會公眾的監(jiān)督等，從而保證績效評價結(jié)果的公開性和公正性。

三、結(jié)語

事業(yè)單位的預(yù)算管理是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的進步，對預(yù)算管理提出了更高的要求，只有不斷加強制度建設(shè)，提高信息化程度，強化制度落實，強化社會監(jiān)督，才能不斷提升預(yù)算管理水平，才能真到實現(xiàn)編制有目標，執(zhí)行有監(jiān)控，完成有評價，結(jié)果有反饋，反饋有應(yīng)用的預(yù)算管理目標，讓財政資金為社會經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

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（作者單位：洛陽市國花園管理處）