施昌奎

一、公共租賃住房建設(shè)與管理成效

十九大報告強調(diào)要加強社會保障體系建設(shè)，堅持房子是用來住的、不是用來炒的，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

北京市自2009年以來，累計建設(shè)籌集公租房（含廉租房）20萬套，分配14.7萬套，截至2017年5月，市保障房中心持有并運營的公租房項目39個，可配租房源約4.2萬套，公開配租房源占全市半數(shù)以上，為近10萬人群提供了穩(wěn)定的住房保障，預(yù)計到2017年底，配租規(guī)模將進一步擴大到近7萬套。

北京市公租房重點保障本市城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工以及符合首都城市戰(zhàn)略定位發(fā)展需要的“新北京人”住房需求，在兼顧公平與效率的原則下，逐步形成了較為完善的建設(shè)管理運行體系。一是提升公租房分配效率，推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，取消、簡化40%申請證明材料，方便群眾一次申報一次受理。實行配租形式多樣化，初次分配注重公平、困難優(yōu)先，再次分配注重效率、物盡其用。二是加大市場租房補貼力度，2015年底北京市出臺市場租房補貼政策，鼓勵居民自行到市場租賃存量住房，實現(xiàn)住房解困，已累計向1.2萬戶家庭發(fā)放市場租房補貼資金約1.2億元。三是提升公租房管理水平，進一步完善使用監(jiān)督、物業(yè)管理和社會化管理“三位—體”的后期服務(wù)管理模式。建立行政監(jiān)管、多方參與的保障家庭動態(tài)監(jiān)管機制，累計查處違規(guī)行為90起。試點啟用人臉識別技術(shù)，在海淀金隅翡麗鉑庭設(shè)置人臉識別門禁系統(tǒng)，提高監(jiān)管科技化水平。修訂完善公租房運營管理標準，管理機構(gòu)、租賃管理、使用監(jiān)管、社區(qū)建設(shè)等7類34項86子項，被列入測評指標體系，通過實地測評，監(jiān)督督促項目運營規(guī)范化、標準化。試點成立全市首家租戶管理委員會，引導(dǎo)居委會、管理單位和租戶多方主體共同參與社區(qū)治理。這些管理措施的推行，有力地保障了公租房公平與效率目標的實現(xiàn)。

二、公共租賃住房建設(shè)與管理存在的問題與對策

北京市公共租賃住房建設(shè)與管理存在的主要問題：

一是供需缺口仍然較大。北京市常住人口2173萬，如果考慮低收入和低資產(chǎn)群體20%人需求公共租賃住房，需要公共租賃住房至少15萬套以上，再考慮“夾心層”的需求，以及三年內(nèi)新就業(yè)大學(xué)生約70萬，供需缺口就更大。

二是相關(guān)法律法規(guī)有待完善。公租房領(lǐng)域還缺乏相關(guān)的法律制度保障，經(jīng)營管理部門面對失信的承租人還沒有很好的處理手段，對不符合條件拒不退出者還沒有適當(dāng)有效的方法，對長期欠繳房租者也沒有有效的處罰手段。沒有法律法規(guī)對政府在公租房的規(guī)劃、建設(shè)、運營、職能作出明確的規(guī)定，也導(dǎo)致不同層級政府對公租房的重視程度不一。

三是準入退出等審核管理制度不完善。目前居民的個人信用等級、收入情況、納稅等信息數(shù)據(jù)不完整，對保障人的收入和資料審核非常困難?！胺殴芊备母镞M一步簡化了申請人提交的材料，對申請人的審核更加困難，經(jīng)常出現(xiàn)瞞報收入和資產(chǎn)的情況，特別是保障對象大都為個體打工者或是流動工作者，無法核查其具體的家庭收入，開具的資產(chǎn)證明大多數(shù)存在水分，使得弄虛作假現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，政府管理機構(gòu)普遍協(xié)調(diào)能力差，收入、財產(chǎn)的核對工作往往是從街道辦初審、再報社區(qū)復(fù)審最后到住房保障部門審核，各級之間協(xié)調(diào)機制不健全，信息資源沒有完全實時共享，信息失真無法及時發(fā)現(xiàn)。

四是社會化管理水平相對滯后。隨著北京市公共租賃住房大規(guī)模建成入住，后期社會管理重要性日益顯現(xiàn)。北京市各級政府正在探索在公共租賃住房社區(qū)建立“依托屬地、多方參與、共商共建”的社區(qū)管理機制，建立“租賃管理、物業(yè)服務(wù)、社會服務(wù)”“三位一體”管理模式。盡管如此，這些管理機制仍然存在不徹底，落實難度較大的問題。第一，沒有公租房社區(qū)社會化管理的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有建立順暢的管理體制；第二，居民、社會組織社區(qū)參與意識薄弱，公租房社區(qū)社會化管理縱向涉及從市到區(qū)、再到街道的各級政府以及各級部門，橫向涉及建設(shè)業(yè)主、公租房管理中心以及民政、衛(wèi)生、教育、社保等眾多層級不一的機構(gòu)。目前尚沒有任何組織機構(gòu)能對公租房社區(qū)社會化管理進行全面協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，這使得公租房社區(qū)治理出現(xiàn)了一些工作難以確定責(zé)任主體，部門推諉，以及不同級別、不同類別部門相互難協(xié)調(diào)、難配合的情況。在公租房社區(qū)，其主要管理者和能夠發(fā)揮作用的管理者是房屋管理中心和物業(yè)公司，而且物業(yè)公司往往是建設(shè)者留下的，雖然有些社區(qū)有居委會、黨組織，但其基本的公共服務(wù)全部由管理中心和物業(yè)公司承擔(dān)，在一些小區(qū)的管理問題上，難以征求居住者的意見和傾聽他們的聲音。究其原因，管理中心的工作人員反映，人員不足，經(jīng)費不足，政策不足。實際的原因是體制的不健全，沒有在公租房社區(qū)建立真正意義上的社會體制，無論是政府的服務(wù)，還是社會的服務(wù)，沒有發(fā)揮主體社會組織的力量，雖然是三位一體，但是其中的一體居委會的力量沒有被調(diào)動起來，造成了只有政府一家來管理社區(qū)的局面。

五是公共服務(wù)等配套設(shè)施建設(shè)相對滯后。多數(shù)公租房項目均在五環(huán)外，公共交通、教育、商業(yè)、醫(yī)療服務(wù)等公共配套設(shè)施離群眾要求還有較大差距。

三、北京市公共租賃住房建設(shè)與管理存在的問題，需要在體制機制上進一步深化改革來解決

（一）要完善北京市公共租賃住房建設(shè)與管理法律法規(guī)體系

要保證保障性住房中的各種實施計劃、供給數(shù)量、供應(yīng)對象、運作方式、融資途徑、運營管理等方面的順利進行，必須有健全的法律制度做支撐，因此必須盡快建立公共租賃住房保障的相關(guān)法律，做到建設(shè)管理的規(guī)范化、制度化、法制化。首先是國家層面的上位法，如盡快出臺《住房保障法》等基本法規(guī)，將其作為開展工作的前提和基石，作為指導(dǎo)保障性住房工作的綱領(lǐng)性法律，其核心價值觀是保證社會公平。在上位法還未出臺前，北京市可先行出臺地方性法規(guī)，主要應(yīng)在以下方面作出法律規(guī)定。

劃定保障性住房的監(jiān)管主體為政府，并明確規(guī)定其權(quán)利和義務(wù)，對租金的調(diào)整權(quán)和調(diào)整幅度的規(guī)定應(yīng)成為重中之重；確保保障性住房目標群體的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、訴訟權(quán)等權(quán)利。明確規(guī)定保障性住房監(jiān)管機構(gòu)及其職責(zé)，并完善與之相配套的問責(zé)制和聽證制度，對各種暗箱操作等違法行為作出明確的處罰標準，讓監(jiān)管有法可依，讓監(jiān)管部門能夠依法治理各種不法行為，這也是法制化政府的客觀要求；對各類保障對象的申請資格和退出條件進行科學(xué)合理的界定，形成呈梯級分布、全面覆蓋目標群體的保障體系。北京市還應(yīng)出臺其他相關(guān)的配套和操作性規(guī)章，如《公共租賃住房管理力、j去》、《申請人檔案管理辦法》、《居民信息系統(tǒng)共享法》等專門的規(guī)范，從建設(shè)、施工、審核、分配、運營管理、退出等全過程，在制度層面和操作層面做到系統(tǒng)化、標準化、規(guī)范化、信息化。

（二）要保障公租房的供地需求

公租房的配建規(guī)劃及分配對住房“夾心層”的分配非常重要，往往決定了公租房建設(shè)的公平與效率。要對租住對象進行準確的需求預(yù)測，供給過多將給政府造成較大的財政壓力同時浪費社會資源，甚至過多的公租房供給會對健康的住房市場造成紊亂，住房過濾機制不能有效發(fā)揮，會降低社會資源的有效配置，供給過少不僅起不到住房保障的作用而且可能引起居民的不滿情緒，影響社會和諧和公平效率。

所以，公租房供給保障需要從政府和居民需求兩方面考慮，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展現(xiàn)狀，確定公租房的租戶需求量，有計劃、分階段供給公租房。與此同時，要建立保障性住房供地保障機制。隨著近幾年保障房建設(shè)規(guī)模不斷增加，北京城近郊區(qū)內(nèi)可用來建設(shè)保障房的地塊越來越少，同時拆遷難度不斷加大，拆遷成本逐年增加，提高了項目建設(shè)和未來的運營。建議應(yīng)當(dāng)根據(jù)保障房年度計劃列明的保障房建設(shè)量安排供應(yīng)土地規(guī)模和時序，同時要求保障房供地采取凈地供應(yīng)，土地供應(yīng)位置盡量做到與需求位置一致，達到職住平衡。

（三）要建立租金動態(tài)調(diào)整機制

租金設(shè)置在公租房的租賃過程中非常重要，北京市實行的是“市場定價、分檔補貼、租補分離”的租金定價和補貼模式。即公租房租金水平按照略低于周邊市場租金水平確定。同時，根據(jù)承租家庭收入水平高低，分6個檔次發(fā)放租金補貼，將租金控制在承租家庭可承受范圍，有效提高承租家庭負擔(dān)能力。全國各地也有采取以建造成本并參考市價的租金政策（上海）；有可償還貸款利息和維護費用的租金政策（重慶）。一般前者的租金水平比后者要高，這容易造成更高的空置率浪費社會資源，而且也起不到住房保障的作用。

但是，租金過低政府則要面對過大的財政壓力，而且高財政投入、低租金收入的情況將不能滿足公租房的持續(xù)建造和運營。

從目前來看，北京市的租金定價還是比較合理的，實現(xiàn)了“可承受、可持續(xù)”的雙目標。公租房租金與市場租金具有可比性、關(guān)聯(lián)性，發(fā)揮市場優(yōu)化配置資源效用，做到成本、市場與收入的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進分配公平公正。北京市要建立租金定期調(diào)整機制。北京市公租房租金確定后，有十多年沒有進行過調(diào)整，而市場租金已經(jīng)有了較高漲幅，公租房的福利性好處越來越明顯，不符合居住條件的也不愿意搬離，“可持續(xù)”的目標正在變得不可實現(xiàn)。調(diào)研中管理者表示，實際操作中調(diào)整租金有一定的困難，怕影響穩(wěn)定。困難肯定有，但完全可以克服。在簽訂入住合同的時候，就明確租金的調(diào)整機制和幅度，讓租戶有心理預(yù)期。無論從運營維護成本、使用年限，還是從全社會的通貨膨脹率、房地產(chǎn)市場供求關(guān)系等來考慮，公租房的租金應(yīng)當(dāng)根據(jù)成本、市場以及家庭收入等因素變動而有所調(diào)整。從世界各國（地區(qū)）公租房定價經(jīng)驗來看，都會有相應(yīng)的租金調(diào)整機制，保持價格的彈性，對承租家庭起到一定的激勵作用，避免福利過度和尋租空間。如香港公屋租金調(diào)整機制，主要根據(jù)承租家庭收入變動情況每兩年調(diào)整一次。在租金上調(diào)時，除考慮收入增長幅度外，還增加上限10%的封頂要求。同時，針對收入低于準入線50%一70%的特殊困難家庭實施租金援助計劃，對應(yīng)繳納的租金進行一定比例的減免。北京市可借鑒香港的經(jīng)驗，建立公租房租金的定期調(diào)整機制，具體可設(shè)計為每三年研究調(diào)整一次。

（四）要理順市區(qū)公租房建設(shè)和運營體制

市住保中心和各區(qū)的住保部門都有建設(shè)和管理運營公租房的職能，分別持有不同的公租房項目，公租房配租時以區(qū)為主，剩余部分全市統(tǒng)籌。但各區(qū)在運作和管理公租房時都有不同的目標和目的，有些并不是把解決中低收入群眾的居住放在首位，而是賦予公租房更多的政策目標，導(dǎo)致沒有做到應(yīng)保盡保，群眾的意見較大。應(yīng)當(dāng)進一步明確市住保中心與區(qū)住保部門（公租房事務(wù)中心，或者公司）的關(guān)系。鑒于市住保中心在建設(shè)和管理公租房上有較大的專業(yè)優(yōu)勢，可鼓勵市住保中心與各區(qū)共同建立各區(qū)的分公司，理順市區(qū)兩級的體制。

（五）要完善公租房項目的公共設(shè)施配套

要加大公租房基礎(chǔ)設(shè)施配套的支持力度，市財政可新增保障住房配套專項資金，對所有廉租房、公租房基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位的要加大補助力度，同時做好代建項目的前期規(guī)劃選址工作。在部署今后公租房項目時，要盡可能安排在交通便利、配套設(shè)施齊全的地段，做到配套設(shè)施與主體工程同步規(guī)劃、同期建設(shè)、同時運行。

（責(zé)任編輯：王珊珊）