靳羽

摘 要：我國(guó)存款保險(xiǎn)采取“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”制度設(shè)計(jì)，《存款保險(xiǎn)條例》明確賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)以“采取早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置措施”的監(jiān)管權(quán)力，但操作細(xì)則的缺失將制約早期糾正制度功效的正常發(fā)揮。早期糾正制度有助于防范銀行道德風(fēng)險(xiǎn)、抑制銀企之間信息不對(duì)稱、激發(fā)銀行股東和董事的監(jiān)督動(dòng)機(jī)。我國(guó)應(yīng)吸收借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管地位和權(quán)限，明確各機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管職能劃分，加速推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、信息分享、市場(chǎng)退出等配套機(jī)制建設(shè)，形成分工協(xié)作、各司其職的金融監(jiān)管體制。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)；存保機(jī)構(gòu)；早期糾正；金融風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管體制

中圖分類號(hào)：F127.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2018（4）-0014-05

2015年5月1日，《存款保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布施行，標(biāo)志著顯性存款保險(xiǎn)制度在我國(guó)的正式建立。明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“存保機(jī)構(gòu)”）的職能定位，是實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行的基本保障。迄今為止，全世界共有113個(gè)國(guó)家建立起存款保險(xiǎn)制度，存保機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限可大致劃分為“付款箱型”（Pay-box Plus）、“成本最小化型”（Cost Minimize）和“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”（Risk Minimize）三種類型?！案犊钕湫汀贝姹C(jī)構(gòu)多被定性為商業(yè)公司，只是在銀行破產(chǎn)之際被動(dòng)承擔(dān)存款賠付義務(wù)，不具有任何風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與處置職能，以2009年金融改革之前的英國(guó)為典型代表。其余兩種類型下，存保機(jī)構(gòu)或直接被定性為政府機(jī)構(gòu)，或被定性為政府與銀行合作的特殊機(jī)構(gòu)，均履行職能，除承擔(dān)“付款箱”義務(wù)之外，還被賦予相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)，如問(wèn)題銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)以及風(fēng)險(xiǎn)處置等，但不同定性下的監(jiān)管權(quán)限又不盡相同，如日本、法國(guó)、西班牙、俄羅斯諸國(guó)的存保機(jī)構(gòu)享有風(fēng)險(xiǎn)處置職能，美國(guó)、加拿大的存保機(jī)構(gòu)則還享有旨在強(qiáng)化事前風(fēng)險(xiǎn)防范的審慎監(jiān)管職能。

一、存款保險(xiǎn)早期糾正制度演進(jìn)歷程

1929年的經(jīng)濟(jì)大蕭條重創(chuàng)美國(guó)金融業(yè)，銀行大面積陷入流動(dòng)性危機(jī)之中，僅1930年就有1350家銀行被迫停業(yè)，因大量存款無(wú)法及時(shí)兌付，銀行體系日益喪失民眾信賴，遂形成擠兌風(fēng)潮，造成1933年近4000家銀行倒閉的嚴(yán)峻局面。美國(guó)國(guó)會(huì)緊急采取一系列整頓金融體系、重建民眾信心的措施，其中最重要的是1933年通過(guò)《格拉斯-斯蒂格爾法案》（Glass-Steagall Act），決定組建聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），并于次年通過(guò)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》（Federal Deposit Insurance Act），該法第9條（b）（1）明確規(guī)定FDIC系美國(guó)金融監(jiān)管體系法定成員，定性為政府機(jī)構(gòu)。

存款保險(xiǎn)制度有效緩解了大蕭條時(shí)期的銀行倒閉潮，但在應(yīng)對(duì)20世紀(jì)80年代末的儲(chǔ)貸危機(jī)時(shí)，則因破產(chǎn)銀行多、賠付金額大，致使存款保險(xiǎn)基金快速萎縮，幾乎陷于束手無(wú)策的窘境。有學(xué)者反思認(rèn)為，儲(chǔ)貸危機(jī)的根源在于政府實(shí)施的放松監(jiān)管政策助長(zhǎng)了銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)：一是監(jiān)管部門明知存款保險(xiǎn)基金余額不足，卻采用虛假數(shù)據(jù)掩蓋資金缺口事實(shí)；二是以降低資本標(biāo)準(zhǔn)的方式放任資不抵債的銀行繼續(xù)維持經(jīng)營(yíng)（Kane，1989）。針對(duì)監(jiān)管部門自由裁量權(quán)邊界不清晰、放大道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，有學(xué)者運(yùn)用非均衡理論進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)資本充足率監(jiān)管能夠有效降低銀行風(fēng)險(xiǎn)（Wall等，1990）。還有學(xué)者建議根據(jù)銀行資本充足率水平，將銀行區(qū)分為健康銀行、潛在問(wèn)題銀行、嚴(yán)重問(wèn)題銀行和強(qiáng)制重組問(wèn)題銀行四種類型，并分別實(shí)施不同的監(jiān)管措施（Kaufman等，1991）。

以上建議最終被國(guó)會(huì)于1991年通過(guò)的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》（Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act，簡(jiǎn)稱FDICIA）吸收采納，該法以資本充足率為核心指標(biāo)將銀行劃分為資本良好（well capitalized）、資本充足（adequately capitalized）、資本不足（under-capitalized）、資本顯著不足（significantly under-capitalized）、資本嚴(yán)重不足（critically under-capitalized）五類。FDICIA賦予FDIC獨(dú)立或會(huì)同其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)各類問(wèn)題銀行以實(shí)施早期糾正措施的權(quán)力，其中針對(duì)第二至第四類問(wèn)題銀行可采取的早期糾正措施均包括“強(qiáng)制性監(jiān)管措施”和“選擇性監(jiān)管措施”兩種，前者為必須采取的措施，后者則由FDICIA根據(jù)實(shí)際需要自由選擇。至于第五類“資本嚴(yán)重不足”的問(wèn)題銀行，即資本充足率低至2%時(shí)，F(xiàn)DICIA必須采取強(qiáng)制接管措施，并通過(guò)過(guò)橋銀行、收購(gòu)與承接、公開(kāi)銀行救助等多種手段對(duì)接管銀行的資產(chǎn)、債務(wù)實(shí)施多元化處置組合，據(jù)以嚴(yán)控處置成本，實(shí)現(xiàn)最佳處置效果之外（Faure等，2013）。存款保險(xiǎn)早期糾正制度有效緩解了美國(guó)的儲(chǔ)貸危機(jī)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，F(xiàn)DICIA實(shí)行后的兩年間，美國(guó)銀行資本增加額達(dá)650億美元，資本充足率由6.75%升至8.01%。

美國(guó)早期糾正制度的實(shí)施成效有目共睹，效仿跟進(jìn)的立法案例不斷增加。日本經(jīng)濟(jì)于20世紀(jì)90年代陷入泡沫破裂的泥淖，當(dāng)局對(duì)各種或明或暗的擔(dān)保持放任的監(jiān)管寬容態(tài)度，致使銀行壞賬不斷攀升，金融危機(jī)日趨加?。≧obert 和Kletzer，2004 ）。為應(yīng)對(duì)危機(jī)，日本政府實(shí)施一系列金融監(jiān)管改革，其中最為引人矚目的措施是成立獨(dú)立的專責(zé)金融監(jiān)管的金融管理局，并于1998年引入美國(guó)早期糾正制度，亦以資本充足率指標(biāo)作為金融管理局采取不同早期糾正措施的依據(jù)。韓國(guó)于2009年修訂《存款人保護(hù)法案》，旨在強(qiáng)化韓國(guó)存款保險(xiǎn)公司（KDIC）的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能，其中的核心是賦予存保機(jī)構(gòu)以采取早期糾正措施的權(quán)力。英國(guó)于2009年通過(guò)新的《銀行法案》（Banking Act），一改存保機(jī)構(gòu)“付款箱”的單一職能，明確賦予存保機(jī)構(gòu)以問(wèn)題銀行處置權(quán)限。國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（IADI）最新統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，“付款箱型”存保機(jī)構(gòu)的比例逐年降低，“成本最小化型”和“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”的比例已從2005年的50%上升至2014年的近65%（姚東旻等，2015）。

二、存款保險(xiǎn)早期糾正制度的理論基礎(chǔ)

（一）防范銀行道德風(fēng)險(xiǎn)

盡管存款保險(xiǎn)制度被巴塞爾委員會(huì)界定為金融安全網(wǎng)三大工具之一，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）亦將其視作發(fā)展中國(guó)家的“最佳政策”建議（IADI，2012），但支持與反對(duì)的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議始終不絕于耳。反對(duì)意見(jiàn)的主要理由是存款保險(xiǎn)制度容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)會(huì)削弱市場(chǎng)約束力，放松存款人對(duì)銀行的監(jiān)督，誘導(dǎo)銀行道德風(fēng)險(xiǎn)和過(guò)度冒險(xiǎn)行為，但卻無(wú)須支付額外成本，會(huì)加大銀行體系的脆弱性（Keeley，1990；Miller，2006）。追求高風(fēng)險(xiǎn)投資的銀行往往通過(guò)高利率吸引資金，如冰島銀行普遍為儲(chǔ)戶提供遠(yuǎn)高于同期歐洲大陸的利率，導(dǎo)致銀行償付能力下降，此舉被視為冰島2008年爆發(fā)金融危機(jī)的重要原因之一。盡管如此，學(xué)術(shù)界的主流意見(jiàn)是采取措施革除弊端，而非徹底廢除存款保險(xiǎn)制度，如近年有代表性的學(xué)術(shù)主張認(rèn)為，存款保險(xiǎn)固然會(huì)助長(zhǎng)道德風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也有助于增強(qiáng)存款人信心，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩時(shí)可以有效遏制傳染性擠兌的發(fā)生概率，因此，存款保險(xiǎn)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)與金融穩(wěn)定性的凈效應(yīng)取決于該制度本身的利弊權(quán)衡（Anginer等，2014）。我國(guó)有學(xué)者選取91個(gè)設(shè)有存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管的嚴(yán)格程度與存款保險(xiǎn)導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)大小間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，即金融監(jiān)管越嚴(yán)格，存款保險(xiǎn)造成的道德風(fēng)險(xiǎn)越低，金融穩(wěn)定效應(yīng)越明顯，而早期糾正制度則是判斷該國(guó)金融監(jiān)管嚴(yán)格程度的主要衡量指標(biāo)之一。

（二）抑制銀企之間信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱（asymmetric information）是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的元概念，泛指交易雙方對(duì)交易對(duì)象質(zhì)量等信息掌握的情況不對(duì)等，因信息不對(duì)稱所引發(fā)的交易主體的各種不誠(chéng)實(shí)行為，主要用逆向選擇（adverse selection）和道德風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)概念加以描述（Allen和gale，1987）。銀行與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱現(xiàn)象會(huì)引發(fā)信貸市場(chǎng)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，從而加劇信貸風(fēng)險(xiǎn)。首先，利率存在正向和逆向的雙重選擇效應(yīng)，提高利率可以增加銀行貸款收益，但資信良好的客戶則會(huì)因擔(dān)心成本太高、違約風(fēng)險(xiǎn)累積等因素而退出信貸市場(chǎng)，從而造成信貸資源向資信欠佳者傾斜的現(xiàn)象（Stieglitz，2001）；其次，由于信息不對(duì)稱，借款企業(yè)可能從事超出銀行預(yù)期的高風(fēng)險(xiǎn)投資，或者在有能力償還貸款的情況下故意違約（Welch，2013）。信息不對(duì)稱造成的以上兩種現(xiàn)象無(wú)疑都會(huì)提高銀行壞賬率、損害銀行流動(dòng)性，從而累積金融風(fēng)險(xiǎn)。

從具體監(jiān)管權(quán)配置情況觀察，目前存保機(jī)構(gòu)主要擁有兩項(xiàng)權(quán)力：一是信息收集權(quán)，除自行收集銀行相關(guān)信息之外，IADI建議賦予存保機(jī)構(gòu)從其他金融安全網(wǎng)成員獲取信息的權(quán)力，也就是建立起各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息分享機(jī)制；二是早期糾正措施實(shí)施權(quán)，依據(jù)介入程度，主要包括三種類型：勸告類，一般涵蓋發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)警示函、約見(jiàn)問(wèn)題銀行高管、勒令問(wèn)題銀行簽署承諾書(shū)等；糾正類，一般涵蓋勒令問(wèn)題銀行增加資本金、限制高管薪酬水平、限制股東分紅、限制新業(yè)務(wù)開(kāi)展和增設(shè)分支機(jī)構(gòu)等；介入類則是最有效也是最苛刻的早期糾正權(quán)力，主要包括派駐現(xiàn)場(chǎng)專員、強(qiáng)制接管等。

各國(guó)現(xiàn)行早期糾正制度無(wú)不采取“結(jié)構(gòu)化干預(yù)”手段，即以明確的觸發(fā)機(jī)制對(duì)早期糾正的監(jiān)管邊界施加約束，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，通過(guò)設(shè)定明確的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，限定早期糾正措施的實(shí)施對(duì)象，只有觸發(fā)閾值的問(wèn)題銀行才是適格監(jiān)管對(duì)象；其次，明確設(shè)定觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)制監(jiān)管措施或裁量監(jiān)管措施的對(duì)照關(guān)系，限定存保機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍。從美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)的金融監(jiān)管實(shí)踐觀察，早期糾正制度的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施選擇呈現(xiàn)日益細(xì)化的趨勢(shì)，從而在保證監(jiān)管措施靈活性與權(quán)威性、不妥協(xié)性有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，對(duì)銀行形成化解信息不對(duì)稱問(wèn)題的有效激勵(lì)，一方面抑制銀行追求利潤(rùn)的無(wú)節(jié)制沖動(dòng)，以風(fēng)險(xiǎn)可控為利潤(rùn)追求的首要前提，合理設(shè)定利潤(rùn)與風(fēng)險(xiǎn)之間的匹配關(guān)系，避免利率逆選擇傾向；另一方面迫使銀行采取更加積極、主動(dòng)的貸款用途監(jiān)督策略，有效控制資金流向與運(yùn)營(yíng)收益情況，避免道德風(fēng)險(xiǎn)危及信貸資金安全。

（三）激勵(lì)銀行股東和董事的監(jiān)督動(dòng)機(jī)

商業(yè)銀行作為金融類公司企業(yè)，固然具有一定的特殊性，但仍應(yīng)遵循公司治理的基本邏輯。一般認(rèn)為，公司治理涵蓋內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層次，前者主要是指股東、董事與管理層之間的權(quán)利義務(wù)配置結(jié)構(gòu)，后者則強(qiáng)調(diào)公司接管的功能（Shleifer和Vishny，1997）。公司契約論認(rèn)為，公司的本質(zhì)就是利益相關(guān)方之間一系列契約的組合，契約的不完整性決定必須賦予某些利益相關(guān)者以采取行動(dòng)或授權(quán)他人采取行動(dòng)的剩余權(quán)力（residual power），公司的團(tuán)體性決定權(quán)力的行使只能采取投票表決方式?，F(xiàn)代公司之所以將投票權(quán)賦予股東，因?yàn)楣蓶|是公司剩余財(cái)產(chǎn)索取權(quán)人（residual claimants），他最終承擔(dān)了由于公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)優(yōu)劣而導(dǎo)致的收益和損失的風(fēng)險(xiǎn)，公司董事則對(duì)公司和股東承擔(dān)信義義務(wù)，扮演“委托-代理”模型中的受托人角色（Ester brook等，1991）。因此，當(dāng)公司經(jīng)營(yíng)失敗破產(chǎn)倒閉時(shí)，股東是損失的最終承擔(dān)者，董事則須就其有悖信義義務(wù)的經(jīng)營(yíng)決策承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，故他們天然具有監(jiān)督公司經(jīng)營(yíng)狀況的動(dòng)機(jī)。但是，由于股東投資目的各不相同，戰(zhàn)略投資者更關(guān)心公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，純粹財(cái)務(wù)投資者則更關(guān)心短期經(jīng)濟(jì)利益，所以相較而言，戰(zhàn)略投資者的監(jiān)督動(dòng)機(jī)更強(qiáng)，純粹財(cái)務(wù)投資者則較弱。同樣，公司董事的監(jiān)督動(dòng)機(jī)可能會(huì)因私利驅(qū)使而遭到侵蝕，如不正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)交易等。

存款保險(xiǎn)早期糾正制度則有助于激發(fā)股東和董事的監(jiān)督動(dòng)機(jī)，首先，無(wú)論是戰(zhàn)略投資目的抑或純粹財(cái)務(wù)投資目的，制約股東監(jiān)督功能的重要因素在于股東與管理層之間信息不對(duì)稱的客觀存在，實(shí)踐中常見(jiàn)的情況往往是銀行已經(jīng)陷入經(jīng)營(yíng)困境之時(shí)，股東才知道確切信息，但為時(shí)已晚。早期糾正制度則可以有效緩解信息不對(duì)稱造成的股東無(wú)力監(jiān)督狀態(tài)，存保機(jī)構(gòu)作為專業(yè)性金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠通過(guò)各種手段及時(shí)察覺(jué)銀行風(fēng)險(xiǎn)，銀行股東就能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地知曉銀行經(jīng)營(yíng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)狀況，從而激發(fā)其監(jiān)督的積極性、針對(duì)性和有效性。其次，董事會(huì)是銀行經(jīng)營(yíng)決策機(jī)關(guān)，董事個(gè)人是否嚴(yán)格遵循信義義務(wù)履職，對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)有直接影響。一旦董事履職超出“商業(yè)判斷規(guī)則”的保護(hù)范圍，甚至出于謀取私利目的侵蝕銀行利益，相較于股東抑或其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，早期糾正制度能夠令存保機(jī)構(gòu)更加便捷和及時(shí)地獲悉并采取相應(yīng)措施，從而對(duì)董事形成愈加細(xì)密的監(jiān)督網(wǎng)，迫使其按照金融市場(chǎng)規(guī)律和信義義務(wù)的要求履職，并提升其監(jiān)督、制約管理層的積極性。

三、我國(guó)存款保險(xiǎn)早期糾正制度的問(wèn)題與完善建議

（一）現(xiàn)狀與問(wèn)題

當(dāng)前，在我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管制度體系內(nèi)，存保機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)會(huì)均享有早期糾正權(quán)。首先，《條例》第七條明確賦予存保機(jī)構(gòu)以早期糾正權(quán)的同時(shí)，還在第十五條、第十六條規(guī)定，存保機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的情形的，可以提出風(fēng)險(xiǎn)警示；投保機(jī)構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降，嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的，存保機(jī)構(gòu)有權(quán)要求其采取補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長(zhǎng)、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施，若投保機(jī)構(gòu)未在存保機(jī)構(gòu)規(guī)定期限內(nèi)改進(jìn)，存保機(jī)構(gòu)有權(quán)提高保險(xiǎn)費(fèi)率。其次，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2012年發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）引入“結(jié)構(gòu)化干預(yù)”理念，第二十三條規(guī)定了商業(yè)銀行資本充足率最低要求，第一百五十三條依照資本充足指標(biāo)狀況，將商業(yè)銀行區(qū)分為四類，第一百五十四條至第一百五十七條分別規(guī)定了銀監(jiān)會(huì)針對(duì)各類商業(yè)銀行可以采取的監(jiān)管措施，涵蓋勸告、糾正、介入三種類型。

以上制度安排主要存在以下弊端：一是早期糾正權(quán)力配置不科學(xué)。目前，銀監(jiān)會(huì)偏重于合規(guī)性監(jiān)管和事后風(fēng)險(xiǎn)化解，存保機(jī)構(gòu)實(shí)施的早期糾正措施則屬于過(guò)程監(jiān)管，側(cè)重于事前的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)與預(yù)防。但是從各國(guó)歷次金融危機(jī)的爆發(fā)過(guò)程觀察，“事前”與“事后”之間并不存在清晰的界限，金融風(fēng)險(xiǎn)的萌發(fā)、積累與質(zhì)變并不總是以能夠區(qū)辨的過(guò)程加以呈現(xiàn)，因此，存保機(jī)構(gòu)理應(yīng)被賦予全面的早期糾正權(quán)力。二是早期糾正措施缺乏可操作性?！稐l例》只是原則性規(guī)定存保機(jī)構(gòu)針對(duì)問(wèn)題銀行可以采取的早期糾正措施，《辦法》雖然規(guī)定了問(wèn)題銀行觸發(fā)干預(yù)的具體標(biāo)準(zhǔn)，但只是規(guī)定了銀監(jiān)會(huì)“可以”采取的措施，并未如美國(guó)FDICIA那樣規(guī)定“必須”采取的措施，過(guò)大的自由裁量權(quán)恐將制約早期糾正制度功效的發(fā)揮。三是相關(guān)配套制度建設(shè)尚待加速推進(jìn)。如存保機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制尚未建立，處置問(wèn)題銀行時(shí)易于形成監(jiān)管重疊或空白現(xiàn)象；存保機(jī)構(gòu)對(duì)所有投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警體系尚未建立，致使早期糾正制度的實(shí)施需要承擔(dān)過(guò)高的甄別成本等。

（二）對(duì)策建議

首先，賦予存保機(jī)構(gòu)以采取各類早期糾正措施的權(quán)力。立足于我國(guó)金融市場(chǎng)現(xiàn)狀，堅(jiān)持“結(jié)構(gòu)化干預(yù)”的監(jiān)管思路，賦予存保機(jī)構(gòu)與其功能定位相匹配的監(jiān)管權(quán)限。為此，一是要明確存保機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會(huì)采取早期糾正措施的權(quán)限范圍；二是立足于“防范于未然”的功能定位，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性、針對(duì)性，在此基礎(chǔ)上賦予存保機(jī)構(gòu)以采取各類早期糾正措施的權(quán)力，除勸告類、糾正類之外，還應(yīng)賦予強(qiáng)制接管等介入類權(quán)力；三是鑒于我國(guó)銀行金融資產(chǎn)體量大、經(jīng)營(yíng)狀況復(fù)雜的客觀現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持靈活性與強(qiáng)制性有機(jī)結(jié)合的措施配置導(dǎo)向，借鑒FDICIA監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，將早期糾正措施區(qū)分為“可以”和“必須”兩類，避免自由裁量權(quán)過(guò)大滋生的監(jiān)管寬容問(wèn)題。構(gòu)建基于“成本-收益”的早期糾正措施分析框架，對(duì)具體問(wèn)題銀行可供選擇的早期糾正措施的運(yùn)行成本與效益進(jìn)行分析，提高早期糾正制度的針對(duì)性和實(shí)效性。

另一方面，完善早期糾正制度的相關(guān)配套機(jī)制。一是完善銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，構(gòu)建重大風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)警機(jī)制。重大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生往往都體現(xiàn)為某些指標(biāo)的異常變動(dòng)，為強(qiáng)化對(duì)銀行重大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的準(zhǔn)確性和全面性，必須建立多維度的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，除資本充足率指標(biāo)外，還應(yīng)涵蓋流動(dòng)性比例、核心負(fù)債依存度、流動(dòng)性覆蓋率、客戶存款集中度、同業(yè)負(fù)債集中度等。二是建立健全信息系統(tǒng)和信息分享機(jī)制。為提高監(jiān)管效率和質(zhì)量，必須充分運(yùn)用信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、上報(bào)、分析、指標(biāo)異常變動(dòng)提示等整個(gè)監(jiān)測(cè)流程的快速、便捷，有效縮短早期糾正措施的介入時(shí)間。金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與處置是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，雖然各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管重點(diǎn)和職能定位有所差異，但風(fēng)險(xiǎn)的聚集并非總是體現(xiàn)為一個(gè)清晰可辨、逐步深化的過(guò)程，因此，必須打破監(jiān)管職能區(qū)分，建立高效的監(jiān)測(cè)信息分享機(jī)制，以便凝聚各方優(yōu)勢(shì)、形成監(jiān)管合力。三是完善金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。存款保險(xiǎn)制度是否能夠取信于民，關(guān)鍵取決于該制度能否最大限度地保護(hù)儲(chǔ)戶經(jīng)濟(jì)利益，因此，《條例》僅規(guī)定存保機(jī)構(gòu)的賠付義務(wù)和賠付限額顯然是不夠的，未來(lái)制定的《存款保險(xiǎn)法》、《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》應(yīng)建立完善的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，賦予存保機(jī)構(gòu)以主導(dǎo)問(wèn)題銀行處置和破產(chǎn)的法律地位，可以采取諸如重整、并購(gòu)、過(guò)渡銀行、追究相關(guān)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任等保障儲(chǔ)戶利益的措施。

參考文獻(xiàn)

[1]程國(guó)琴.法學(xué)視野下的存款保險(xiǎn)制度構(gòu)建[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2013，（12）：29-37。

[2]郭金良.我國(guó)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)早期糾正權(quán)問(wèn)題探析[J].政法論叢，2017，（2）：55-63。

[3]胡繼曄.存款保險(xiǎn)立法：歐美經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示[J].保險(xiǎn)研究，2014，（7）：119-127。

[4]林燕，馬海峰.存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)限探析：基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒——兼評(píng)我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》第七條[J].上海金融，2015，（11）：68-72。

[5]劉鴻偉.存款保險(xiǎn)早期糾正制度研究：激勵(lì)相容理論的視角分析[J].武漢金融，2017，（9）：34-36。

[6]宋麗智.存款保險(xiǎn)制度對(duì)中小商業(yè)銀行的影響和對(duì)策研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2015，（11）：84-92。

[7]王道平.利率市場(chǎng)化、存款保險(xiǎn)制度與系統(tǒng)性銀行危機(jī)防范[J].金融研究，2016，（1）：50-65。

[8]楊松，魏曉東.次貸危機(jī)后對(duì)銀行監(jiān)管權(quán)配置的法律思考[J].法學(xué)，2010，（5）：36-46。

[9]姚東旻，顏建曄，尹燁昇.存款保險(xiǎn)制度還是央行直接救市——一個(gè)動(dòng)態(tài)博弈的視角[J].經(jīng)濟(jì)研究，2015，（10）：43-54。