（英）約翰·哈德森

一、歷史經(jīng)驗(yàn)

（一）從福利領(lǐng)頭羊到福利落后者

艾斯平—安德森①參見 G?sta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990; G?sta Esping-Andersen, The Social Foundations of Post-Industrial Economies, Oxford, Oxford University Press, 1999.在其對資本主義國家福利制度具劃時(shí)代意義的比較研究中，將英國描述為他所劃分的自由主義福利體制的國家。在該體制下，勞動(dòng)力的去商品化程度微弱（即社會(huì)權(quán)利相對適度），試圖通過社會(huì)干預(yù)再分配的意圖最小化（因?yàn)榻?jīng)過家計(jì)調(diào)查的干預(yù)措施以最貧困群體為目標(biāo)），而且經(jīng)濟(jì)寬裕的人群有選擇由私營部門提供服務(wù)和保險(xiǎn)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)（因?yàn)楦＠麌业氖滓繕?biāo)是充當(dāng)安全網(wǎng)）。

除英國的全民醫(yī)療保健體系之外，這是對當(dāng)今英國社會(huì)保障①在英國，“社會(huì)保障”一詞通常只用來指收入維持計(jì)劃，主要是現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付；醫(yī)療保健在本文中也有所提及，但本文中“社會(huì)保障”一詞是指收入維持計(jì)劃，特別是在用于分析支出數(shù)據(jù)時(shí)。體系主體的合理特征描述。盡管總體而言，英國的福利供給比美國的更為寬泛，但仍然明顯低于主要的西歐和北歐鄰國。事實(shí)上，如圖1所示，過去幾十年來，英國公共和強(qiáng)制性私人公共支出的總體水平（根據(jù)經(jīng)合組織的社會(huì)支出數(shù)據(jù)庫提取的數(shù)據(jù)）保持在經(jīng)合組織國家的平均水平，即通常情況下占GDP之比約比美國高4、5個(gè)百分點(diǎn)，但比丹麥，法國和德國低6、7個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 1980—2011年社會(huì)支出

盡管英國的社會(huì)干預(yù)規(guī)模相對適中，但是其二戰(zhàn)后福利國家的全面發(fā)展往往被視為英國的歷史關(guān)鍵時(shí)刻；事實(shí)上，2011年“英國社會(huì)態(tài)度調(diào)查”報(bào)告指出，51%的受訪者認(rèn)為“創(chuàng)建福利國家是英國最值得驕傲的成就之一”，而對這一說法持異議者僅占15%②Elizabeth Clery, Lucy Lee, Sarah Kunz, Public Attitudes to Poverty and Welfare, 1983-2011: Analysis Using British Social Attitudes data, London, National Centre for Social Research, 2013.。這或許反映了這樣的事實(shí)：在第二次世界大戰(zhàn)暗無天日之中，英國政府提出在戰(zhàn)爭結(jié)束后社會(huì)權(quán)利將得到根本性的延伸，因此社會(huì)政策在為國家提供未來積極愿景方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。事實(shí)上，正是在戰(zhàn)爭期間，英國才開始使用“福利國家”這一說法。1941年，約克大主教威廉·坦普爾（William Temple）用“福利國家”來對比希特勒在德國所追求的“戰(zhàn)爭國家”③Neil Lunt, "From Welfare State to Social Development: Winning the War of Words in New Zealand," Social Policy and Society, 2008, 7(4); Nicholas Timmins, The Five Giants: A Biography of the Welfare State, London, Fontana Press, 1995, p. 6.。

首次提出“福利國家”的時(shí)機(jī)并非偶然：1942年出版的著名的《貝弗里奇報(bào)告：社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》勾勒了一個(gè)激進(jìn)和受歡迎的計(jì)劃，以解決貝弗里奇認(rèn)為的五大主要社會(huì)弊?。骸柏毨А保ㄊ杖氩蛔悖?、“懶惰”（失業(yè)）、“骯臟”（住房條件差）、“無知”（教育不足或質(zhì)量低）和“疾病”。貝弗里奇報(bào)告為解決這些社會(huì)弊病提供了一個(gè)全面的愿景，并且在社會(huì)保障方面，描繪了一個(gè)“抵制收入能力中斷和被破壞的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃”①參見William Henry Beveridge, Social Insurance and Allied Services, London, HMSO, 1942.，該計(jì)劃基于統(tǒng)一繳費(fèi)的繳費(fèi)原則，在相關(guān)事件發(fā)生時(shí)，繳費(fèi)者獲得定額的待遇給付作為回報(bào)。貝弗里奇主張這一點(diǎn)，部分原因是他通過對當(dāng)時(shí)制度的反思得出這樣的結(jié)論：“英國人所渴望的是以繳費(fèi)獲取待遇，而非從國家獲得免費(fèi)津貼”，還因?yàn)椤懊癖妼θ魏涡问郊矣?jì)調(diào)查的普遍反對”②參見William Henry Beveridge, Social Insurance and Allied Services, London, HMSO, 1942.。

正是在1945至1951年戰(zhàn)后工黨政府受貝弗里奇啟發(fā)實(shí)施大量社會(huì)改革后，很多人認(rèn)為英國成為了 “福利國家”。關(guān)鍵改革包括1945年的《家庭津貼法》、1946年的《國家保險(xiǎn)法》、1948年的《國家救助法》和1946年的《國民健康服務(wù)法》。這些改革大大增加了國家對社會(huì)事務(wù)干預(yù)的規(guī)模——收入保障、醫(yī)療保健、教育、住房和就業(yè)服務(wù)都在擴(kuò)展——同時(shí)強(qiáng)調(diào)公民的社會(huì)權(quán)利③參見 Peter Dwyer, Understanding Social Citizenship: Issues for Policy and Practice, Bristol, The Policy Press, 2010; John Hudson,Stuart Lowe, Understanding the Policy Process, Bristol, The Policy Press, 2009.。與這些社會(huì)改革密切相關(guān)的是對凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)管理策略的支持，以之作為促進(jìn)充分就業(yè)的途徑。盡管民意調(diào)查顯示，貝弗里奇的建議中有一些更受支持（例如人們強(qiáng)烈支持創(chuàng)建國民健康服務(wù)（NHS）和改善養(yǎng)老金，而對寡婦津貼的支持卻較弱），但整個(gè)改革抓住了公眾的情緒點(diǎn)。1942年的民調(diào)顯示88%的受訪者贊成該計(jì)劃的實(shí)施④John Hudson, et al., "Exploring Public Attitudes to Welfare over the Longue Durée: Re-examination of Survey Evidence from Beveridge, Beatlemania, Blair and Beyond," Social Policy & Administration, 2016, 50(6).。

盡管受貝弗里奇啟發(fā)的模式無疑存在漏洞和弱點(diǎn)，但1945年至1951年間實(shí)施的社會(huì)改革使英國成為彼時(shí)福利資本主義的國際典范。事實(shí)上，雖然艾斯平—安德森⑤參見G?sta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990.把英國歸為自由主義的福利體制，但他認(rèn)為“英國在1950年屬于有著最高去商品化程度的國家行列：戰(zhàn)后引入的貝弗里奇模式的普遍主義社會(huì)公民身份使得英國享譽(yù)全球”。然而，從比較視角看，英國似乎從20世紀(jì)50年代初暫時(shí)的福利國家領(lǐng)頭羊角色轉(zhuǎn)換到隨后幾十年中落后的地位。這是為何又是如何發(fā)生的呢？

（二）戰(zhàn)后福利共識的淡化

雖然人們普遍認(rèn)為“戰(zhàn)后福利共識”推動(dòng)了英國福利國家在20世紀(jì)50年代、60年代和70年代大部分時(shí)期的穩(wěn)定增長，但這種共識的深度存疑。毫無疑問，當(dāng)時(shí)大體上積極的政治氣氛促使福利國家總體規(guī)模穩(wěn)步增長。如圖2所示，在這幾十年里，社會(huì)保障和國民健康支出擴(kuò)張了（雖然健康領(lǐng)域的支出起步蹣跚）。這兩個(gè)領(lǐng)域的支出占GDP之比分別為1950年的4.8%和3.3%，1960年的5.6%和3.1%，1970年的7.3%和3.5% ，1980年的9.0%和4.4%。

圖2 1948—2013年公共支出的發(fā)展

然而，即使支出穩(wěn)步增長，關(guān)于成本的爭議仍然是政治辯論的焦點(diǎn)，籌資問題經(jīng)常產(chǎn)生的妥協(xié)結(jié)果沖淡了貝弗里奇模式。最著名的例子是，1951年引入的對一些牙科和光學(xué)服務(wù)的收費(fèi)，導(dǎo)致了曾擔(dān)任衛(wèi)生部長并被廣泛認(rèn)為是NHS建筑師的Nye Bevan辭職。當(dāng)時(shí)看并不明顯，但回顧起來顯而易見的是，盡管貝弗里奇的愿景是建立以保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度，即繳費(fèi)型的保險(xiǎn)而非家計(jì)調(diào)查型的待遇給付占主導(dǎo)地位，但歷屆政府都發(fā)覺使用成本更低的定向福利給付（targeted benef i ts）的誘惑難以抵抗。如圖3所示，基于繳費(fèi)的待遇給付占社會(huì)保障待遇給付支出之比在20世紀(jì)60年代中期達(dá)到72%的峰值，20世紀(jì)80年代迅速下降；與此同時(shí)，自1982年以來，基于家計(jì)調(diào)查的福利已經(jīng)占到社會(huì)保障支出總額的1/4至1/3。

圖3 按財(cái)務(wù)機(jī)制劃分的社會(huì)保障待遇給付份額（1948年至今）

二戰(zhàn)后數(shù)十年間，貝弗里奇設(shè)想的保險(xiǎn)原則未得以完全制度化的原因有很多。首先，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)改善的壓力使得1945年至1951年的戰(zhàn)后政府在國民保險(xiǎn)基金（National Insurance Fund）尚未成熟之前就開始支付養(yǎng)老金，這意味著該制度一直運(yùn)行在現(xiàn)收現(xiàn)付而不是精算的基礎(chǔ)之上。其他相關(guān)原因包括：待遇給付設(shè)定在貝弗里奇所建議的充足水平以下，導(dǎo)致通過額外的經(jīng)家計(jì)調(diào)查的收入以補(bǔ)充最貧窮人群收入的壓力增大。更為關(guān)鍵的是，一旦確定了相對較低的福利水平，再將其提高到適當(dāng)水平的政治和財(cái)政成本是具有挑戰(zhàn)性的，尤其是因?yàn)榛ㄙM(fèi)更少的定向補(bǔ)充福利總是可作為替代性的備選項(xiàng)。到20世紀(jì)50年代中期，政府接受了一項(xiàng)獨(dú)立評估的結(jié)論，即將養(yǎng)老金提高到貝弗里奇設(shè)想的水平將會(huì)給公共財(cái)政造成過重成本。這反過來又為更多地通過基于家計(jì)調(diào)查的收入補(bǔ)貼或基于特定意外事件的待遇給付，來解決最貧困者的收入不安全問題奠定了基礎(chǔ)①Social Security Committee, Fifth Report: The Contributory Principle, 7 June 2000 HC 56-I 1999-2000, 2000.。

這導(dǎo)致的結(jié)果之一就是英國的社會(huì)保險(xiǎn)原則比其他歐洲國家弱。盡管雇員、雇主和個(gè)體經(jīng)營者的國民保險(xiǎn)繳費(fèi)（National Insurance Contributions, NICs）除了一部分納入國民醫(yī)療保健服務(wù)（NHS）之外，均被納入國民保險(xiǎn)基金且只能被政府用于繳費(fèi)型的福利支出，然而國民保險(xiǎn)繳費(fèi)與政府用于繳費(fèi)型的福利支出之間并無真正的精算關(guān)系。因此，許多專家認(rèn)同Mirrlees等②參見James Mirrlees, et al., Tax by Design, Oxford University Press, 2011.的觀點(diǎn)：英國的“國民保險(xiǎn)不是真正的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，只是一項(xiàng)收入稅。且現(xiàn)行制度使得政治家們大玩國民保險(xiǎn)繳費(fèi)的把戲，但又不承認(rèn)這些繳費(fèi)本質(zhì)上是勞動(dòng)收入征稅的一部分。”這個(gè)制度運(yùn)作缺乏透明度，很可能使得政府更容易削弱破壞保險(xiǎn)原則，而非出現(xiàn)另外一種情況，即國民保險(xiǎn)基金本身的財(cái)務(wù)可行性從來就不是真正的政治辯論議題。

在個(gè)人層面保險(xiǎn)原則也是微弱的；雖然每個(gè)公民的繳費(fèi)記錄作為獲得一些主要福利的條件從而是重要的，但貝弗里奇模式中的統(tǒng)一給付額意味著個(gè)人繳費(fèi)與福利給付之間的關(guān)聯(lián)微弱。舉例來說，求職者津貼（失業(yè)津貼的主體）既有基于繳費(fèi)的，也有基于家計(jì)調(diào)查的變體，但兩者的基本給付率沒有差別。從長遠(yuǎn)來看，這很可能使英國的制度容易受到削減，因?yàn)榈透＠揭馕吨^之福利待遇收入是相關(guān)型的情況，對經(jīng)濟(jì)狀況較好的公民吸引力較弱。③John Hudson, et al., "Between Ideas, Institutions and Interests: Analysing Third Way Welfare Reform Programmes in Germany and the United Kingdom," Journal of Social Policy, 2008, 37(2).

然而，非繳費(fèi)給付的增長，部分也是應(yīng)對貝弗里奇模式某些缺陷而施策之結(jié)果。也許其中最值得注意的是，繳費(fèi)型模式對女性固有的歧視，它是基于男性養(yǎng)家模式設(shè)計(jì)的，即“圍繞著有能力在工作中建立長期的、不間斷的繳費(fèi)記錄的典型全職（男性）勞動(dòng)者而建立”④Jeremy Colwill, "Beveridge, Women and the Welfare State," Critical Social Policy, 1994, 14(41).。對養(yǎng)老金權(quán)利的影響尤為深刻，女性由于照護(hù)活動(dòng)和/或在勞動(dòng)力市場中處于更為邊緣的地位，其繳費(fèi)記錄中斷的傾向高，只有少數(shù)人有資格領(lǐng)取全額養(yǎng)老金⑤Pat Thane, "The 'Scandal' of Women's Pensions in Britain: How Did It Come About?" in Hugh Pemberton, et al. (eds.),Britain's Pensions Crisis: History and Policy, Oxford University Press, 2006, pp. 76-90.。 20世紀(jì)60年代貧困的“再發(fā)現(xiàn)”以及競選中出現(xiàn)的新“貧困游說團(tuán)體”也為采取新的干預(yù)措施制造了壓力，挑戰(zhàn)了福利國家已經(jīng)消除貧困和需求的這一臆想⑥參見Alan Walker, et al., The Peter Townsend Reader, Bristol, The Policy Press, 2010.。

圍繞這些問題的政治因素逐漸削弱了保險(xiǎn)原則，最終由20世紀(jì)70年代發(fā)生的數(shù)次短期經(jīng)濟(jì)危機(jī)終結(jié)了福利國家共識。20世紀(jì)60年代，相對滯后的經(jīng)濟(jì)增長開始成為關(guān)注焦點(diǎn)，1973年石油危機(jī)、上漲的通貨膨脹壓力、攀升的失業(yè)率以及日趨緊張的勞資關(guān)系之綜合效應(yīng)，最終釀成了重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在20世紀(jì)70年代中期，英國出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹問題，1975年零售物價(jià)指數(shù)（RPI）達(dá)到了24%的高峰，更關(guān)鍵是，這同時(shí)伴隨著失業(yè)率的迅速攀升（圖4）。此段“滯脹”時(shí)期削弱了對已構(gòu)成戰(zhàn)后福利共識核心的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)框架的信心，引發(fā)了精英經(jīng)濟(jì)政策界的深入爭論①M(fèi)ichael J. Oliver, Hugh Pemberton, "Learning and Change in 20th-century British Economic Policy," Governance,2014, 17 (3).。

圖4 失業(yè)率和通貨膨脹率（1956年至今）

但是，1976年推動(dòng)一個(gè)新范式的勢頭加速了，當(dāng)時(shí)國際收支問題導(dǎo)致英國向國際貨幣基金組織尋求緊急支持，給予的支持部分基于廢除戰(zhàn)后共識的某些要素。 隨著公共支出的減少、通貨膨脹率的上升，政府、企業(yè)主和工會(huì)之間的關(guān)系趨緊，特別是在1978—1979年間發(fā)生的勞資沖突（所謂“情緒不滿的冬天”）即是緊張關(guān)系的明顯升級。在一些人看來，這是整個(gè)戰(zhàn)后貝弗里奇—?jiǎng)P恩斯模式遭遇系統(tǒng)性危機(jī)的證據(jù)，其中包括保守黨黨首瑪格麗特·撒切爾（Margaret Thatcher），她在1979年當(dāng)選首相常被視作是戰(zhàn)后福利共識明確的結(jié)點(diǎn)②參見John Hudson, Stuart Lowe, Understanding the Policy Process, Bristol, The Policy Press, 2009.。

（三）撒切爾的政府職能縮減

撒切爾社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革議程的核心是承諾“縮減政府職能”。她發(fā)起了一場激進(jìn)的、由自由市場驅(qū)動(dòng)的“新自由主義”改革，旨在扭轉(zhuǎn)之前一個(gè)世紀(jì)尤其是1945年至1975年間逐漸走向集體主義的方向。改革包括高調(diào)的私有化舉措（含一些主要的國有產(chǎn)業(yè)和大部分社會(huì)住房存量），一些公共服務(wù)的市場化，以及推動(dòng)降低稅率和公共支出的整體水平③參見Dennis Kavanagh, Thatcherism and British Politics: The End of Consensus? Oxford University Press, 1990.。

看似可以這么說，此前幾十年集體主義策略的某些方面造成了英國經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)欠佳。例如，從20世紀(jì)60年代后期開始，一種明顯的社團(tuán)主義經(jīng)濟(jì)管理策略已經(jīng)被試用，政府希望利用收入和價(jià)格控制作為管理通貨膨脹和工資需求的工具；然而，不斷加劇的勞資沖突一再破壞這些過程，同時(shí)工資上漲可能導(dǎo)致了20世紀(jì)70年代的物價(jià)上漲。將失敗的私營公司國有化也是歷屆政府的關(guān)鍵部署工具，政府保護(hù)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵部門的愿望促使其收購一部分制造業(yè)。但是，批評人士認(rèn)為，這些干預(yù)措施盡管保護(hù)了就業(yè)，但幾乎沒有解決汽車制造等行業(yè)相對較低的生產(chǎn)率問題，這些行業(yè)愈發(fā)難與（西）德國和日本的對手競爭，這些競爭對手的公司看來在設(shè)計(jì)和生產(chǎn)過程中更好地利用了最新技術(shù)。

然而，無論導(dǎo)致英國20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)困境的原因是何，其相對適中的社會(huì)保障或健康支出似乎不太可能是關(guān)鍵致因。如圖1所示，1980年英國的社會(huì)支出占GDP之比幾乎低于（西）德國8個(gè)百分點(diǎn)。盡管如此，社會(huì)保障改革卻成了由撒切爾改革驅(qū)動(dòng)的計(jì)劃的主要部分，特別是針對失業(yè)工人的福利成為了改革的靶子。圖5使用比較福利權(quán)益數(shù)據(jù)庫（CWED）的數(shù)據(jù)，展現(xiàn)了個(gè)體失業(yè)者的津貼相對于先前平均收入替代率的下滑，從1979年撒切爾上任首相伊始時(shí)的50%下降到1983年的25%。這些削減卻是在撒切爾夫人任下早期的經(jīng)濟(jì)問題不斷升級、失業(yè)率迅速上升到戰(zhàn)后史無前例水平的情況下發(fā)生的。如圖4所示，失業(yè)率在20世紀(jì)50年代中期到70年代初為2%左右，1979年達(dá)到了約5%，到1982年超過了10%，1984年達(dá)到了12%左右的峰值。

圖5 1971—2011年個(gè)體失業(yè)者所獲得津貼的替代率

與此同時(shí)，撒切爾在任期間引入了大幅減稅（見表1），所得稅的基本和較高稅率以及公司稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率大幅下降。總的來說，這些政策變化標(biāo)志著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)明顯轉(zhuǎn)移，撒切爾在其任期頭幾年間經(jīng)濟(jì)問題加劇時(shí)拒絕改變這一進(jìn)程同樣也是標(biāo)志①參見Dennis Kavanagh, Thatcherism and British Politics: The End of Consensus? Oxford University Press, 1990.。 撒切爾以其“絕不妥協(xié)”而聞名，作為政治家，她堅(jiān)定地一心貫徹自認(rèn)為對增加英國的經(jīng)濟(jì)財(cái)富有必要的激進(jìn)方案。如圖4所示，她執(zhí)政的11年間（1979至1990年），以及隨后她的保守黨同僚約翰·梅杰（John Major）擔(dān)任首相的幾年中（1990至1997年），英國的失業(yè)率居高不下。事實(shí)上，從撒切爾任首相的1979年起，這個(gè)數(shù)字從來沒有回降到當(dāng)時(shí)4.7%的水平。盡管通貨膨脹率確實(shí)急劇下降，但在1990年前后飆升，隨后幾年再次下降。鑒于撒切爾最初捍衛(wèi)貨幣主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)而不是凱恩斯主義的策略，20世紀(jì)90年代早期顯而易見的是，撒切爾和梅杰政府均將穩(wěn)定價(jià)格優(yōu)先于保護(hù)就業(yè)。事實(shí)上，1991年，財(cái)政大臣（財(cái)政部長）諾曼·拉蒙特（Norman Lamont）承認(rèn)了這一點(diǎn)，他向議會(huì)宣布“失業(yè)率上升和經(jīng)濟(jì)衰退是我們?yōu)槔屯ㄘ浥蛎浂坏貌桓冻龅拇鷥r(jià)。這個(gè)代價(jià)非常值得?！?/p>

表1 稅率的變化

這樣一種說法在戰(zhàn)后福利共識時(shí)代不可想象。這一狀態(tài)正如Evans 和Cerny①M(fèi)ark Evans, Philip G. Cerny, "Globalisation and Social Policy," in Nick Ellison, Chris Pierson (Eds.), Developments in British Social Policy 2, London, Palgrave, 2003.所描述的，英國從“福利國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椴辉僦匾暽鐣?huì)權(quán)利的“競爭國家”，提高全球市場經(jīng)濟(jì)競爭力成為政府的首要任務(wù)，這使得經(jīng)濟(jì)目標(biāo)居于優(yōu)先地位。該進(jìn)程是否提升了英國的經(jīng)濟(jì)競爭力是有爭議的。若做一全面評估，會(huì)非常明顯看出不同部門和地區(qū)間有得有失。圖6詳細(xì)展示了英國經(jīng)濟(jì)整體增長水平，并輔以經(jīng)合組織國家的估計(jì)增長值用于比較。在1979—1997年保守黨政府執(zhí)政期間，和1971年以來的大部分時(shí)期一樣，英國的經(jīng)濟(jì)增長率非常緊密地貼合了經(jīng)合組織的總體趨勢，但有幾點(diǎn)明顯的差異。第一個(gè)是20世紀(jì)80年代初由于嵌入新的經(jīng)濟(jì)策略，英國經(jīng)濟(jì)衰退更為嚴(yán)重。隨后，20世紀(jì)80年代中期起的幾年中，英國經(jīng)濟(jì)增長相對強(qiáng)勁，其經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)領(lǐng)先于主要鄰邦，以致有人贊頌英國的經(jīng)濟(jì)“奇跡”。然而這個(gè)時(shí)期是短暫的，90年代初增速放緩至接近于零，1991年出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)萎縮，而英國大部分鄰國（以及經(jīng)合組織作為整體）繼續(xù)保持穩(wěn)定增長。

圖6 經(jīng)濟(jì)年增長率（1971年起）

這樣的經(jīng)濟(jì)成績在增長和通貨膨脹的表現(xiàn)上喜憂參半，而在失業(yè)率方面表現(xiàn)無疑不佳。高企的失業(yè)率、踉蹌的增長及下降的收入和公司稅率 對其他領(lǐng)域都有重大影響。如圖2所示，雖然削減了待遇的慷慨程度，但社會(huì)保障總體支出水平繼續(xù)上升，這尤其是因?yàn)槭I(yè)率的居高不下。這些變化反過來又大大削弱了20世紀(jì)90年代后期稅收和福利制度的再分配效應(yīng)，導(dǎo)致1984年至1990年間不平等以國際標(biāo)準(zhǔn)來看異常高的速度增長（見圖7），并且大體上延續(xù)至今①參見Anthony B. Atkinson, Inequality: What Can Be Done? Harvard University Press, 2015.。

圖7 收入不平等和收入再分配（1977年起）

除了這些明顯的變化之外，同期還有詳細(xì)的體制結(jié)構(gòu)改革，這主要是1986年《社會(huì)保障法》的結(jié)果。囿于篇幅在此無法進(jìn)行詳細(xì)討論，Bennett和Millar②Fran Bennett, Jane Millar, "Social Security: Reforms and Challenges," in Jane Millar (Ed.), Understanding Social Security (2nd Edition), Bristol, The Policy Press, 2009, pp. 11-30.認(rèn)為，關(guān)鍵的目標(biāo)（對工作代際的福利）是簡化制度和改善工作激勵(lì)。在制度簡化方面，收入支持取代了補(bǔ)充福利；補(bǔ)充福利涉及各種特定具體情況的待遇給付，而收入支持的組合方式較少，包括申領(lǐng)者有特定需求時(shí)可能獲得更少的附加和/或酌情支付的待遇。在工作激勵(lì)方面，1986年的法案旨在通過家庭補(bǔ)貼（Family Credit）體系擴(kuò)大和延伸工作相關(guān)的福利，確保有子女的低收入家庭的有償工作。約翰·梅杰延續(xù)了這些改革，加強(qiáng)了積極尋找工作以領(lǐng)取失業(yè)津貼的要求，其標(biāo)志是1996年以求職者津貼取代失業(yè)津貼，對這項(xiàng)福利的新命名本身即表明了政府的意圖③Sharon Wright, "Welfare to Work," in Jane Millar (Ed.), Understanding Social Security (2nd Edition), Bristol, The Policy Press, 2009, pp. 193-212.。

雖然在此我們的核心關(guān)注點(diǎn)是撒切爾改革的經(jīng)濟(jì)和分配效應(yīng)，但必須強(qiáng)調(diào)的是，撒切爾的方案在瓦解戰(zhàn)后福利共識方面是有爭議的。盡管表面看，其政治上是成功的——撒切爾率領(lǐng)其政黨在三次大選中取得了決定性的勝利，并且她是英國一百年以來任期最長的首相，但英國政體的制度性構(gòu)成夸大了公眾對撒切爾支持的深度。盡管她在1979年、1983年和1987年大選中獲得了下議院的多數(shù)席位，但其政黨從未在這些選舉中占有超過44%的公眾投票④Lukas Audickas, Oliver Hawkins, Richard Cracknell, UK Election Statistics: 1918-2017, House of Commons Library Brief i ng Paper CBO7529, 2017.。此外，公眾態(tài)度調(diào)查顯示，處于撒切爾社會(huì)政策議程核心的對社會(huì)保障供給的削減鮮有公眾支持?，F(xiàn)實(shí)情況恰好相反，公眾態(tài)度的歷史分析表明，對這些改革的對抗性反應(yīng)，促成了公眾在20世紀(jì)80年代對擴(kuò)張而非緊縮社會(huì)保障待遇的強(qiáng)烈支持①John Hudson, et al., "Exploring Public Attitudes to Welfare over the Longue Durée: Re-examination of Survey Evidence from Beveridge, Beatlemania, Blair and Beyond," Social Policy & Administration, 2016, 50(6).。許多工會(huì)也積極反對撒切爾改革議程，撒切爾1979年當(dāng)選后，由于勞資糾紛減少的工作日數(shù)急劇上升：僅1979年9月一個(gè)月內(nèi)就達(dá)1170萬天，是二戰(zhàn)后的峰值。撒切爾上任的第一年是12個(gè)月累積工作日損失數(shù)自從1931年12月有記錄以來的最高值，約為3220萬。1984至1985年間發(fā)生的煤礦工人分裂性爭端，很大程度上造成1984年大約2710萬天的工作日損失。為了表明這些數(shù)值的相對水平，來看21世紀(jì)的頭十年，平均每年損失的工作日僅為69.2萬。②Oきce for National Statistics, UK Labour Market Statistical Bulletin: August 2017, London, ONS, 2017.簡言之，20世紀(jì)80年代是英國社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的十年。無論對經(jīng)濟(jì)的影響如何，撒切爾的改革在隨后的幾十年中給英國的社會(huì)和政治生活蒙上了陰影。正如帕金斯③Anne Perkins, "Margaret Thatcher Obituary," The Guardian, 8 April 2013.在撒切爾夫人的訃告中所言，撒切爾是“20世紀(jì)下半葉英國政治最具統(tǒng)治力和最分裂的力量，她對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和英國全球地位的認(rèn)識繼續(xù)塑造著英國政治”。

（四）布萊爾與社會(huì)投資福利國家的興起？

就協(xié)調(diào)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)而言，這種新策略的關(guān)鍵并不是重返凱恩斯主義的需求管理方法，而是轉(zhuǎn)向供給側(cè)的策略，其重點(diǎn)在于提高人力資本，而非控制貨幣供應(yīng)和通貨膨脹。布萊爾“第三條 道路”的設(shè)計(jì)師之一安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）闡述了這樣的愿景：“宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)是保持低通貨膨脹率，限制政府借貸，采取積極的供給側(cè)措施來促進(jìn)增長和高就業(yè)”⑤Anthony Giddens, The Third Way and Its Critics, Polity Press, Cambridge, 2000, p. 73.。同樣，在社會(huì)政策方面，他主張“盡可能投資于人力資本......是福利改革的主旨，也是政府應(yīng)對知識經(jīng)濟(jì)而必須采取的行動(dòng)”⑥Anthony Giddens, The Third Way and Its Critics, Polity Press, Cambridge, 2000, p.165.。當(dāng)被問及政府的三大優(yōu)先事項(xiàng)時(shí)，布萊爾附和了吉登斯的表述，他的回答“教育、教育和教育”廣為人知。在與時(shí)任德國總理施羅德的一份長篇聯(lián)合聲明中，他們闡述了共同的“第三條道路”愿景，認(rèn)為“當(dāng)務(wù)之急在于人力和社會(huì)資本投資”⑦參見Tony Blair, Gerhard Schroeder, Europe: The Third Way/Die Neue Mitte, London, Labour Party, 1999.。

這一社會(huì)投資議程對社會(huì)保障政策有重大影響。積極勞動(dòng)力市場政策的發(fā)展得到高度重視，包括一系列新政：提供創(chuàng)新的服務(wù)和求職者與個(gè)人顧問間一對一的討論。針對不同群體推出了五項(xiàng)不同的新政策：青年新政；25歲以上人群新政；50歲以上人群新政加；單親父母新政；殘障人群新政。這些新政中的一些項(xiàng)目是強(qiáng)制性的，如若被視作不參加則面臨處罰（例如，對于25歲以下青少年失業(yè)達(dá)六個(gè)月者）；對一些群體的自愿性條款在接下來歷次改革中也將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性的。

在這些制度安排下，個(gè)體求職者應(yīng)該接受積極尋找工作的義務(wù)，社會(huì)保障待遇給付的條件性穩(wěn)步增強(qiáng)，處罰也變得愈發(fā)普遍①Peter Dwyer, "Creeping Conditionality in the UK: From Welfare Rights to Conditional Entitlements?" Canadian Journal of Sociology, 2004，29(2).。重要的機(jī)構(gòu)改革標(biāo)志著重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，包括新建名為“就業(yè)中心+”的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)②參見 Rik van Berkel, Ben Valkenburg, Making It Personal: Individualising Activation Services in the EU, Bristol, The Policy Press, 2007.。它是由隸屬于不同政府部門的兩個(gè)大型行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大改組而形成的：即教育和就業(yè)部的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)保障部的福利局。這只是廣泛的工作重組的一部分，其他還包括社會(huì)保障部更名為工作和養(yǎng)老金部。這些變化標(biāo)志著基調(diào)的改變，布萊爾經(jīng)常引用的目標(biāo)是“為能工作者提供工作；為不能者提供保障”③Tony Blair, "Foreword" in Department for Social Security, New Ambition for Our Country: A New Contract for Welfare,Cm 3805, London, Stationary Oきce, 1998.。同時(shí)，這些變化也體現(xiàn)了通過將求職支持和待遇給付功能相結(jié)合來改善對求職者的支持，以提供更加“用戶友好化”和個(gè)性化的一站式服務(wù)的意圖。

以上與“讓工作有收益”的嘗試相結(jié)合。英國首次引入了全國最低工資，在職收入補(bǔ)足的使用顯著增加（主要通過稅收抵免的形式）以提高低收入人群的收入，特別是聚焦于有子女家庭的稅收抵免。這主要是因?yàn)椴既R爾政府做出了減少并最終消除兒童相對貧困的激進(jìn)承諾。圖8凸顯了在托尼·布萊爾（1997—2007）和戈登·布朗（2007—2010）領(lǐng)導(dǎo)下的工黨政府對支出的大幅度重塑，稅收抵免支出占全部社會(huì)保障和稅收抵免支出的份額由1996/7年度的6%上升至2009/10年度的15%。

圖8 稅收抵免支出占全部社會(huì)保障和稅收抵免支出的份額

布萊爾/布朗議程有真正的投資維度；那些年間社會(huì)支出上升的速度與比經(jīng)合組織更快（圖1），特別是NHS支出明顯增加（圖2），而經(jīng)合組織劃分為家庭政策的支出（主要是對有子女家庭的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付）從1997年占GDP的2.1%上升到2010年的4.0%。布萊爾時(shí)期（1997—2007）的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)強(qiáng)勁，英國的增長超越了許多鄰國，以經(jīng)合組織標(biāo)準(zhǔn)衡量依然強(qiáng)勁（圖6）。失業(yè)率下降至自20世紀(jì)70年代以來未曾見的5%的低值，大大低于歐元區(qū)的水平；同時(shí)通脹率自20世紀(jì)60年代以來首次較長時(shí)期保持在3%左右（圖4）。不平等沒有實(shí)質(zhì)性的減少，但是不平等的增長至少止住了（圖7），以兒童為重點(diǎn)的干預(yù)的確也顯著減少了兒童相對貧困（定義為生活在低于中位等值收入60%的家庭）。據(jù)經(jīng)合組織的報(bào)告，兒童貧困率從1995年的30%下降到2007年的23%，2010年在戈登·布朗任下進(jìn)一步下降到19.4%，這是一個(gè)與國際趨勢背道而馳的顯著成就。

盡管英國取得了令人矚目的成就，但在推行的社會(huì)投資策略上仍然存在著薄弱環(huán)節(jié)。布萊爾時(shí)期長期的經(jīng)濟(jì)增長掩蓋了許多（盡管不是全部的）不足。然而在布朗于2007年出任首相后不久，全球金融危機(jī)爆發(fā)。由于經(jīng)濟(jì)的核心是龐大的銀行業(yè)，英國受到了極大沖擊，經(jīng)濟(jì)事實(shí)上因之而深度萎縮（圖6）。布朗在曾經(jīng)擔(dān)任英國財(cái)政大臣的十年間，憑借其謹(jǐn)慎的公共財(cái)政管理策略贏得了良好的聲譽(yù)，英國在經(jīng)合組織中的公共債務(wù)水平最低。然而，布朗的三年首相生涯中，全球金融危機(jī)卻使其大部分工作功虧一簣；英國一些主要銀行需要數(shù)十億英鎊的緊急援助，稅收收入由于經(jīng)濟(jì)迅速萎縮而下降，公共財(cái)政出現(xiàn)嚴(yán)重赤字，這些使得政府債務(wù)總額占GDP之比從2007年的47%躍升至 2011年的91%（圖9）。

圖9 1997—2011年政府債務(wù)總額占GDP之比（%）

公眾對于經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政狀況日益加重的擔(dān)憂是工黨在2010年大選中失勢的關(guān)鍵。戴維·卡梅倫（David Cameron）接替布朗擔(dān)任首相，在2010年至2015年執(zhí)掌保守黨—自民黨聯(lián)合政府。2015年開始，保守黨單獨(dú)組建多數(shù)黨政府，但卡梅倫在脫歐公投后辭職，特蕾莎·梅（Theresa May）2016年7月繼任成為首相。特蕾莎·梅在2017年6月召集新一屆大選，希望保守黨以此獲得更多議會(huì)席位以推行脫歐的愿景，但是選民給出了一個(gè)不明朗的結(jié)果，即，使其成為下議院最大黨黨首，但保守黨未能取得議會(huì)多數(shù)席位。目前的政策環(huán)境很大程度上反映了卡梅倫政府對布萊爾—布朗投資模式和全球金融危機(jī)的反應(yīng) ，以及特蕾莎·梅正在努力應(yīng)對的英國脫歐危機(jī)?，F(xiàn)在是該調(diào)整方向的時(shí)候了。

本試驗(yàn)的試件為圓柱體試件，尺寸為Φ100 mm×200 mm。根據(jù)《普通混凝土長期性能和耐久性試驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)》[13](GB/T 50082—2009)(以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》)，將混凝土試件置于標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)護(hù)箱中養(yǎng)護(hù)28 d后再進(jìn)行試驗(yàn)。

二、當(dāng)代發(fā)展

圖4和圖6的標(biāo)題數(shù)據(jù)表明，自20世紀(jì)70年代以來，屢次深度衰退已經(jīng)影響了英國經(jīng)濟(jì)，但在這些數(shù)字背后是經(jīng)濟(jì)從工業(yè)模式轉(zhuǎn)向后工業(yè)模式的痛苦轉(zhuǎn)型。在撒切爾任下，國家從關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)部門迅速撤退，加速了去工業(yè)化的進(jìn)程。在一些地區(qū)，如造船、煤礦和鋼鐵等曾在20世紀(jì)70年代基本上屬于國有且曾作為當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場和經(jīng)濟(jì)基石的主要行業(yè)，遭遇急速收縮，在許多情況下完全消失①參見John Hudson, Stuart Lowe, Understanding the Policy Process, Bristol, The Policy Press, 2009.。

如圖10所示，在國家層面，就業(yè)崗位逐漸從制造業(yè)轉(zhuǎn)移至金融、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)和商業(yè)服務(wù)行業(yè)。1997年布萊爾擔(dān)任首相時(shí)，后者在增加值份額上已經(jīng)多出5個(gè)百分點(diǎn)，在就業(yè)份額上高出2個(gè)百分點(diǎn)；至布萊爾2007年卸任，兩者在增加值和就業(yè)份額上的差距已經(jīng)分別擴(kuò)大至25個(gè)百分點(diǎn)和11個(gè)百分點(diǎn)。

圖10 后工業(yè)經(jīng)濟(jì)的崛起

隨著在此期間倫敦牢固地成為引領(lǐng)全球的金融中心，這種發(fā)展策略似乎有不少值得稱道之處。然而，英國由于其龐大的金融服務(wù)部門而在全球金融危機(jī)受到相對沉重的打擊；此外，新經(jīng)濟(jì)也帶來了其他重大的社會(huì)挑戰(zhàn)。至關(guān)重要的是，此前幾十年間社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策趨勢的相互強(qiáng)化往往是造成這些當(dāng)代挑戰(zhàn)的根源。

勞動(dòng)力市場日益兩極分化是許多后工業(yè)經(jīng)濟(jì)體中普遍存在的現(xiàn)象，但卻給英國帶來了特殊的挑戰(zhàn)，因?yàn)槿?Goos和Manning②Maarten Goos, Alan Manning, Lousy and Lovely Jobs: The Rising Polarization of Work in Britain, The Review of Economics and Statistics, 2007.所描述的“糟糕而可愛的工作”之間的差距日增。這一進(jìn)程也存在空間分布，一些曾經(jīng)是工業(yè)中心的地區(qū)提供了相對而言少的“可愛的”工作。布萊爾—布朗政府承認(rèn)日益靈活和積極的勞動(dòng)力市場政策可能會(huì)擴(kuò)大低工資部門，增加的稅收抵免待遇給付試圖解決這個(gè)問題。但有人認(rèn)為，這種做法成為了向低工資雇主提供實(shí)質(zhì)補(bǔ)貼；Farnsworth①Kevin Farnsworth, The British Corporate Welfare State: Public Policies for Private Companies, Sheffield Political Economy Research Institute, 2015.已 經(jīng)把它標(biāo)榜為“企業(yè)福利”的一方面。此外，盡管在職福利有所增加，許多就業(yè)家庭的收入仍然很低：幾乎2/3的貧困兒童生活在就業(yè)家庭中②Chris Belf i eld, et al., Living Standards, Poverty and Inequality in the UK: 2015, London, Institute for Fiscal Studies, 2015.。

很明顯，英國的社會(huì)保障體系需要特別著力解決主要與勞動(dòng)力市場的兩極分化相關(guān)聯(lián)的深層次不平等現(xiàn)象。聯(lián)合國兒童基金會(huì)（2016）③Unicef, Fairness for Children: A League Table of Inequality in Child Well-being in Rich Countries (Innocenti Report Card 13), Unicef Innocenti Research Centre, Florence, 2016.最近的一份聚焦于有子女家庭不平等狀況的報(bào)告提供了相關(guān)佐證。它計(jì)算了處于收入分布底部（第10個(gè)百分位）和中位數(shù)之間的兒童的相對收入差距。結(jié)果顯示，2013年，歐洲國家中只有保加利亞在收入轉(zhuǎn)移前比英國有更大的差距。然而，英國非常注重對有子女家庭的收入進(jìn)行補(bǔ)充，這使得英國在收入轉(zhuǎn)移之后的差距居于最小之行列。這凸顯了盡管英國的新經(jīng)濟(jì)在創(chuàng)造相對較高就業(yè)水平方面取得了成功，但為了支持這種低工資就業(yè)的增長，來自社會(huì)保障的大量工資補(bǔ)貼必不可少。

住房市場為我們提供了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策變化相互增強(qiáng)的又一佐證。撒切爾的旗艦政策之一就是所謂的“購買權(quán)”，即允許地方政府社會(huì)住房的租戶以低于市場的價(jià)格購買房屋。這一政策，加之對新建社會(huì)住房建設(shè)的資金支持有限，導(dǎo)致社會(huì)租賃部門規(guī)模大幅縮小。在英格蘭，1981年社會(huì)住房的住戶占家庭總數(shù)的32%，到1991年這一比例下降至23%，而在2007年全球金融危機(jī)初期僅為18%④Department for Communities and Local Government (DCLG), Housing in England 2006/07, London, 2008.。住房金融化除了推動(dòng)金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展，增加住房成本并使英國經(jīng)濟(jì)容易受到房地產(chǎn)泡沫的影響之外，還給社會(huì)保障體系帶來了新負(fù)擔(dān)，尤其是對針對私人租房者無法支付住房成本的住房救助給付（住房補(bǔ)貼）的需求不斷增長。隨著全球金融危機(jī)后抵押貸款融資愈發(fā)困難，私人租賃部門已成為特別的壓力來源。英國相對自由的住房市場意味著私人租房者通常將其收入的40%用于房租，而歐洲的平均值為28%。愈發(fā)嚴(yán)峻的可負(fù)擔(dān)性問題部分導(dǎo)致了2008年以來私人租賃部門的住房補(bǔ)貼申領(lǐng)人數(shù)上升了42%。根據(jù)英國住房聯(lián)合會(huì)⑤Lisa Bachelor, "UK Tenants Pay More Rent than Any Country in Europe: British Renters Pay a Higher Proportion of Their Wages as Well as Higher Rents, According to the National Housing Federation," The Guardian, 24 June, 2015.，每年約93億英鎊的住房補(bǔ)貼流向私人房東，現(xiàn)在占社會(huì)保障預(yù)算的14%。

需要補(bǔ)充的是，住房成本上漲加之高額的兒童照護(hù)成本，大大降低了許多有年幼子女的就業(yè)家庭的實(shí)際可支配收入。英國男性和女性的勞動(dòng)力市場參與率都高于歐洲和經(jīng)合組織的平均水平，自2005年左右以來女性勞動(dòng)力市場參與率高于70%。根據(jù)OECD家庭數(shù)據(jù)庫，在英國，全職收入為平均工資150%的雙薪家庭的兒童照護(hù)凈成本高于其他經(jīng)合組織國家（2012年）。這反映了英國主要采取市場化的方式提供兒童照護(hù)，同時(shí)，歷屆政府的主要做法是寄希望于通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移和稅收抵免來緩解市場對家庭收入造成的壓力。

然而，盡管英國本世紀(jì)頭十年面臨與日俱增的壓力，2010年以來的做法并沒有填補(bǔ)1997年以后出現(xiàn)的社會(huì)投資模式的空白?？s減國家職能作為二戰(zhàn)以來最大單筆削減支出的激進(jìn)緊縮計(jì)劃的一部分，再次被提上議程。此外，還削減了許多服務(wù)，特別是地方一級的福利待遇大幅度削減，包括設(shè)定家庭可以獲得的資金支持總額的封頂線等。

待遇提供的基調(diào)和方式也發(fā)生了重大變化。處罰體系似乎變得嚴(yán)厲許多，待遇給付的約束條件增強(qiáng)。如圖11所示，2010年求職者津貼（Job Seekers Allowance）申領(lǐng)者中移交接受處罰的人數(shù)急劇增加。一些研究者明確地將懲罰傾向的增強(qiáng)與慈善組織運(yùn)營的食品銀行的快速增長聯(lián)系起來①Rachel Loopstra, et al., The Impact of Benef i t Sanctioning on Food Insecurity: A Dynamic Cross-area Study of Food Bank Usage in the UK, University of Oxford Sociology Working Papers, Paper Number 2016-03, 2016.。據(jù)估計(jì)，2011/12年度至2013/14年度，食品銀行提供的食品包裹數(shù)量每年增加600%以上②Hannah Lambie-Mumford, et al., Heat or Eat? SPERI British Political Economy Brief No. 19, 2016.。

圖11 求職者津貼移交處罰數(shù)

隨著最近的、也許是自貝弗里奇以來最重要的社會(huì)保障改革，即統(tǒng)一福利（Universal Credit）的全面實(shí)施，條件性（conditionality）制度將進(jìn)入全新領(lǐng)域。作為2012年《福利改革法案》的核心，統(tǒng)一福利以全新的一套遞送機(jī)制為前提，并將成為工作年齡人群非保險(xiǎn)型福利給付的核心內(nèi)容。它取代六項(xiàng)現(xiàn)有的基于家計(jì)調(diào)查的福利和稅收抵免（兒童稅收抵免；住房福利；收入支持；基于收入的求職者津貼；與收入相關(guān)的就業(yè)和支持津貼；以及工作稅收抵免），將以上全部歸并為單項(xiàng)基于家計(jì)調(diào)查的收入補(bǔ)充體系。該體系針對所有失業(yè)或低收入的處于工作年齡的成年人。至關(guān)重要的是，統(tǒng)一福利將作為一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的收入補(bǔ)充來運(yùn)作，旨在根據(jù)申領(lǐng)者工作收入的變化來逐漸調(diào)整收入支持的額度，以確?！肮ぷ魇怯惺找娴摹薄Ｓ捎谶@一制度涵蓋了就業(yè)和失業(yè)兩種情況，因此許多申領(lǐng)者在兩種狀態(tài)間切換時(shí)無需提出新的待遇要求。隨著申領(lǐng)者有償工作收入的變化，其從統(tǒng)一福利制度中獲得的支持金額將隨之升降。但這也意味著條件制度將首次延伸到就業(yè)的情況中③David Simmons, Escalating Conditionality, Child Poverty Action Group Bulletin Issue 225, http://www.cpag.org.uk/content/escalating-conditionality, 2011.，并且可能出現(xiàn)一些就業(yè)者和自雇傭者因面臨受到處罰的威脅而不得不謀求新工作或額外工作的情況。

有人對統(tǒng)一福利如何與某些類型的雇傭關(guān)系相互作用有所顧慮，尤其是高度臨時(shí)性的、不為員工提供任何每周工作時(shí)間保證的“零時(shí)工合同（zero hours contracts）”。據(jù)估計(jì)，近3%的英國勞動(dòng)力受雇于此種合同，相較之下，本世紀(jì)初頭十年的大部分時(shí)間里，這一比例約為0.5%（見圖12）。近年來愈加嚴(yán)苛的懲罰規(guī)則可能助長了這類就業(yè)的增長，而且統(tǒng)一福利對零時(shí)工合同的使用可能產(chǎn)生的影響尚不明確，但方向似乎是有助于臨時(shí)性工作的進(jìn)一步發(fā)展。首先，統(tǒng)一福利的推行似乎有可能削弱低薪雇主向員工提供更穩(wěn)定合同的積極性，因?yàn)榻y(tǒng)一福利將在員工工作時(shí)間減少時(shí)介入對其進(jìn)行財(cái)務(wù)支持。第二點(diǎn)擔(dān)憂是，統(tǒng)一福利的領(lǐng)取者將被迫接受零時(shí)工合同的工作，給付的靈活應(yīng)該意味著（理論上）工作總是能改善處境的；統(tǒng)一福利制度目前正在鋪開，所以規(guī)則并未固定，但有證據(jù)表明，已經(jīng)有申領(lǐng)者因?yàn)榫芙^接受“零時(shí)工合同”下的雇傭而受到懲罰。

圖12 受雇于零時(shí)工合同的人數(shù)占比 （%）

三、未來解決方案

英國目前正處于經(jīng)濟(jì)和政治具不確定性的重要?dú)v史性時(shí)期。政治體制日益破裂和棘手，歷經(jīng)英國分裂的公投（蘇格蘭獨(dú)立，選民以微弱差距否決），退出歐盟的公投（所謂“脫歐”，選民以微弱差距表決通過）。加之全球金融危機(jī)和深度緊縮方案的影響，使得人們對當(dāng)前和未來的不確定性非常擔(dān)憂。社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等可能在脫歐公投中扮演了重要但非決定性的作用，尤其是在英格蘭，那些在20世紀(jì)80年代以來受到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策變化不利影響的社區(qū)對脫歐表示了更強(qiáng)烈的支持。正如Ellison①Nick Ellison, "The whys and wherefores of Brexit," in John Hudson, et al. (eds.), Social Policy Review (29), Bristol, The Policy Press, 2017.所言，許多投票支持離開歐盟的人群極有可能受到20世紀(jì)80年代以來各屆政府所倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)變的不利影響。

對英國社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)的審視是不全面的，很少提及醫(yī)療保健和養(yǎng)老金，僅是注意到這些方面的總體籌資壓力。這反映了關(guān)于社會(huì)保障原則和經(jīng)濟(jì)影響方面的重大政治辯論都集中在對勞動(dòng)年齡人群的支持上。盡管有圍繞國家投入資金不足、國家養(yǎng)老金的覆蓋范圍和充足性、國民健康服務(wù)的市場化以及私人養(yǎng)老金計(jì)劃缺陷的爭論，但醫(yī)療保健和養(yǎng)老金一直得到強(qiáng)有力的公眾支持①John Hudson, et al., "Exploring Public Attitudes to Welfare over the Longue Durée: Re-examination of Survey Evidence from Beveridge, Beatlemania, Blair and Beyond," Social Policy & Administration, 2016, 50(6).。即使在經(jīng)濟(jì)困境期福利國家被指指點(diǎn)點(diǎn)時(shí)，醫(yī)療保健和養(yǎng)老金也很少成為被攻擊的靶子。事實(shí)上，自2010年以來，國家養(yǎng)老金和國民健康服務(wù)已經(jīng)明確地從緊縮方案中被豁免，然而這是公共支出的兩個(gè)最大項(xiàng)目。這凸顯了推動(dòng)當(dāng)前社會(huì)保障政策走向的是政治而非經(jīng)濟(jì)上的必要性。

這種情況在英國由來已久。當(dāng)然，社會(huì)支持的總成本和這些支出給經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)會(huì)成本在不同時(shí)期反復(fù)地引起擔(dān)憂。關(guān)于“福利”的爭論主要是由道德上的考量所驅(qū)動(dòng)。通常分為以下兩個(gè)陣營：（1）主張強(qiáng)大的社會(huì)權(quán)利造成向“不值得幫助的窮人”提供財(cái)務(wù)支持從而削弱工作激勵(lì)的風(fēng)險(xiǎn)；（2）強(qiáng)調(diào)貧困和弱勢的結(jié)構(gòu)性原因，強(qiáng)調(diào)社會(huì)正義優(yōu)先于工作激勵(lì)。這種分歧至少可以追溯到1905年皇家濟(jì)貧法和困難救濟(jì)委員會(huì)時(shí)。彼時(shí)圍繞如何實(shí)現(xiàn)1834年濟(jì)貧法現(xiàn)代化的問題經(jīng)過了四年的討論，提出了分別反映以上兩個(gè)思想學(xué)派的兩份報(bào)告②Kathleen Jones, The Making of Social Policy in Britain: From the Poor Law to New Labour, London, Athlone, 2000.。

從歷史比較視角來看，英國的社會(huì)保障改革方案引入了越來越多的懲罰性干預(yù)措施，即常常提供吝惜的支持以促進(jìn)人們盡快去工作。這樣的策略以“劣等待遇（less eligibility）”的理念（即領(lǐng)取福利者的境遇必須劣于獲得最低工作報(bào)酬的工人）嵌入了1834年的濟(jì)貧法中。正是濟(jì)貧法極端的懲戒性質(zhì)造成了貝弗里奇所強(qiáng)調(diào)的對家計(jì)調(diào)查方式的敵意。然而，正如上文所述，最終沒有足夠的政治意愿來實(shí)現(xiàn)貝弗里奇所設(shè)想的另一種主要基于繳費(fèi)的制度。

正如Harrop③Andrew Harrop, For Us All. Redesigning Social Security for the 2020s, 2016.所言，英國面向工作年齡人群的社會(huì)保障體系已經(jīng)演化為由繳費(fèi)型的、家計(jì)調(diào)查型的、普遍福利和私人補(bǔ)充性保障組成的大雜燴。改革的選項(xiàng)包括試圖追求其中一條“純粹的”路線，但在英國更有望成功的方式是強(qiáng)化以上每種類型保障，同時(shí)繼續(xù)融合四者。但是，如Harrop所指出的，也是貝弗里奇④參見William Henry Beveridge, Social Insurance and Allied Services, London, HMSO, 1942.在其著名報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的那樣，任何社會(huì)保障改革都需要一套更廣泛的支持手段的配合，同時(shí)國家要在社會(huì)保障現(xiàn)金福利制度永遠(yuǎn)無法解決的一些根本性問題上發(fā)揮更加積極的作用。

首先是低工資問題。如上文所示，英國的社會(huì)保障制度助長了低工資和靈活的就業(yè)市場，在職貧困成為日益嚴(yán)重的社會(huì)問題。解決這個(gè)問題需要提高最低工資。重要的是，在這方面政府最近采取了一些措施，引入新的“最低生活工資（Living Wage）”，這將大大提高最低工資水平，盡管仍低于使所有在崗職工家庭擺脫貧困的水平。

其次，需要反思獲得待遇的條件制度之運(yùn)作情況。越來越多的證據(jù)表明，愈發(fā)嚴(yán)苛的做法一方面使得許多公民有迫切需要的時(shí)候被剝奪了基本社會(huì)權(quán)利，另一方面又助長了低薪和極度沒有保障的零工時(shí)合同的興起。

三是需要采取緊急措施解決英國住房的高成本問題。這終究需要推動(dòng)建造更多的住房，特別是更多的社會(huì)住房。加強(qiáng)對私人部門租金水平的監(jiān)管也是一個(gè)選擇。

四是兒童照護(hù)問題。直接由國家提供全民兒童照護(hù)將是最簡便和最有效的方式，但鑒于現(xiàn)有服務(wù)提供者的抵制這將會(huì)面臨政治挑戰(zhàn)。第二種選擇是國家對兒童照護(hù)提供更多的補(bǔ)貼，并將服務(wù)供給交由市場。無論哪種方式，都需要對異常高的兒童照護(hù)成本采取行動(dòng)。

第五，國家需要持續(xù)干預(yù)，以刺激某些地區(qū)的就業(yè)增長并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。盡管已經(jīng)過去了三、四十年，但 20世紀(jì)80年代的去工業(yè)化仍然影響著許多前工業(yè)中心地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。這些地區(qū)通常也是最強(qiáng)烈支持英國脫歐的，這反映了他們有被政策制定者忽視的感覺。僅憑社會(huì)保障一己之力，無論其具有多么積極的勞動(dòng)力市場政策元素，都不能使工業(yè)衰退的地區(qū)獲得重生。

最后，若能對個(gè)人的投入和回報(bào)更加坦誠，那么社會(huì)保障的未來可能更具可持續(xù)性。20世紀(jì)80年代以來，英國的個(gè)人所得稅稅率相對較低，政府借款往往填補(bǔ)了空白，而國民保險(xiǎn)是與實(shí)際支出脫鉤的神秘收費(fèi)。需要提高收入稅，這不僅針對收入前1%人群，而是前20%或30%；但很少有政治家熱衷于這件事，這或許因?yàn)楹苌儆腥嗣靼椎玫搅硕嗌倩貓?bào)。按照貝弗里奇的設(shè)想重啟國家保險(xiǎn)，可以幫助全民意識到他們從（應(yīng)該）被要求向其投入的制度中受益幾何。