中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)理論研究組

人類社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而預(yù)防與化解發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)又離不開(kāi)社會(huì)化的保障機(jī)制。工業(yè)化社會(huì)以來(lái)，以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障制度已成為各國(guó)預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要政策工具，并在許多國(guó)家成為國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全世界已有170多個(gè)國(guó)家建立了包含不同項(xiàng)目在內(nèi)的社會(huì)保障制度。不同時(shí)代的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不同，對(duì)社會(huì)保障的要求也不盡相同。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全球化進(jìn)程的加快加深和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，這些變化為社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了重大挑戰(zhàn)，進(jìn)而成為各國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的重要議題。本文基于中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)主辦的“第13屆社會(huì)保障國(guó)際論壇”上與會(huì)者分享的觀點(diǎn)，以新時(shí)代全球社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系及其面臨的新風(fēng)險(xiǎn)與新挑戰(zhàn)為線索展開(kāi)論述，試圖通過(guò)對(duì)“一個(gè)基本關(guān)系+四種新型風(fēng)險(xiǎn)”的闡述，盡可能全面地勾勒與會(huì)者呈現(xiàn)的新形勢(shì)下世界各國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的最新態(tài)勢(shì)。

一、全球社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：來(lái)自各國(guó)的理論與實(shí)踐辨析

長(zhǎng)久以來(lái)，人們對(duì)社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系莫衷一是。有人認(rèn)為福利牽絆自由以致經(jīng)濟(jì)喪失活力，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)乃為福利所累；有人認(rèn)為民眾對(duì)福利的不懈追求才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最根本動(dòng)力。有人認(rèn)為社會(huì)保障是經(jīng)濟(jì)改革的配套措施，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航；有人認(rèn)為社會(huì)保障縮小了經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的貧富差距，公平正義共享是其天然的追求。更多人則贊同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會(huì)保障提供財(cái)富基礎(chǔ)的同時(shí)，也給社會(huì)保障制度的建設(shè)帶來(lái)更多挑戰(zhàn)與機(jī)遇，而社會(huì)保障的功能則具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)二重性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的最終目標(biāo)都是提高國(guó)民幸福指數(shù)，①韓國(guó)社會(huì)政策研究院院長(zhǎng)樸純一：《為充分就業(yè)和提高國(guó)民幸福的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)周期性均衡發(fā)展》。讓“人”過(guò)上更好的生活，實(shí)現(xiàn)更自由更全面的發(fā)展。②參見(jiàn)謝瓊：《福利制度與人權(quán)實(shí)現(xiàn)》，人民出版社，2013年。從各國(guó)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史來(lái)看，經(jīng)濟(jì)學(xué)者更注重社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)性功能，而社會(huì)學(xué)者更注重社會(huì)保障的社會(huì)性功能，③日本愛(ài)知學(xué)院大學(xué)教授玉井金五：《日本社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性：高度成長(zhǎng)期的教訓(xùn)》。仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。如在日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)社會(huì)保障論強(qiáng)調(diào)日本社會(huì)保障制度的建立基于戰(zhàn)前制度積累，有較強(qiáng)的路徑依賴；而基于社會(huì)學(xué)、社會(huì)福利學(xué)等跨學(xué)科領(lǐng)域的社會(huì)發(fā)展理論指導(dǎo)下的社會(huì)保障則強(qiáng)調(diào)通過(guò)提高人口素質(zhì)實(shí)現(xiàn)人的能力水平提升，其功能十分廣泛。④日本愛(ài)知學(xué)院大學(xué)教授玉井金五：《日本社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性：高度成長(zhǎng)期的教訓(xùn)》。社會(huì)條件的變化，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩和人口規(guī)模減少，都會(huì)使社會(huì)保障的功能得到正面認(rèn)識(shí)。

各國(guó)制度的發(fā)展也在實(shí)踐和論證著社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。西方國(guó)家作為社會(huì)保障制度的先驅(qū)，其制度發(fā)展可以分為社會(huì)保障體系的建立與擴(kuò)張、社會(huì)保障體系的緊縮和以社會(huì)投資看待社會(huì)保障發(fā)展三個(gè)階段。北歐、東歐和中亞社會(huì)保障體系的發(fā)展過(guò)程及其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)力市場(chǎng)等方面的影響表明，社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系是一個(gè)很難探討的議題，還需要學(xué)界充分進(jìn)行挖掘和研究。⑤國(guó)際勞工組織社會(huì)保障高級(jí)顧問(wèn)沃夫?qū)な鏍柎模骸度蛏鐣?huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)》。日本的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和老齡化程度加深是同時(shí)的，社會(huì)保障支出雖然也不斷擴(kuò)大，但在不同階段增長(zhǎng)程度有差異，和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間沒(méi)有完全聯(lián)動(dòng)。⑥日本國(guó)立社會(huì)保障人口問(wèn)題研究所信息調(diào)查部長(zhǎng)小島克久：《日本社會(huì)保障支出與經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)：時(shí)間序列數(shù)據(jù)分析與國(guó)際比較》。從東亞其他國(guó)家的發(fā)展來(lái)看，由于各國(guó)醫(yī)療、年金、護(hù)理等制度的建立和改革都是在特定時(shí)期進(jìn)行的，所以，可以認(rèn)為，社會(huì)保障支出并不是完全隨經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，各國(guó)、各地區(qū)都有他們既定的關(guān)系和特征。⑦日本國(guó)立社會(huì)保障人口問(wèn)題研究所信息調(diào)查部長(zhǎng)小島克久：《日本社會(huì)保障支出與經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)：時(shí)間序列數(shù)據(jù)分析與國(guó)際比較》。

對(duì)西歐福利國(guó)家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利國(guó)家的關(guān)系是非常積極且緊密的；⑧韓國(guó)延世大學(xué)副教授崔榮駿：《福利國(guó)家和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是怎樣的關(guān)系?淺談西歐和韓國(guó)福利體系的經(jīng)驗(yàn)》。而對(duì)韓國(guó)的研究表明，1997年?yáng)|亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一，再分配第二”的發(fā)展模式遭遇了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，同時(shí)，勞動(dòng)力市場(chǎng)的二元化與收入不平等、低出生率和人口老齡化以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩促使韓國(guó)重新探究了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利之間的關(guān)系，由此提出經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策需協(xié)同發(fā)展。①韓國(guó)梨花女子大學(xué)助理教授李承潤(rùn)：《韓國(guó)社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展》。建設(shè)建設(shè)福利國(guó)家是韓國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必備因素。②韓國(guó)延世大學(xué)副教授崔榮駿：《福利國(guó)家和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是怎樣的關(guān)系?淺談西歐和韓國(guó)福利體系的經(jīng)驗(yàn)》。

與歐洲相比，美國(guó)在過(guò)去的兩個(gè)世紀(jì)里經(jīng)歷了多次經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型。十九世紀(jì)中期，得益于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，美國(guó)強(qiáng)調(diào)民主和平等主義基礎(chǔ)上的人力資本投資，但福利制度的建設(shè)是滯后的，僅實(shí)施了約一戰(zhàn)前四分之一的社會(huì)項(xiàng)目。③參見(jiàn)Hicks Alexander, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.二十世紀(jì)經(jīng)濟(jì)大蕭條期間，在工人運(yùn)動(dòng)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，羅斯福的《社會(huì)保障法案》明確了最低工資，社會(huì)支出一度領(lǐng)銜發(fā)達(dá)國(guó)家，但全國(guó)性的醫(yī)療保險(xiǎn)制度卻一直沒(méi)有建立起來(lái)。六十年代，約翰遜發(fā)起的包括反貧困、醫(yī)療救助等內(nèi)容在內(nèi)的大社會(huì)計(jì)劃將美國(guó)福利國(guó)家的進(jìn)程推進(jìn)了一大步，幾乎達(dá)到歷史最高點(diǎn)。但自此以后至奧巴馬政府上臺(tái)期間，美國(guó)社會(huì)政策的主基調(diào)都是消極的，因此造成了不平等的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)亦因此而放緩。④北卡羅來(lái)納大學(xué)教授約翰·斯蒂芬斯：《美國(guó)的社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》。值得肯定的是，1935年確立的美國(guó)社會(huì)保障制度基本框架仍然具有相對(duì)穩(wěn)定性，其法定的基本養(yǎng)老金制度一直是多層次養(yǎng)老金制度的穩(wěn)定基石。

中國(guó)社會(huì)保障制度的變革與發(fā)展過(guò)程，既是促進(jìn)和維系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程，也是維護(hù)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)中國(guó)超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全面發(fā)展的過(guò)程。⑤鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：回顧與展望》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。在中國(guó)“雙快速”發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障之間呈現(xiàn)出“沖擊—回應(yīng)”關(guān)系。⑥南京大學(xué)教授林閩鋼：《社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”》。每一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)或經(jīng)濟(jì)變化時(shí)，就是社會(huì)保障獲得大發(fā)展和發(fā)揮作用的時(shí)機(jī)。社會(huì)保障反作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是通過(guò)回應(yīng)形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，社會(huì)保障具有回應(yīng)工具性的特征。對(duì)中國(guó)1998—2014年經(jīng)濟(jì)發(fā)展與醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展水平相關(guān)數(shù)據(jù)的分析表明，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有長(zhǎng)期和顯著的促進(jìn)作用，加大對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的投入，會(huì)促進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和健康效應(yīng)的發(fā)揮。⑦中山大學(xué)教授申曙光：《醫(yī)療保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)關(guān)系的實(shí)證研究》。對(duì)中國(guó)30 個(gè)省（市、自治區(qū)）從1998到2013 年數(shù)據(jù)的研究表明，中國(guó)地區(qū)間社會(huì)保障財(cái)政負(fù)擔(dān)和人均社會(huì)保障財(cái)政負(fù)擔(dān)不公平現(xiàn)象比較明顯，各地區(qū)社會(huì)保障財(cái)政負(fù)擔(dān)水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和人口老齡化程度顯著正相關(guān)，財(cái)政供給能力對(duì)社會(huì)保障財(cái)政支付能力正向作用顯著，但需求的持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)未來(lái)財(cái)政支付能力提出了挑戰(zhàn)。⑧東北財(cái)經(jīng)大學(xué)教授趙建國(guó)：《中國(guó)社會(huì)保障財(cái)政負(fù)擔(dān)區(qū)域公平性及影響因素研究》。目前，中國(guó)正在探索社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互作用的“良性循環(huán)”，呈現(xiàn)出“中社會(huì)福利，中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”新態(tài)勢(shì)。這種“良性循環(huán)”的可持續(xù)發(fā)展道路將通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的相互依存和相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家福利體制的創(chuàng)新，走向引領(lǐng)和諧的“東方福利模式”。⑨南京大學(xué)教授林閩鋼：《社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”》。

總體上看，在眾多影響社會(huì)保障發(fā)展的因素中，經(jīng)濟(jì)是其中一極；在眾多促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素中，社會(huì)保障也是其中一脈；兩者在不同國(guó)家的不同時(shí)期表現(xiàn)出來(lái)的關(guān)系模式均不同，但兩者關(guān)系的均衡處理可以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，共促國(guó)家與民生發(fā)展。目前，受新自由主義的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的關(guān)系在一定程度上被曲解，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的開(kāi)始模糊，福利制度的負(fù)面效應(yīng)被夸大，并影響到一些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策選擇，導(dǎo)致社會(huì)的結(jié)構(gòu)性危機(jī)日益深刻，并從社會(huì)領(lǐng)域波及經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域。①中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成：《全球社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》。在此背景下，厘清并準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)。各國(guó)社會(huì)保障制度的改革，既應(yīng)關(guān)注社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)的密切聯(lián)系，也要注意社會(huì)保障建設(shè)的多因素與多視角，全面考慮促進(jìn)其發(fā)展的社會(huì)、政治乃至文化等因素。②《鄭功成與霍爾茨曼對(duì)話實(shí)錄——尋求養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的最大共識(shí)》，《財(cái)經(jīng)》2017年年刊。

二、全球化：社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何良性互動(dòng)？

在與會(huì)者討論的眾多新風(fēng)險(xiǎn)中，進(jìn)程具有不可逆轉(zhuǎn)性、過(guò)程具有不確定性、影響又具有兩面性的全球化無(wú)疑是備受熱議的話題?，F(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，一方面使全球化加速了經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)，使其在全球范圍內(nèi)進(jìn)行資源布局與配置；另一方面也通過(guò)傳播速度的快速化、互鑒經(jīng)驗(yàn)的低成本化和理性化等使社會(huì)制度在加速趨同中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。這個(gè)進(jìn)程是人類社會(huì)發(fā)展雖緩而必達(dá)且不可逆轉(zhuǎn)的。它對(duì)全球社會(huì)的影響，一方面表現(xiàn)在隨著財(cái)富的全球流動(dòng)，更多人的生存境況持續(xù)得以改善，尤其在中國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家；另一方面，生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)在全球內(nèi)形成“強(qiáng)資本、弱勞工”的格局，加劇了勞資關(guān)系在全球范圍內(nèi)的不平等。同時(shí)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇、國(guó)際投機(jī)的增加以及國(guó)際政治關(guān)系的不穩(wěn)定等都使全球化進(jìn)程充滿著不確定性。經(jīng)濟(jì)與政治風(fēng)險(xiǎn)及其影響力呈幾何倍數(shù)的擴(kuò)散，對(duì)于相互依存度日益增高的“地球村”成員來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)與政治安全無(wú)疑會(huì)受到直接威脅。因此，全球化背景下，各國(guó)是努力謀求經(jīng)濟(jì)與福利同步發(fā)展還是犧牲福利來(lái)取得短期繁榮，考驗(yàn)的是國(guó)家管理者的智慧。③中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成：《全球社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》。雖然2015年9月聯(lián)合國(guó)在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中提出要通過(guò)讓各個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)覆蓋全國(guó)的社會(huì)保障體系和措施，以實(shí)現(xiàn)到2030年減少和預(yù)防貧困的社保目標(biāo)，但國(guó)際勞工組織于2017年11月30日發(fā)布的《全球社會(huì)保障報(bào)告》卻顯示，目前全球半數(shù)以上人口（55%）還沒(méi)有享受到任何福利津貼。

中國(guó)目前已經(jīng)建立了自己的基本社會(huì)保障體系，但依然存在不平等問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)保障的去中心化及碎片化會(huì)造成服務(wù)供給的不平等，也為資金的誤用和濫用創(chuàng)造空間，并造成覆蓋面上的“盲點(diǎn)”。④倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授阿塔·侯賽因：《中國(guó)社會(huì)保障制度面臨的挑戰(zhàn)》。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，一要切實(shí)解決好內(nèi)生動(dòng)力不足問(wèn)題，努力促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持中高速增長(zhǎng)；二要尊重社會(huì)保障與國(guó)家治理關(guān)系的歷史邏輯，強(qiáng)化中央政府統(tǒng)籌責(zé)任，真正構(gòu)建起有序組合的多層次社會(huì)保障體系；三要堅(jiān)持以共享為基石，實(shí)行多元主體共建共治；四要促進(jìn)并維護(hù)就業(yè)與社會(huì)保障良性互動(dòng)；五要重視發(fā)展教育福利與社會(huì)福利服務(wù)；六要重視社會(huì)保障法制建設(shè)，讓社會(huì)保障制度盡快運(yùn)行在法治軌道上。⑤鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：回顧與展望》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。

對(duì)經(jīng)歷了二戰(zhàn)后福利國(guó)家建設(shè)、緊縮、社會(huì)投資以及進(jìn)一步緊縮階段的英國(guó)福利國(guó)家建設(shè)來(lái)說(shuō)，目前正處在經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。退出歐盟，無(wú)疑減緩了其全球化步伐，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平等在其中起了重要作用。雖然關(guān)于養(yǎng)老金的充分性、國(guó)家醫(yī)療服務(wù)（NHS）的市場(chǎng)化和私人養(yǎng)老金體系缺陷等議題也不時(shí)被提及，但總體上看來(lái)，決定英國(guó)社會(huì)保障制度走向的更多是政治與社會(huì)因素，而非經(jīng)濟(jì)因素。作為一個(gè)政治話題，人們對(duì)社會(huì)保障的發(fā)展原則及其經(jīng)濟(jì)影響討論也僅限于勞動(dòng)力人口。接下來(lái)，英國(guó)社會(huì)保障的議題主要應(yīng)集中在最低工資的提升、福利待遇享受條件的重新確立、住房成本的降低、兒童照料服務(wù)的提供、就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造以及可持續(xù)、動(dòng)態(tài)化的社會(huì)保障機(jī)制的完善等方面。①英國(guó)約克大學(xué)教授約翰·哈德森：《英國(guó)的社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》。

德國(guó)的福利國(guó)家制度是多元化的。19世紀(jì)80—90年代，作為發(fā)展中國(guó)家的德國(guó)比當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家更早建立了現(xiàn)代社會(huì)保障體系。二戰(zhàn)后，德國(guó)福利國(guó)家制度經(jīng)歷了1945—1960年的建立（重建）、1961—1976年的擴(kuò)張、1977—1990年的鞏固、1990—2002年的整合與創(chuàng)新以及2003年以后的重建和鞏固等階段。為應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)的變化、工業(yè)化和全球化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，德國(guó)在1995—2007年間曾進(jìn)行了影響深遠(yuǎn)的社會(huì)保障改革，通過(guò)增加個(gè)人繳費(fèi)率、降低待遇和加大稅收投入等措施鞏固了社會(huì)保障財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。這期間，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，就業(yè)相對(duì)充分。但從長(zhǎng)期來(lái)看，改革仍需進(jìn)一步推進(jìn)，諸如健康、養(yǎng)老、勞動(dòng)力市場(chǎng)及預(yù)防性的社會(huì)政策等領(lǐng)域都還有較大的完善空間。②德國(guó)卡塞爾大學(xué)博士塞繆爾·格里夫：《德國(guó)的社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》。

法國(guó)的社會(huì)保障發(fā)展在過(guò)去30年內(nèi)從思想理念到制度結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，適應(yīng)全球化影響的成本遏制政策已降低了社會(huì)保障的覆蓋面和待遇領(lǐng)取水平。無(wú)論此結(jié)果是否為決策者之本意，社會(huì)保障都很難實(shí)現(xiàn)它們初期預(yù)設(shè)的目標(biāo)，因?yàn)殡m然沒(méi)有強(qiáng)有力的實(shí)證支持，但傳統(tǒng)觀點(diǎn)還是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)環(huán)境下社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在不利影響。③法國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)研究中心研究員皮埃爾·龔夏爾第：《法國(guó)的社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》。

在歐債危機(jī)的壓力下,為減少公共養(yǎng)老金支出,意大利、西班牙、希臘和葡萄牙曾推行了養(yǎng)老金改革，改革措施包括提高法定退休年齡,延長(zhǎng)領(lǐng)取全額養(yǎng)老金所需的繳費(fèi)年限,改變養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法,將養(yǎng)老金水平與人口預(yù)期壽命掛鉤,降低部分人員的養(yǎng)老金待遇水平,限制提前退休等。改革雖有助于抑制養(yǎng)老金支出的上升,增強(qiáng)養(yǎng)老金體制財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性,但卻嚴(yán)重影響了民眾對(duì)養(yǎng)老金制度的信心,極大地改變了民眾的安全預(yù)期。④鄭飛北：《歐債危機(jī)重壓下的養(yǎng)老金改革：以南歐四國(guó)為例》，《社會(huì)保障研究（北京）》2015年第1卷。

對(duì)于韓國(guó)來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障不僅要提供收入保障和生活服務(wù)，更要給力所能及的人提供工作機(jī)會(huì)，并讓他們通過(guò)工作滿足自己的生活需求。因此，勞動(dòng)力的充分就業(yè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)周期性均衡發(fā)展非常重要。⑤韓國(guó)社會(huì)政策研究院院長(zhǎng)樸純一：《為充分就業(yè)和提高國(guó)民幸福的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)周期性均衡發(fā)展》。從未來(lái)愈加重要的護(hù)理制度來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的情況下，如何確保財(cái)源、擴(kuò)大服務(wù)提供主體的參與等成為日本社會(huì)保障制度建設(shè)的重要議題。⑥日本國(guó)立社會(huì)保障人口問(wèn)題研究所信息調(diào)查部長(zhǎng)小島克久：《日本社會(huì)保障支出與經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)：時(shí)間序列數(shù)據(jù)分析與國(guó)際比較》。

總體上看，全球化背景下，各國(guó)都在努力尋找社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)的均衡點(diǎn)，且發(fā)展模式各有特點(diǎn)，但財(cái)務(wù)的可持續(xù)性、福利待遇的調(diào)整、服務(wù)提供主體的多元化以及對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的促進(jìn)等都是共同話題。在眾多話題中，至少一個(gè)問(wèn)題還未被考慮，即在實(shí)現(xiàn)國(guó)家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上，各國(guó)間還需合作共贏、共享發(fā)展，共建人類命運(yùn)共同體。這是因?yàn)椋蚧牟粩嗤七M(jìn)必然帶來(lái)資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的全球流動(dòng)和深層次融合，隨之而來(lái)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)也必然是全球性的，很難由哪一個(gè)國(guó)家獨(dú)自化解，需要各國(guó)通力合作。目前，全球化進(jìn)程雖然遭遇波折但不可逆轉(zhuǎn)。社會(huì)公正是這個(gè)時(shí)代非常重要的主題，雖然完全的公正很難實(shí)現(xiàn)，但不斷減少不公平非常必要，全球化要追求全球公正，而不能限定在某個(gè)國(guó)家。①阿馬蒂亞·森于2017年3月19日在北京師范大學(xué)講座上的報(bào)告。因此，全球化背景下，社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系有超出國(guó)家范疇論證的必要和意義。

三、人口老齡化：如何積極有效應(yīng)對(duì)？

隨著全球人口老齡化進(jìn)程的加快加深，調(diào)整人口結(jié)構(gòu)和應(yīng)對(duì)人口問(wèn)題已成為國(guó)家戰(zhàn)略、全球戰(zhàn)略層面的重大問(wèn)題。根據(jù)世界衛(wèi)生組織定義，65歲及以上人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到7%時(shí)為“老齡化社會(huì)”，達(dá)到14%為“老齡社會(huì)”，達(dá)到20%為“超老齡社會(huì)”。2011年，德國(guó)、意大利和日本已是“超老齡社會(huì)”；瑞典、希臘、保加利亞、西班牙、英國(guó)、法國(guó)、加拿大等50多個(gè)國(guó)家已是“老齡社會(huì)”；美國(guó)、俄羅斯、中國(guó)、哈薩克斯坦等多個(gè)國(guó)家屬于“老齡化社會(huì)”。全世界老齡化加權(quán)平均值已達(dá)8.1%。老齡化程度的不斷加深，對(duì)人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都產(chǎn)生直接且巨大的影響，同時(shí)也會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度的結(jié)構(gòu)、資源配置與財(cái)政平衡等產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)且深刻的影響，養(yǎng)老金支付、醫(yī)療保障支出、養(yǎng)老服務(wù)供給的壓力會(huì)持續(xù)攀升。如何妥善應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的人口結(jié)構(gòu)變化，構(gòu)成了現(xiàn)在及未來(lái)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。②中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成：《全球社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》。

多層次的養(yǎng)老保障體系是應(yīng)對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)的必要選擇。養(yǎng)老保障體系是一個(gè)整體的、協(xié)同發(fā)展的、動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)，可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革需要根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的整體功能進(jìn)行層次和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化安排，需要明晰系統(tǒng)內(nèi)主要制度安排在結(jié)構(gòu)和功能上的合理定位，需要厘清系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的相互作用方式及其傳導(dǎo)機(jī)理，需要高度關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)體系與社會(huì)經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境之間的互動(dòng)機(jī)理及其影響效應(yīng)。③西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授胡秋明：《人口轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與可持續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革——基于系統(tǒng)論的理論思考》。

（一）健全的養(yǎng)老金體系

養(yǎng)老金本質(zhì)上是資金問(wèn)題。養(yǎng)老資金從籌資到給付的活動(dòng)過(guò)程遵循“籌資—管理—給付”的思考路徑。養(yǎng)老資金從籌資到給付的活動(dòng)過(guò)程，完全可以視為一個(gè)生產(chǎn)過(guò)程和分配過(guò)程。從一般均衡的視角，尋求養(yǎng)老金機(jī)制（養(yǎng)老金生產(chǎn)與給付）的動(dòng)態(tài)均衡，是一國(guó)養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，只有厘清養(yǎng)老金機(jī)制中的關(guān)鍵要素及其關(guān)系，才能對(duì)該國(guó)的養(yǎng)老金制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。從局部均衡的視角，尋求養(yǎng)老金機(jī)制中各種參量改革與調(diào)整的途經(jīng)，任何制度設(shè)計(jì)與改革都是在約束條件下的適應(yīng)性選擇。當(dāng)養(yǎng)老金機(jī)制中的約束參量發(fā)生改變時(shí)，其關(guān)鍵參量就應(yīng)做出必要的調(diào)整或改革。在參量改革的背景下，尋求對(duì)現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的科學(xué)修正。④西北大學(xué)教授席恒：《養(yǎng)老金函數(shù)及其政策意義》。

人口老齡化的加速加深直接造成養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)支出壓力的增大。財(cái)務(wù)模式的選擇是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。完全積累式的個(gè)人賬戶隨著20世紀(jì)80年代“新自由主義實(shí)驗(yàn)”——智利私人養(yǎng)老金體系的建立而備受追捧，又隨著2016年百萬(wàn)智利民眾大規(guī)模的抗議示威而引發(fā)全世界的反思。歐亞7國(guó)“名義賬戶制”的實(shí)踐也曾引起廣泛關(guān)注，但從目前結(jié)果來(lái)看，只有瑞典的名義賬戶制改革比較順利，其他的都還有待檢驗(yàn)。有研究發(fā)現(xiàn)，將宏觀經(jīng)濟(jì)和人口條件內(nèi)置于制度之中的名義賬戶在解決財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題和勞動(dòng)力市場(chǎng)效率損失方面并沒(méi)有顯示出比原有制度的優(yōu)越性，相反，從個(gè)人退休收入保障的角度看，該制度顯得更脆弱而不是更安全。①李珍、周藝夢(mèng)：《社會(huì)養(yǎng)老保障制度的“瑞典模式”——瑞典名義賬戶制度解決了什么?》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2010年第8期。個(gè)人賬戶的“名義化”管理不同于“名義賬戶制”，是將個(gè)人賬戶制度的繳費(fèi)用于社會(huì)統(tǒng)籌制度，當(dāng)參保者退休的時(shí)候，由社會(huì)統(tǒng)籌制度利用新的個(gè)人賬戶制度繳費(fèi)來(lái)支付退休者之前繳費(fèi)積累的養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶的繳費(fèi)實(shí)際上用于同期退休者的養(yǎng)老金支付，而沒(méi)有用于形成實(shí)際的積累。由于中國(guó)的工資增長(zhǎng)率高于個(gè)人賬戶的記賬利率，所以個(gè)人賬戶的繳費(fèi)采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式的效率是高于采用實(shí)帳積累模式的。研究顯示，在工資增長(zhǎng)率高于記賬利率的條件下，為實(shí)現(xiàn)相同的養(yǎng)老金替代率水平，采用完全積累模式繳費(fèi)率需要8%的繳費(fèi)率，而采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式繳費(fèi)率僅為4%。②中國(guó)人民大學(xué)副教授楊?。?The Study of Nominal Accumulation Management of Individual Account System"。也有研究認(rèn)為，目前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的預(yù)算赤字和提前退休只是中國(guó)經(jīng)濟(jì)“成長(zhǎng)的煩惱”。③上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授張熠："Social Security Def i cit and Early Retirement: Chinese Economic 'Growing Pains'"。延遲退休年齡是必須的，但方案的確定要從勞動(dòng)者個(gè)體、企業(yè)組織、政府部門等不同主體的多元利益目標(biāo)出發(fā)，對(duì)不同類型的勞動(dòng)者給予區(qū)別對(duì)待、分類實(shí)施。④西安交通大學(xué)教授張思鋒：《基于多目標(biāo)均衡分析的延遲退休年齡研究》。

日本的養(yǎng)老金改革始于1973的“年金之年”，最初減少待遇給付、增加繳費(fèi)負(fù)擔(dān)等改革措施并不受國(guó)民歡迎，但修正制度間的不均衡、減少代際間的不公平以及維持制度的穩(wěn)定性與可持續(xù)性等政策理念的傳播促進(jìn)了多方達(dá)成共識(shí)。⑤日本立命館大學(xué)鎮(zhèn)目真人：《養(yǎng)老金制度所見(jiàn)改革中的政治言說(shuō)、新政策理念及改革類型》。這既說(shuō)明養(yǎng)老金制度改革推進(jìn)中政策手段的重要性，也表明了社會(huì)保障制度追求公平正義的人心所向。

韓國(guó)自2014年7月開(kāi)始實(shí)施具有永久性質(zhì)的基礎(chǔ)保障制度——基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在一定程度上改善了老年人的貧困狀況，也對(duì)增加老年人家庭收入產(chǎn)生了積極影響，但從實(shí)施情況來(lái)看，一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的領(lǐng)取率（66.1%—66.8%）還未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)領(lǐng)取率（70%），二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的中央與地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例還未盡合理，三是存在基礎(chǔ)養(yǎng)老金與國(guó)民養(yǎng)老金重復(fù)分配的問(wèn)題，文在寅政府將考慮提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇并解除其與國(guó)民養(yǎng)老金間的聯(lián)系，并有可能重新討論公共養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)重組。⑥韓國(guó)國(guó)民年金研究院崔玉金：《韓國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的現(xiàn)狀、成果和未來(lái)課題》。

企業(yè)年金是對(duì)公共養(yǎng)老金的補(bǔ)充，本質(zhì)上是企業(yè)給員工的福利，對(duì)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和提高退休人員生活水平具有重要作用。始于20世紀(jì)80年代初的美國(guó)401K是一種由雇員、雇主共同繳費(fèi)建立起來(lái)的完全基金式的企業(yè)年金制度，僅用20年的時(shí)間就覆蓋了約30萬(wàn)家企業(yè)，涉及4200萬(wàn)人和62%的家庭，成為美國(guó)繳費(fèi)確定性計(jì)劃的主流。中國(guó)的企業(yè)年金發(fā)展速度相當(dāng)緩慢，目前存在發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡、繳費(fèi)基數(shù)與比例設(shè)定及分配方式不合理、稅收優(yōu)惠模式不完善、基金管理水平不高、替代率較低等問(wèn)題，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。①四川大學(xué)教授蒲曉紅：《企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀：以四川省為例》。

（二） 完善的養(yǎng)老服務(wù)體系

養(yǎng)老保障的“最后一公里”在于服務(wù)，這既包括對(duì)老年人的日常生活照料服務(wù)，也包括醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，還包括臨終關(guān)懷服務(wù)等一系列的服務(wù)內(nèi)容，是一個(gè)龐雜且細(xì)致的系統(tǒng)。丹麥在1982年提出了老年人醫(yī)療衛(wèi)生和福利服務(wù)的三原則：“第一，人生自始至終的原則；第二，剩余能力發(fā)揮的原則；第三，尊重老齡者自我決定的原則?！雹谲忾L(zhǎng)保：《丹麥的老年福利和養(yǎng)老服務(wù)及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》，2014年3月3日第4版?；蛟弧斑B續(xù)性、自主性、自立性”三原則。③世界衛(wèi)生組織老齡化與健康規(guī)劃：《建立老年人長(zhǎng)期照顧政策的國(guó)際共識(shí)》，世界衛(wèi)生組織官網(wǎng)：http://www.who.int/publications/list/WHO_HSC_AHE_00_1/zh/，2000 年。

面對(duì)各國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，有與會(huì)者認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)中需強(qiáng)調(diào)居家養(yǎng)老的公共性，以確保持續(xù)提供可維護(hù)老年人尊嚴(yán)的“優(yōu)質(zhì)護(hù)理”。為此，公共性服務(wù)還應(yīng)得到擴(kuò)充，但要確保其服務(wù)內(nèi)容有別于民營(yíng)機(jī)構(gòu)，主要提供那些市場(chǎng)資源不能提供的服務(wù)。公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在參與競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)提供時(shí)不能享有比民營(yíng)機(jī)構(gòu)更有利的條件。改善居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不能只完善供給體系的補(bǔ)貼政策支持，還應(yīng)通過(guò)健全市場(chǎng)供給體系，減少勞動(dòng)者的安全風(fēng)險(xiǎn)，提高待遇等措施激發(fā)服務(wù)提供者供給高質(zhì)量服務(wù)的意愿。此外，養(yǎng)老服務(wù)的改革需要上下結(jié)合，即政府提供改革方案的政策藍(lán)圖，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自下而上地提出供給體制的改革方向，實(shí)質(zhì)上是行業(yè)的自律性改革。④韓國(guó)翰林大學(xué)教授石才恩：《長(zhǎng)期療養(yǎng)在家服務(wù)供給體制改革構(gòu)想》。

有效完善養(yǎng)老服務(wù)體系，還應(yīng)在把握老年人口特點(diǎn)、掌握老年人服務(wù)需求基礎(chǔ)上確保公共財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的穩(wěn)態(tài)、均衡投入，準(zhǔn)確定位城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源的功能，提升居家養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有效性，撬動(dòng)民間資源參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，通過(guò)各種措施加大養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)，提高養(yǎng)老服務(wù)的供給效率。⑤華中科技大學(xué)副教授郭林：《中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系改革與發(fā)展的若干思考》。

（三）因地制宜的護(hù)理保險(xiǎn)制度

全球人口老齡化導(dǎo)致了老年長(zhǎng)期護(hù)理的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。⑥戴衛(wèi)東：《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的基本屬性》，《社會(huì)保障研究（北京）》2015年第1卷。國(guó)際上對(duì)8萬(wàn)名65歲以后去世的老年人的病案作為樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的研究發(fā)現(xiàn)，老齡化并不直接增加醫(yī)療費(fèi)用，實(shí)際上增加的是護(hù)理費(fèi)用。⑦楊燕綏、于淼：《人口老齡化對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的影響分析》，《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)》2014年第10期。護(hù)理保險(xiǎn)便是通過(guò)大數(shù)法則來(lái)化解這種風(fēng)險(xiǎn)的一種新制度創(chuàng)造。德國(guó)、日本、韓國(guó)、美國(guó)等國(guó)家先后建立了為包括老年人在內(nèi)的年老、疾病或傷殘等需要長(zhǎng)期照顧的被保險(xiǎn)人提供護(hù)理服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益并產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響。其中，美國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)以商業(yè)保險(xiǎn)模式著稱。德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行，由雇主和雇員雙方共同承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，資金存入專門運(yùn)營(yíng)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的銀行，行政和財(cái)政事務(wù)由醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理，包括居家服務(wù)和機(jī)構(gòu)服務(wù)在內(nèi)的照護(hù)服務(wù)主要由私營(yíng)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)提供。日本采取“保險(xiǎn)＋福利”的模式，服務(wù)費(fèi)用一半由政府財(cái)政出，另一半由保險(xiǎn)基金出，服務(wù)供給主要由民間機(jī)構(gòu)提供。新加坡是政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作、居民自愿選擇的模式。與日韓兩國(guó)相比，新加坡的護(hù)理保險(xiǎn)首先強(qiáng)調(diào)家庭和社區(qū)等非正式力量的支持，很明顯，在收入差距不斷加大和家庭傳統(tǒng)功能日益下降的情況下，非政府力量作用有限，政府應(yīng)該強(qiáng)化長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，并提高50歲及以上老年人的參保率，建立全國(guó)性的老年保障制度。①日本明治學(xué)院大學(xué)研究員崔仙姬："A Study of Sustainability Issues in Long-term Care in Singapore: Through Comparing Japan and Korea"。

近年來(lái)，中國(guó)也在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)方面進(jìn)行了不少實(shí)踐，形成了上海、南通、青島等多個(gè)地方模式，但始終沒(méi)有出臺(tái)國(guó)家層面上的統(tǒng)一制度。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的廣泛性、不確定性和社會(huì)共同風(fēng)險(xiǎn)的特征，表明保險(xiǎn)是化解長(zhǎng)期護(hù)理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇，但私人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的市場(chǎng)失靈決定了強(qiáng)制性長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度具有優(yōu)勢(shì)。②南京財(cái)經(jīng)大學(xué)教授曹信邦：《中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度構(gòu)建的理論邏輯和現(xiàn)實(shí)路徑》。

（四）制度化的臨終關(guān)懷服務(wù)

臨終關(guān)懷是人口老齡化繞不過(guò)的又一個(gè)話題。自1967年英國(guó)提出現(xiàn)代臨終關(guān)懷服務(wù)以來(lái)，臨終關(guān)懷始終以臨終者及其家人為對(duì)象，以包括生理關(guān)懷、心理關(guān)懷、社會(huì)關(guān)懷和精神關(guān)懷的全方位關(guān)懷為理念，以多職種的專家團(tuán)隊(duì)和志愿者為提供主體的關(guān)懷服務(wù)。日本在臨終關(guān)懷服務(wù)的提供中非常注重醫(yī)師的作用，而在韓國(guó)提供臨終服務(wù)關(guān)懷的初期，宗教人員和護(hù)士發(fā)揮了核心作用，專職醫(yī)師的培養(yǎng)是后期才開(kāi)始的。政策制度的積極介入是推動(dòng)臨終關(guān)懷服務(wù)實(shí)踐發(fā)展的重要條件。雖然歷經(jīng)時(shí)間的長(zhǎng)短與決策者的態(tài)度都有明顯不同，但日本和韓國(guó)都將臨終關(guān)懷服務(wù)費(fèi)用納入了醫(yī)療報(bào)銷體系，并對(duì)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估提出了要求，進(jìn)行規(guī)范化管理。韓國(guó)為此專門在2016年出臺(tái)了《關(guān)于臨終關(guān)懷、緩和醫(yī)療以及臨終過(guò)程中關(guān)于患者延續(xù)生命的醫(yī)療決定法》。目前，日韓醫(yī)療范疇內(nèi)的臨終關(guān)懷服務(wù)逐漸成為主流，呈現(xiàn)出臨終關(guān)懷被“醫(yī)療化”的趨勢(shì)。③日本棖山女學(xué)園大學(xué)株本千鶴：《作為社會(huì)保障政策的臨終關(guān)懷》。

四、減貧：緩解程度還是強(qiáng)化權(quán)利？

貧困，既是傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)也是新風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)貧困既包括絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困等內(nèi)容，也蘊(yùn)含著能力剝奪、社會(huì)排斥等概念，成為一個(gè)具有多維度特性和多重社會(huì)意義的概念時(shí)，其新風(fēng)險(xiǎn)的特性呼之即來(lái)。新風(fēng)險(xiǎn)意境下，減貧不能僅停留在經(jīng)濟(jì)層面上，而需要一個(gè)系統(tǒng)的、相互統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。④謝瓊：《貧困治理：我國(guó)慈善組織的發(fā)展與實(shí)踐》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第4期。在制定減貧政策時(shí)，相比起單純針對(duì)收入所得的單一政策，綜合協(xié)調(diào)考慮社會(huì)、文化、政治等維度的多元政策更為重要。⑤韓國(guó)高麗大學(xué)教授金侖兌：《貧困的多維度性和社會(huì)政策：理論論爭(zhēng)的再探討》。

老年群體是易受到貧困風(fēng)險(xiǎn)沖擊的脆弱群體。為緩解韓國(guó)老年人的貧困狀況并保障他們生活的穩(wěn)定，自2014年7月起以70%的65歲以上老人為對(duì)象開(kāi)始實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。對(duì)2016年基礎(chǔ)養(yǎng)老金領(lǐng)取者的調(diào)查結(jié)果顯示，基礎(chǔ)養(yǎng)老金有利于領(lǐng)取者的生活穩(wěn)定。此外，基礎(chǔ)養(yǎng)老金還對(duì)增加老年人家庭收入產(chǎn)生了積極影響，在一定程度上改善了老年人貧困指標(biāo)。①韓國(guó)國(guó)民年金研究院研究員崔玉金：《韓國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的現(xiàn)狀、成果和未來(lái)課題》。但國(guó)民基礎(chǔ)生活保障制度審核標(biāo)準(zhǔn)線調(diào)整的不徹底對(duì)貧困家庭造成了不利影響，②韓國(guó)湖西大學(xué)助理教授金星旭等：《對(duì)選定國(guó)民基本生活保障法的受惠者標(biāo)準(zhǔn)與審核標(biāo)準(zhǔn)制度之間不一致效果的模擬分析》。此調(diào)整自2015年7月開(kāi)始，把國(guó)民基礎(chǔ)生活保障資格的審核標(biāo)準(zhǔn)線從“最低生活費(fèi)”調(diào)整為“標(biāo)準(zhǔn)收入中位數(shù)”，但在執(zhí)行過(guò)程中，核定標(biāo)準(zhǔn)與待遇標(biāo)準(zhǔn)并不一致。

與城市相比，農(nóng)村貧困人口的社會(huì)生理性致貧因素增強(qiáng)，因此要求包括社會(huì)保障、社會(huì)權(quán)利救濟(jì)在內(nèi)的社會(huì)保護(hù)式扶貧發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。與此相應(yīng)，社會(huì)保障既被列為反貧困的重要目標(biāo)，也被列為反貧困的主要路徑。③中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授左停：《路徑、機(jī)理與創(chuàng)新：社會(huì)保障促進(jìn)農(nóng)村減貧的政策分析》。對(duì)2005—2015年中國(guó)不同區(qū)域社會(huì)救助財(cái)政支出適度規(guī)模的測(cè)算顯示，全國(guó)社會(huì)救助實(shí)際支出規(guī)模不斷趨于合理，但仍需進(jìn)一步完善和優(yōu)化。就東部而言，其實(shí)際支出規(guī)模略微超出適度規(guī)模，要防止福利依賴產(chǎn)生；而中西部，尤其是農(nóng)村人口眾多的西部地區(qū)，需要大力加強(qiáng)社會(huì)救助的財(cái)政支出才能不斷趨近于適度規(guī)模。④江西財(cái)經(jīng)大學(xué)教授李春根：《現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)救助財(cái)政支出規(guī)模適度嗎？基于內(nèi)生增長(zhǎng)理論模型的分析》。對(duì)中國(guó)西部農(nóng)村貧困及最低生活保障制度實(shí)施狀況的調(diào)查研究表明，盡管政府已下了大力氣緩解貧困，但由于地理環(huán)境偏遠(yuǎn)、自然資源相對(duì)匱乏、政策制度系統(tǒng)性相對(duì)較差等原因，由日常生活及行為造成的支出型貧困特征明顯，因醫(yī)療、教育、婚娶及住房等產(chǎn)生的家庭負(fù)債等區(qū)域性因素是構(gòu)成西部農(nóng)村貧困程度深、返貧率高的主要原因。⑤北京師范大學(xué)研究員謝瓊："Poverty: Situation and Alleviation—A Survey and Analysis on Four Counties in Gansu Province"。無(wú)獨(dú)有偶，對(duì)韓國(guó)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析也表明，家庭負(fù)債及金融領(lǐng)域的差距是韓國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等深化的一個(gè)重要原因。家庭負(fù)債，特別是沉重的債務(wù)，將會(huì)對(duì)生活條件和安全感等生活質(zhì)量產(chǎn)生影響。收入越低，更容易因?yàn)閭鶆?wù)負(fù)擔(dān)承受更大的經(jīng)濟(jì)壓力，也會(huì)對(duì)生活質(zhì)量產(chǎn)生巨大的影響。以收入差距、金融資源的接近性差距、缺乏基本需求為基準(zhǔn)，很多人承受著雙重乃至三重壓力。⑥韓國(guó)首爾大學(xué)教授樸庭敏：《收入差距、經(jīng)濟(jì)差距及生活質(zhì)量差距》。因此，應(yīng)對(duì)貧困的社會(huì)保障政策必須是將資源鏈接到受助對(duì)象，能對(duì)受助者本人的生活產(chǎn)生有效作用的政策，就此來(lái)說(shuō)，和相關(guān)金融服務(wù)緊密聯(lián)系并合作的社會(huì)保障政策效果更為明顯。同時(shí)，充分了解貧困者的特點(diǎn)和實(shí)際情況十分重要，除了制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行外，有必要開(kāi)展針對(duì)受助對(duì)象本人的個(gè)別咨詢?cè)?wù)。⑦日本大分大學(xué)教授垣田裕介：《無(wú)家可歸者自立支援法15年——日本的貧困與社會(huì)保障》。

貧困是個(gè)常態(tài)現(xiàn)象，為化解貧困風(fēng)險(xiǎn)，許多國(guó)家都設(shè)置了內(nèi)容不盡相同的兜底性救助制度。在中國(guó)，最低生活保障制度的影響是混合的。早期的最低生活保障制度扮演了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、緩解貧困的角色，卻忽視了強(qiáng)化公民權(quán)利的功能。⑧四川大學(xué)副教授張浩淼："The Minimum Living Standard Guarantee System and Citizenship Cultivation among the Poor in China"。自實(shí)施以來(lái)，低保制度極大地促進(jìn)了貧困者的社會(huì)權(quán)利，并強(qiáng)化了國(guó)家與公民間的聯(lián)系，但受助者仍在較長(zhǎng)的審批流程、較低的受益水平、名單公示等方面心存疑慮。對(duì)低保受助者心理健康的影響研究發(fā)現(xiàn)，低保領(lǐng)取者往往對(duì)生活有較低的滿意度，存在人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)薄弱、與他人交往困難等問(wèn)題。①河海大學(xué)亓迪："Impact Evaluation of the Minimum Living Security Standard (Dibao) Scheme on Recipients' Psychological Health in China"。此外，低保制度的實(shí)施還產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，如因依賴制度待遇而放棄贍養(yǎng)老人撫育幼兒等。②北京師范大學(xué)研究員謝瓊："Poverty: Situation and Alleviation—A Survey and Analysis on Four Counties in Gansu Province"。因此，減貧需要采取綜合措施，如改善領(lǐng)取者的心理健康狀況，加大對(duì)救助權(quán)利的宣傳，并且優(yōu)化制度的實(shí)施流程和操作方法，注重政策設(shè)計(jì)中“自我決定”的重要性，讓接受社會(huì)救助的人自由選擇接受什么樣的工作并參加什么樣的培訓(xùn)，③日本一橋大學(xué)教授高田一夫："Extension of the Idea of Poverty in the Social Security: The New Stage of Social Policy"。盡量減少低保的污名化等。

五、家庭：去家庭化還是再家庭化？

家庭，無(wú)論在哪個(gè)社會(huì)都是風(fēng)險(xiǎn)的第一防震器。家庭政策，是社會(huì)保障不可或缺的制度內(nèi)容，也是社會(huì)治理、國(guó)家治理的重要政策工具。家庭功能的變化往往帶來(lái)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引致新的家庭政策出臺(tái)。與往屆相比，第十三屆社會(huì)保障國(guó)際論壇對(duì)家庭政策的關(guān)注度明顯提高。

東西方對(duì)家庭作用的認(rèn)識(shí)在根本上是不同的。在西方，家庭與國(guó)家的關(guān)系較為扁平化，無(wú)論是政策設(shè)計(jì)還是地位認(rèn)同，都是基于對(duì)成員權(quán)利的認(rèn)同與保護(hù)，作為國(guó)家發(fā)展的基本組成單元，將家庭納為正式支持力量。因此，西方國(guó)家很早就重視家庭政策的作用，將其作為社會(huì)政策的必要分支，主要彌補(bǔ)工業(yè)化過(guò)程中家庭功能的缺失。早期的政策安排更是通過(guò)普適性的福利制度減少家庭貧困，并全面提高國(guó)民的福利水平。隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的人口戰(zhàn)略目標(biāo)，后來(lái)的家庭政策偏向注重鼓勵(lì)生育。當(dāng)前實(shí)施的家庭政策主要包括家庭補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，產(chǎn)假、生育補(bǔ)貼和工作保護(hù)，以及兒童看護(hù)和教育政策等。④盛亦男、楊文莊：《西方發(fā)達(dá)國(guó)家的家庭政策及對(duì)我國(guó)的啟示》，《人口研究》2012年第4期。

而在受儒家文化影響的東方，家庭雖然也是社會(huì)的基本組織部分，但家庭和國(guó)家的關(guān)系較為復(fù)雜，既有“家國(guó)一體”不分你我的親近，又有“廟堂”與“江湖”間的遙遠(yuǎn)。相比于歐美國(guó)家，在東亞福利體系中，以中日韓為代表的東方國(guó)家多將家庭定位為一種承擔(dān)了許多服務(wù)功能的非正式力量，既倚重家庭作用的發(fā)揮又欠承認(rèn)其社會(huì)功能及貢獻(xiàn)。近些年來(lái)，東亞國(guó)家家庭政策出現(xiàn)去家庭化的勢(shì)頭。如有研究表明，在2006年以前，韓國(guó)家庭政策去家庭化程度不高，利用兒童照料機(jī)構(gòu)和服務(wù)的人不多；但在2007—2012年期間，由于市場(chǎng)的作用發(fā)揮充分，家庭政策去家庭化程度極高；2013年以后，去家庭化的程度依然很高，但對(duì)零歲幼兒照料的家庭化勢(shì)頭又增強(qiáng)了。⑤韓國(guó)成均館大學(xué)崔美香等："Change in Childcare Policy and Defamilialization in South Korea"。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）將家庭政策分為現(xiàn)金政策和服務(wù)政策。一般認(rèn)為兒童津貼、家庭照料津貼和父母假期等現(xiàn)金政策有助于為家庭成員提供照料服務(wù)，即家庭化或再家庭化；而機(jī)構(gòu)照料服務(wù)或公共兒童照料服務(wù)等服務(wù)政策則減少了父母的育兒負(fù)擔(dān)，有助于去家庭化。對(duì)韓國(guó)家庭政策的研究表明，現(xiàn)金政策對(duì)低收入家庭的家庭化和再家庭化效果明顯，而對(duì)中高收入的家庭影響不大；服務(wù)政策則剛好相反，家庭收入越高去家庭化效果越明顯。①韓國(guó)中央大學(xué)黃恩靖："Diあerences in the Eあects of Family Policies by Stratif i cation：Focusing on (Re)Familiarization and Defamiliarization"。同時(shí)，對(duì)于低收入家庭照顧孩子的女性來(lái)說(shuō)，全職照顧孩子可能不是自愿選擇。因此，加強(qiáng)現(xiàn)金政策力度或增加服務(wù)政策供給的選擇會(huì)影響家庭政策的家庭化/再家庭化或去家庭化取向。現(xiàn)金政策與服務(wù)政策在一定條件下是互補(bǔ)的。如果政府提供了普惠且充足的公共兒童照料服務(wù)，就能增加所有女性的勞動(dòng)參與率，而與其經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)地位無(wú)關(guān)。但如果兒童照料服務(wù)由市場(chǎng)提供，其資源的有限性就決定了一部分女性因收入低而無(wú)法享受服務(wù)，從而不能參與市場(chǎng)勞動(dòng)。基于此，家庭政策體系建設(shè)應(yīng)現(xiàn)金與服務(wù)供給并重。這與對(duì)中國(guó)的研究結(jié)論一致，②華北電力大學(xué)教授姚建平：《促進(jìn)中國(guó)青海、安徽兩省流動(dòng)和留守兒童社會(huì)保護(hù)：現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付研究》。即在保證現(xiàn)金補(bǔ)貼的情況下，建立普惠式的服務(wù)提供體系。這也有助于增加女性勞動(dòng)就業(yè)選擇的自主性。中日韓三國(guó)的對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，由于家庭政策內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同，日韓女性的工作軌跡呈“M”型，而中國(guó)女性的工作軌跡為“U”型。這在日韓，主要得益于兒童照料服務(wù)的相對(duì)健全和女性兼職工作的日常化；而在中國(guó)，生育女性之所以能生活與工作兼顧且市場(chǎng)勞動(dòng)參與率較高，主要得益于非正式力量——祖輩對(duì)兒童照料的參與。③韓國(guó)江南大學(xué)副教授金修完等："A Familialistic Model? A Comparative Study on Public Attitudes towards Family and Gender Role in East Asian Countries"。

對(duì)中日韓三國(guó)殘疾兒童家庭社會(huì)支持的比較發(fā)現(xiàn)，對(duì)于殘疾兒童家庭的支持不僅能夠減少家庭的生理、精神和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還可以為這些兒童和家庭創(chuàng)造更好的生活和發(fā)展環(huán)境?？傮w上看，三國(guó)對(duì)于殘疾兒童家庭的支持政策都有直接和間接兩種方式，直接方式包括行為治療、兒童撫育津貼和家庭疏導(dǎo)服務(wù)等，間接方式則包括家庭收入支持、健康與康復(fù)支持以及教育支持等。但三國(guó)的福利水平和覆蓋范圍不同，日本的福利水平最高、覆蓋面最廣泛，而中國(guó)的福利水平和覆蓋面都是最低，這在一定程度上與三國(guó)的福利體系設(shè)置有關(guān)。④中國(guó)人民大學(xué)副教授金炳徹："A Comparative Study of Social Support for Families of Children with Disabilities in China, Japan and Korea"。

六、結(jié)語(yǔ)

總體上看來(lái)，社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系在各國(guó)的不同發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。面對(duì)全球化、人口老齡化、貧困以及家庭功能的變化等各種新型風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)都在小心地尋求著社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，以在兩者良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)多種社會(huì)與國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。國(guó)民福祉水平的提高、社會(huì)保障制度財(cái)務(wù)的可持續(xù)性以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)機(jī)會(huì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)等成為各國(guó)應(yīng)對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)的主要話題。雖然不同國(guó)家在某個(gè)特殊階段對(duì)優(yōu)先解決的議題選擇不同，但總體上，都遵循著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障間“均衡——不均衡——重新均衡”的循環(huán)路徑，也只有在如此往復(fù)中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)才被不斷地緩解或化解，國(guó)家發(fā)展目標(biāo)才被不斷地實(shí)現(xiàn)，人類社會(huì)才會(huì)不斷向前發(fā)展，或急或緩。