張建軍　張根平

摘 要 近年來(lái)我國(guó)恐怖襲擊事件頻發(fā)，恐怖主義分子采取襲擊國(guó)家機(jī)關(guān)、鬧市區(qū)、火車(chē)站、民航單位等方式意圖達(dá)到其非法目的，其中機(jī)場(chǎng)和民用航空器易成為恐怖主義分子的襲擊目標(biāo)。但我國(guó)民航反恐陷入傳統(tǒng)反恐模式之困局，模式架構(gòu)不夠完善，基于國(guó)家反恐和民航安保的二維視域，民航領(lǐng)域可進(jìn)行協(xié)同反恐模式的制度構(gòu)建。

關(guān)鍵詞 民航 協(xié)同反恐 多元化

作者簡(jiǎn)介：張建軍，中國(guó)民航大學(xué)機(jī)場(chǎng)學(xué)院本科生；張根平，西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.175

一、傳統(tǒng)民航反恐模式之桎梏

（一）思維局限性

民航反恐工作的總體部署取決于領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)反恐政策和反恐計(jì)劃的制定以及決策過(guò)程，在決策過(guò)程中受制于人類(lèi)認(rèn)知規(guī)律的限制，民航反恐總體規(guī)劃的全面性和科學(xué)性難免有所折扣。在決策過(guò)程中，多層面的認(rèn)知因素都會(huì)影響到民航反恐工作的規(guī)劃和部署，一是決策層對(duì)當(dāng)前反恐形勢(shì)的認(rèn)識(shí)與評(píng)估；二是來(lái)自不同系統(tǒng)不同部門(mén)之間的思維阻礙，對(duì)同一項(xiàng)工作可能會(huì)因角度的差異造成結(jié)論的差異；三是對(duì)民航工作具體運(yùn)行情況的知曉程度。民航反恐實(shí)質(zhì)上并不是民航部門(mén)和民航企業(yè)的“家事”，任何關(guān)于民航反恐的認(rèn)知錯(cuò)誤都可能引發(fā)實(shí)際操作的不當(dāng)甚至恐怖襲擊事件的風(fēng)險(xiǎn)，要糾正后續(xù)引發(fā)的系列錯(cuò)誤需要深究其風(fēng)險(xiǎn)根源，而民航反恐工作的風(fēng)險(xiǎn)根源來(lái)源于反恐思維的局限性與片面性。

民航反恐思維的局限性一方面體現(xiàn)在將反恐工作的部署限定于民航領(lǐng)域，難以擺脫行業(yè)自觀的思維桎梏，使得民航反恐在議事協(xié)調(diào)、工作機(jī)制、警力配備、武器設(shè)備等方面難以兼顧。例如，在機(jī)場(chǎng)公安體制改革之前，機(jī)場(chǎng)公安雖然名義上接受地方公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)但是人事等各方面隸屬于民航公安局，難以實(shí)現(xiàn)民航公安工作與地方公安工作的深度融合。另一方面民航反恐工作繼承了我國(guó)傳統(tǒng)反恐思維的一貫邏輯，重打擊不重預(yù)防，重視應(yīng)急處理機(jī)制的建設(shè)而忽視了長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制這一重要課題。這一點(diǎn)顯然與世界反恐形勢(shì)相背離尤其是民航反恐的實(shí)際情況，民航領(lǐng)域一旦發(fā)生恐怖襲擊事件，其后果都是國(guó)家和人民難以承受，例如美國(guó)“9·11”事件的發(fā)生足以美國(guó)這樣一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全等方方面面陷入低糜狀態(tài)。

（二）體制分散性

我國(guó)的反恐體制面臨和西方反恐體制類(lèi)似的困境，“9·11”事件之前，美國(guó)反恐行動(dòng)分散在不同的部門(mén)，以軍方為主導(dǎo)。“9·11”事件之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)反恐體制仍然混亂不堪，政出多門(mén)，信息不能統(tǒng)一并高效使用。①我國(guó)承擔(dān)反恐怖職責(zé)的核心部門(mén)包括公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院司法行政機(jī)關(guān)等政法部分，以及中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織等軍事部門(mén)?？梢?jiàn)反恐怖體制主要分布于政法和軍事兩大系統(tǒng)，其他基層組織和企事業(yè)單位也要承擔(dān)一定的義務(wù)。反恐怖主義法出臺(tái)之前，各個(gè)具有反恐職責(zé)的部門(mén)各自為政，以機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)為例，民航管理體制改革之前機(jī)場(chǎng)公安編制隸屬于民航局，其開(kāi)展工作時(shí)與地方公安機(jī)關(guān)基本分離。反恐怖主義法出臺(tái)之后，盡管立法規(guī)定各級(jí)行政區(qū)內(nèi)均需成立反恐怖領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但是規(guī)定過(guò)于原則，無(wú)法進(jìn)行實(shí)際操作，實(shí)踐中還是難以建立涉及各方的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（三）機(jī)制動(dòng)態(tài)化

我國(guó)歷來(lái)高度重視重大會(huì)議的安保工作，每逢全國(guó)重大會(huì)議以及我國(guó)舉辦的重大國(guó)際會(huì)議舉辦期間，國(guó)家都會(huì)傾盡安保力量護(hù)衛(wèi)會(huì)議駐地、重要地區(qū)和民航、鐵路等重要交通領(lǐng)域的安全事項(xiàng)，尤為重視重大安全事件發(fā)生之后采取措施防范重大安全事件的發(fā)生如恐怖襲擊。例如2014年昆明火車(chē)站暴恐事件發(fā)生之后，全國(guó)火車(chē)站迅速駐派武警以及加強(qiáng)公安民警巡邏力度。這種運(yùn)動(dòng)式反恐在短時(shí)期內(nèi)能夠起到防恐反恐的作用，但是目前恐怖襲擊的方式和地區(qū)呈不斷多樣化的趨勢(shì)，襲擊目標(biāo)不確定，防范力量薄弱的環(huán)節(jié)和時(shí)間極易成為恐怖分子的目標(biāo)。另一方面，體制分散必然導(dǎo)致反恐力量的分散，由于我國(guó)反恐機(jī)制長(zhǎng)期處于分散式運(yùn)動(dòng)式模式，要建立常態(tài)化的防恐反恐機(jī)制還受制于部門(mén)、地區(qū)之間的阻礙，很難調(diào)動(dòng)全部有生力量投入防恐反恐。

二、協(xié)同反恐模式的正當(dāng)性論證原理

（一）協(xié)同治理戰(zhàn)略

協(xié)同治理理論的提出力求克服單一主體治理帶來(lái)的片面性和局限性，其本質(zhì)是通過(guò)在共同處理社會(huì)事務(wù)中的關(guān)系協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)共同行動(dòng)、耦合結(jié)構(gòu)和資源共享，對(duì)于民航反恐工作的改進(jìn)有莫大的啟示。民航反恐既是反恐總體規(guī)劃的重要部分也是社會(huì)治理的有機(jī)組成部分，社會(huì)治理的協(xié)同創(chuàng)新是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要途徑，將協(xié)同治理的內(nèi)涵原理嵌入到民航反恐工作形成民航領(lǐng)域協(xié)同反恐模式，從而形成民航反恐的治理創(chuàng)新。

（二）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論由德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪颂岢?，該理論指出發(fā)展中國(guó)正面臨發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)是人為的而且是世界性的，食品安全問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、美國(guó)“9·11”事件、SARS病毒和禽流感的肆虐，尤其需要指出近年來(lái)發(fā)生的恐怖襲擊事件，都具有人為性，所潛伏的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)超出了我們的想象。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視閾下民航反恐應(yīng)當(dāng)重視通過(guò)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)復(fù)合型治理，一方面考慮到目前面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有潛在性、擴(kuò)散性，則需強(qiáng)化防控體系的建設(shè)，另一方面要求我們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)控制中必須充分發(fā)揮政府、企業(yè)、專(zhuān)家系統(tǒng)、社會(huì)組織和個(gè)人等各個(gè)主體的作用。建立防控體系與組織各方力量是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方參與共建共治，協(xié)同反恐模式則是關(guān)于目前民航風(fēng)險(xiǎn)治理的良策之舉。

（三）系統(tǒng)論方法

系統(tǒng)論方法認(rèn)為社會(huì)體系是由內(nèi)在不同結(jié)構(gòu)組成，內(nèi)部結(jié)構(gòu)各司其職共同推進(jìn)整體的運(yùn)行，而不強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)單相加，其作用范式可以表述為“1+1>2”。民航反恐與其他專(zhuān)業(yè)反恐共同構(gòu)成了國(guó)家反恐，作為內(nèi)部結(jié)構(gòu)，民航反恐必須要不斷修正自身的缺陷才能助力國(guó)家反恐；而民航反恐本身亦是由若干要素構(gòu)成，在民航反恐工作開(kāi)展過(guò)程中有眾多他方參與的因素包括地方政府、民眾、企業(yè)等。透視其系統(tǒng)論作用機(jī)理，意圖實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面反恐進(jìn)步還需基層反恐各方的協(xié)同參與才能反恐工作的最佳效能，因此，無(wú)論是民航還是其他反恐都是整個(gè)反恐工作中的子系統(tǒng)，因而反恐模式的構(gòu)建必須要有層次地推進(jìn)到子系統(tǒng)中的要素建設(shè)，并且要素的建設(shè)還要形成一定的反恐結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的功效。

三、民航領(lǐng)域協(xié)同反恐模式的維度視域

傳統(tǒng)民航反恐的模式思維陷于局限困境，新時(shí)期民航領(lǐng)域協(xié)同反恐模式的建立要從維度視域上摒棄繼承傳統(tǒng)反恐模式的不利影響，面對(duì)傳統(tǒng)反恐奉行的精英模式，面臨著單維力量不足、科層架構(gòu)反應(yīng)遲緩、隱蔽執(zhí)法的封閉性缺陷等困境。民航協(xié)同反恐模式必須要以克服這些缺陷為己任，構(gòu)筑多維視域下的反恐規(guī)劃，筆者認(rèn)為可以從國(guó)家反恐和民航安保的雙重維度踐行持續(xù)安全理念。

（一）國(guó)家反恐維度

恐怖主義嚴(yán)重威脅我國(guó)國(guó)家安全和公共安全，在當(dāng)前我國(guó)民航面臨極其嚴(yán)峻的恐怖主義威脅的情況下，必須以國(guó)家反恐的高度審視以民航空防安全為目標(biāo)的航空安保工作。民航反恐作為國(guó)家反恐戰(zhàn)略的重要組成部分，要從國(guó)家戰(zhàn)略的高度審視自身的成效，貫徹黨和國(guó)家關(guān)于全國(guó)性反恐戰(zhàn)略的決策部署。

（二）民航安保維度

民航安保是由多方面的工作組成，其涉及范圍面較為寬泛，核心內(nèi)容是空防安全，而空防安全的核心內(nèi)容是反恐。歸根結(jié)底，反恐始終是民航安保的工作主線(xiàn)，因此，建立民航協(xié)同反恐模式既要保障反恐作為安保主要工作開(kāi)展，又要妥善處置民航安保各項(xiàng)工作的協(xié)同關(guān)系。

四、民航領(lǐng)域協(xié)同反恐模式的具體路徑

（一）思維前導(dǎo)：防范與打擊并重

我國(guó)傳統(tǒng)反恐模式陷入重打擊輕防范的思維困境，新時(shí)期反恐工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持防范與打擊并重的反恐理念，國(guó)務(wù)院對(duì)航空安全的要求是“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”，因此，務(wù)必注重事前預(yù)防，完善事后打擊，這也是符合民航自身防范體系脆弱的特征。建立協(xié)同反恐模式其意旨在于盡可能納入各方力量參與民航反恐，同時(shí)推動(dòng)構(gòu)建立體化的反恐框架，有利于反恐主體及時(shí)掌控反恐信息采取措施，將恐怖主義事件遏制在萌芽階段。此外，對(duì)于任何可能發(fā)生的恐怖襲擊事件，民航各相關(guān)單位不斷完善緊急處置預(yù)案，公安機(jī)關(guān)需加強(qiáng)演練不斷強(qiáng)化應(yīng)急處突能力，民航有關(guān)人員注重培養(yǎng)處理突發(fā)事件的技能，力爭(zhēng)在恐怖襲擊發(fā)生之后迅速將損害降至最低。

（二）法治反恐的保障機(jī)制

2015通過(guò)的《刑法修正案》九和《反恐怖主義法》基本勾勒出我國(guó)反恐工作的刑事法治框架，對(duì)于恐怖主義、恐怖組織以及恐怖人員的定義均有了明確規(guī)定，使反恐工作在法治層面趨于穩(wěn)定。另一方面，立法也體現(xiàn)了反恐模式的逐步轉(zhuǎn)型，開(kāi)始考量恐怖主義行為的立法遏制。例如將為實(shí)施恐怖活動(dòng)進(jìn)行策劃或準(zhǔn)備的行為規(guī)定為犯罪，將預(yù)備行為實(shí)行化，實(shí)現(xiàn)法益保護(hù)前置的價(jià)值理念。這些都是進(jìn)步，但是民航在世界范圍內(nèi)都是容易遭受恐怖襲擊的重點(diǎn)目標(biāo)，筆者認(rèn)為重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法，提高立法位階，應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)行民航反恐的專(zhuān)項(xiàng)立法，使協(xié)同反恐模式以法律規(guī)范的形式進(jìn)行確立，同時(shí)強(qiáng)化國(guó)家反恐與民航安保的銜接度。

（三）多元化的協(xié)同反恐機(jī)制

協(xié)同治理本身就是趨向于多元化的治理觀，民航反恐的協(xié)同模式自然需要貫徹其多元化的內(nèi)涵原理，只是在具體要素方面應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)立體形式的多元化，包括主體多元化、目標(biāo)多元化、手段多元化、范圍多元化。

一是主體多元化。協(xié)同反恐在于構(gòu)建一種“國(guó)家主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民反恐”的多元化防恐反恐模式，對(duì)于民航這類(lèi)相對(duì)封閉的行業(yè)反恐力量相對(duì)薄弱，尤其需要吸收各類(lèi)主體共同參與到反恐過(guò)程，以武警、公安等專(zhuān)業(yè)反恐力量牽頭，聯(lián)合地方政府、民航企業(yè)以及地方有關(guān)部門(mén)，暢通企事業(yè)單位、社會(huì)組織、公民參與反恐的途徑方式，構(gòu)建一張包括公安、機(jī)場(chǎng)、民航企業(yè)、地方政府、民航相關(guān)單位以及民眾在內(nèi)的防御網(wǎng)，既便于反恐情報(bào)信息的收集又便于拓寬預(yù)防和打擊面。

二是目標(biāo)多元化，我國(guó)民航反恐的目標(biāo)重點(diǎn)目光鎖定在機(jī)場(chǎng)和航空器，但事實(shí)上目前民航領(lǐng)域的恐怖襲擊目標(biāo)呈多樣化趨勢(shì)，為防范未來(lái)可能發(fā)生的襲擊，應(yīng)當(dāng)將反恐目標(biāo)擴(kuò)大。以航空器為點(diǎn)，以各個(gè)機(jī)場(chǎng)為面，以各條航線(xiàn)為線(xiàn)，點(diǎn)線(xiàn)面結(jié)合，同時(shí)將反恐范圍向機(jī)場(chǎng)周邊地區(qū)擴(kuò)展，嚴(yán)格篩查機(jī)場(chǎng)周邊可能發(fā)生安全隱患的地帶。

三是手段多元化，恐怖活動(dòng)的成功實(shí)施內(nèi)含政治、法律、經(jīng)濟(jì)等多項(xiàng)因素，民航領(lǐng)域所發(fā)生的意圖劫機(jī)炸機(jī)的襲擊事件通常都包含政治目的且觸犯了刑事法律，也造成民航產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。反恐工程本身也應(yīng)當(dāng)具備實(shí)施多項(xiàng)措施的條件，政治上妥善處理周邊相鄰國(guó)家或地區(qū)關(guān)系，法律上不斷完善反恐法尤其是對(duì)于民航領(lǐng)域恐怖襲擊的刑事強(qiáng)制措施以及特別訴訟程序，經(jīng)濟(jì)上遏制恐怖主義經(jīng)濟(jì)鏈條的滋生和壯大。

四是范圍多元化。此處的范圍多元概指兩種視域下的范圍，其一，國(guó)內(nèi)反恐的力量部署要注意均衡，樹(shù)立“全國(guó)一盤(pán)棋”的思想，重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)防范恐但同時(shí)也要兼顧全國(guó)各地的反恐常態(tài)化機(jī)制建設(shè)；其二，全世界范圍內(nèi)要建立反恐聯(lián)合，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)期，加強(qiáng)國(guó)際合作對(duì)于反恐甚是重要，加強(qiáng)政治溝通和立法合作，暢通域外司法協(xié)作機(jī)制。

注釋?zhuān)?/p>

①論反恐：為什么西方國(guó)家的反恐總是失敗？.搜狐網(wǎng).網(wǎng)址http：//www.sohu.com/a/145579747_359763.于2018年3月15日訪(fǎng)問(wèn).

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