靳羽
摘 要:我國存款保險(xiǎn)采取“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”制度設(shè)計(jì),《存款保險(xiǎn)條例》明確賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)以“采取早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置措施”的監(jiān)管權(quán)力,但操作細(xì)則的缺失將制約早期糾正制度功效的正常發(fā)揮。早期糾正制度有助于防范銀行道德風(fēng)險(xiǎn)、抑制銀企之間信息不對稱、激發(fā)銀行股東和董事的監(jiān)督動(dòng)機(jī)。我國應(yīng)吸收借鑒國際經(jīng)驗(yàn),明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管地位和權(quán)限,明確各機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管職能劃分,加速推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、信息分享、市場退出等配套機(jī)制建設(shè),形成分工協(xié)作、各司其職的金融監(jiān)管體制。
關(guān)鍵詞:存款保險(xiǎn);存保機(jī)構(gòu);早期糾正;金融風(fēng)險(xiǎn);監(jiān)管體制
中圖分類號:F127.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B 文章編號:1674-0017-2018(4)-0014-05
2015年5月1日,《存款保險(xiǎn)條例》(以下簡稱《條例》)的頒布施行,標(biāo)志著顯性存款保險(xiǎn)制度在我國的正式建立。明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)(以下簡稱“存保機(jī)構(gòu)”)的職能定位,是實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行的基本保障。迄今為止,全世界共有113個(gè)國家建立起存款保險(xiǎn)制度,存保機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限可大致劃分為“付款箱型”(Pay-box Plus)、“成本最小化型”(Cost Minimize)和“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”(Risk Minimize)三種類型?!案犊钕湫汀贝姹C(jī)構(gòu)多被定性為商業(yè)公司,只是在銀行破產(chǎn)之際被動(dòng)承擔(dān)存款賠付義務(wù),不具有任何風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與處置職能,以2009年金融改革之前的英國為典型代表。其余兩種類型下,存保機(jī)構(gòu)或直接被定性為政府機(jī)構(gòu),或被定性為政府與銀行合作的特殊機(jī)構(gòu),均履行職能,除承擔(dān)“付款箱”義務(wù)之外,還被賦予相應(yīng)的監(jiān)管權(quán),如問題銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測以及風(fēng)險(xiǎn)處置等,但不同定性下的監(jiān)管權(quán)限又不盡相同,如日本、法國、西班牙、俄羅斯諸國的存保機(jī)構(gòu)享有風(fēng)險(xiǎn)處置職能,美國、加拿大的存保機(jī)構(gòu)則還享有旨在強(qiáng)化事前風(fēng)險(xiǎn)防范的審慎監(jiān)管職能。
一、存款保險(xiǎn)早期糾正制度演進(jìn)歷程
1929年的經(jīng)濟(jì)大蕭條重創(chuàng)美國金融業(yè),銀行大面積陷入流動(dòng)性危機(jī)之中,僅1930年就有1350家銀行被迫停業(yè),因大量存款無法及時(shí)兌付,銀行體系日益喪失民眾信賴,遂形成擠兌風(fēng)潮,造成1933年近4000家銀行倒閉的嚴(yán)峻局面。美國國會(huì)緊急采取一系列整頓金融體系、重建民眾信心的措施,其中最重要的是1933年通過《格拉斯-斯蒂格爾法案》(Glass-Steagall Act),決定組建聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC),并于次年通過《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》(Federal Deposit Insurance Act),該法第9條(b)(1)明確規(guī)定FDIC系美國金融監(jiān)管體系法定成員,定性為政府機(jī)構(gòu)。
存款保險(xiǎn)制度有效緩解了大蕭條時(shí)期的銀行倒閉潮,但在應(yīng)對20世紀(jì)80年代末的儲(chǔ)貸危機(jī)時(shí),則因破產(chǎn)銀行多、賠付金額大,致使存款保險(xiǎn)基金快速萎縮,幾乎陷于束手無策的窘境。有學(xué)者反思認(rèn)為,儲(chǔ)貸危機(jī)的根源在于政府實(shí)施的放松監(jiān)管政策助長了銀行的道德風(fēng)險(xiǎn):一是監(jiān)管部門明知存款保險(xiǎn)基金余額不足,卻采用虛假數(shù)據(jù)掩蓋資金缺口事實(shí);二是以降低資本標(biāo)準(zhǔn)的方式放任資不抵債的銀行繼續(xù)維持經(jīng)營(Kane,1989)。針對監(jiān)管部門自由裁量權(quán)邊界不清晰、放大道德風(fēng)險(xiǎn)的問題,有學(xué)者運(yùn)用非均衡理論進(jìn)行研究,發(fā)現(xiàn)資本充足率監(jiān)管能夠有效降低銀行風(fēng)險(xiǎn)(Wall等,1990)。還有學(xué)者建議根據(jù)銀行資本充足率水平,將銀行區(qū)分為健康銀行、潛在問題銀行、嚴(yán)重問題銀行和強(qiáng)制重組問題銀行四種類型,并分別實(shí)施不同的監(jiān)管措施(Kaufman等,1991)。
以上建議最終被國會(huì)于1991年通過的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》(Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act,簡稱FDICIA)吸收采納,該法以資本充足率為核心指標(biāo)將銀行劃分為資本良好(well capitalized)、資本充足(adequately capitalized)、資本不足(under-capitalized)、資本顯著不足(significantly under-capitalized)、資本嚴(yán)重不足(critically under-capitalized)五類。FDICIA賦予FDIC獨(dú)立或會(huì)同其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對各類問題銀行以實(shí)施早期糾正措施的權(quán)力,其中針對第二至第四類問題銀行可采取的早期糾正措施均包括“強(qiáng)制性監(jiān)管措施”和“選擇性監(jiān)管措施”兩種,前者為必須采取的措施,后者則由FDICIA根據(jù)實(shí)際需要自由選擇。至于第五類“資本嚴(yán)重不足”的問題銀行,即資本充足率低至2%時(shí),F(xiàn)DICIA必須采取強(qiáng)制接管措施,并通過過橋銀行、收購與承接、公開銀行救助等多種手段對接管銀行的資產(chǎn)、債務(wù)實(shí)施多元化處置組合,據(jù)以嚴(yán)控處置成本,實(shí)現(xiàn)最佳處置效果之外(Faure等,2013)。存款保險(xiǎn)早期糾正制度有效緩解了美國的儲(chǔ)貸危機(jī),據(jù)統(tǒng)計(jì),F(xiàn)DICIA實(shí)行后的兩年間,美國銀行資本增加額達(dá)650億美元,資本充足率由6.75%升至8.01%。
美國早期糾正制度的實(shí)施成效有目共睹,效仿跟進(jìn)的立法案例不斷增加。日本經(jīng)濟(jì)于20世紀(jì)90年代陷入泡沫破裂的泥淖,當(dāng)局對各種或明或暗的擔(dān)保持放任的監(jiān)管寬容態(tài)度,致使銀行壞賬不斷攀升,金融危機(jī)日趨加?。≧obert 和Kletzer,2004 )。為應(yīng)對危機(jī),日本政府實(shí)施一系列金融監(jiān)管改革,其中最為引人矚目的措施是成立獨(dú)立的專責(zé)金融監(jiān)管的金融管理局,并于1998年引入美國早期糾正制度,亦以資本充足率指標(biāo)作為金融管理局采取不同早期糾正措施的依據(jù)。韓國于2009年修訂《存款人保護(hù)法案》,旨在強(qiáng)化韓國存款保險(xiǎn)公司(KDIC)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能,其中的核心是賦予存保機(jī)構(gòu)以采取早期糾正措施的權(quán)力。英國于2009年通過新的《銀行法案》(Banking Act),一改存保機(jī)構(gòu)“付款箱”的單一職能,明確賦予存保機(jī)構(gòu)以問題銀行處置權(quán)限。國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)(IADI)最新統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,“付款箱型”存保機(jī)構(gòu)的比例逐年降低,“成本最小化型”和“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”的比例已從2005年的50%上升至2014年的近65%(姚東旻等,2015)。
二、存款保險(xiǎn)早期糾正制度的理論基礎(chǔ)
(一)防范銀行道德風(fēng)險(xiǎn)
盡管存款保險(xiǎn)制度被巴塞爾委員會(huì)界定為金融安全網(wǎng)三大工具之一,國際貨幣基金組織(IMF)亦將其視作發(fā)展中國家的“最佳政策”建議(IADI,2012),但支持與反對的學(xué)術(shù)爭議始終不絕于耳。反對意見的主要理由是存款保險(xiǎn)制度容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)會(huì)削弱市場約束力,放松存款人對銀行的監(jiān)督,誘導(dǎo)銀行道德風(fēng)險(xiǎn)和過度冒險(xiǎn)行為,但卻無須支付額外成本,會(huì)加大銀行體系的脆弱性(Keeley,1990;Miller,2006)。追求高風(fēng)險(xiǎn)投資的銀行往往通過高利率吸引資金,如冰島銀行普遍為儲(chǔ)戶提供遠(yuǎn)高于同期歐洲大陸的利率,導(dǎo)致銀行償付能力下降,此舉被視為冰島2008年爆發(fā)金融危機(jī)的重要原因之一。盡管如此,學(xué)術(shù)界的主流意見是采取措施革除弊端,而非徹底廢除存款保險(xiǎn)制度,如近年有代表性的學(xué)術(shù)主張認(rèn)為,存款保險(xiǎn)固然會(huì)助長道德風(fēng)險(xiǎn),但同時(shí)也有助于增強(qiáng)存款人信心,一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩時(shí)可以有效遏制傳染性擠兌的發(fā)生概率,因此,存款保險(xiǎn)對銀行風(fēng)險(xiǎn)與金融穩(wěn)定性的凈效應(yīng)取決于該制度本身的利弊權(quán)衡(Anginer等,2014)。我國有學(xué)者選取91個(gè)設(shè)有存款保險(xiǎn)制度的國家進(jìn)行實(shí)證研究,發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管的嚴(yán)格程度與存款保險(xiǎn)導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)大小間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系,即金融監(jiān)管越嚴(yán)格,存款保險(xiǎn)造成的道德風(fēng)險(xiǎn)越低,金融穩(wěn)定效應(yīng)越明顯,而早期糾正制度則是判斷該國金融監(jiān)管嚴(yán)格程度的主要衡量指標(biāo)之一。
(二)抑制銀企之間信息不對稱
信息不對稱(asymmetric information)是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的元概念,泛指交易雙方對交易對象質(zhì)量等信息掌握的情況不對等,因信息不對稱所引發(fā)的交易主體的各種不誠實(shí)行為,主要用逆向選擇(adverse selection)和道德風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)概念加以描述(Allen和gale,1987)。銀行與企業(yè)之間的信息不對稱現(xiàn)象會(huì)引發(fā)信貸市場逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn),從而加劇信貸風(fēng)險(xiǎn)。首先,利率存在正向和逆向的雙重選擇效應(yīng),提高利率可以增加銀行貸款收益,但資信良好的客戶則會(huì)因擔(dān)心成本太高、違約風(fēng)險(xiǎn)累積等因素而退出信貸市場,從而造成信貸資源向資信欠佳者傾斜的現(xiàn)象(Stieglitz,2001);其次,由于信息不對稱,借款企業(yè)可能從事超出銀行預(yù)期的高風(fēng)險(xiǎn)投資,或者在有能力償還貸款的情況下故意違約(Welch,2013)。信息不對稱造成的以上兩種現(xiàn)象無疑都會(huì)提高銀行壞賬率、損害銀行流動(dòng)性,從而累積金融風(fēng)險(xiǎn)。
從具體監(jiān)管權(quán)配置情況觀察,目前存保機(jī)構(gòu)主要擁有兩項(xiàng)權(quán)力:一是信息收集權(quán),除自行收集銀行相關(guān)信息之外,IADI建議賦予存保機(jī)構(gòu)從其他金融安全網(wǎng)成員獲取信息的權(quán)力,也就是建立起各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息分享機(jī)制;二是早期糾正措施實(shí)施權(quán),依據(jù)介入程度,主要包括三種類型:勸告類,一般涵蓋發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)警示函、約見問題銀行高管、勒令問題銀行簽署承諾書等;糾正類,一般涵蓋勒令問題銀行增加資本金、限制高管薪酬水平、限制股東分紅、限制新業(yè)務(wù)開展和增設(shè)分支機(jī)構(gòu)等;介入類則是最有效也是最苛刻的早期糾正權(quán)力,主要包括派駐現(xiàn)場專員、強(qiáng)制接管等。
各國現(xiàn)行早期糾正制度無不采取“結(jié)構(gòu)化干預(yù)”手段,即以明確的觸發(fā)機(jī)制對早期糾正的監(jiān)管邊界施加約束,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:首先,通過設(shè)定明確的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn),限定早期糾正措施的實(shí)施對象,只有觸發(fā)閾值的問題銀行才是適格監(jiān)管對象;其次,明確設(shè)定觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)制監(jiān)管措施或裁量監(jiān)管措施的對照關(guān)系,限定存保機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍。從美國、韓國等國家和地區(qū)的金融監(jiān)管實(shí)踐觀察,早期糾正制度的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施選擇呈現(xiàn)日益細(xì)化的趨勢,從而在保證監(jiān)管措施靈活性與權(quán)威性、不妥協(xié)性有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,對銀行形成化解信息不對稱問題的有效激勵(lì),一方面抑制銀行追求利潤的無節(jié)制沖動(dòng),以風(fēng)險(xiǎn)可控為利潤追求的首要前提,合理設(shè)定利潤與風(fēng)險(xiǎn)之間的匹配關(guān)系,避免利率逆選擇傾向;另一方面迫使銀行采取更加積極、主動(dòng)的貸款用途監(jiān)督策略,有效控制資金流向與運(yùn)營收益情況,避免道德風(fēng)險(xiǎn)危及信貸資金安全。
(三)激勵(lì)銀行股東和董事的監(jiān)督動(dòng)機(jī)
商業(yè)銀行作為金融類公司企業(yè),固然具有一定的特殊性,但仍應(yīng)遵循公司治理的基本邏輯。一般認(rèn)為,公司治理涵蓋內(nèi)部和外部兩個(gè)層次,前者主要是指股東、董事與管理層之間的權(quán)利義務(wù)配置結(jié)構(gòu),后者則強(qiáng)調(diào)公司接管的功能(Shleifer和Vishny,1997)。公司契約論認(rèn)為,公司的本質(zhì)就是利益相關(guān)方之間一系列契約的組合,契約的不完整性決定必須賦予某些利益相關(guān)者以采取行動(dòng)或授權(quán)他人采取行動(dòng)的剩余權(quán)力(residual power),公司的團(tuán)體性決定權(quán)力的行使只能采取投票表決方式?,F(xiàn)代公司之所以將投票權(quán)賦予股東,因?yàn)楣蓶|是公司剩余財(cái)產(chǎn)索取權(quán)人(residual claimants),他最終承擔(dān)了由于公司經(jīng)營業(yè)績優(yōu)劣而導(dǎo)致的收益和損失的風(fēng)險(xiǎn),公司董事則對公司和股東承擔(dān)信義義務(wù),扮演“委托-代理”模型中的受托人角色(Ester brook等,1991)。因此,當(dāng)公司經(jīng)營失敗破產(chǎn)倒閉時(shí),股東是損失的最終承擔(dān)者,董事則須就其有悖信義義務(wù)的經(jīng)營決策承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,故他們天然具有監(jiān)督公司經(jīng)營狀況的動(dòng)機(jī)。但是,由于股東投資目的各不相同,戰(zhàn)略投資者更關(guān)心公司的長遠(yuǎn)發(fā)展,純粹財(cái)務(wù)投資者則更關(guān)心短期經(jīng)濟(jì)利益,所以相較而言,戰(zhàn)略投資者的監(jiān)督動(dòng)機(jī)更強(qiáng),純粹財(cái)務(wù)投資者則較弱。同樣,公司董事的監(jiān)督動(dòng)機(jī)可能會(huì)因私利驅(qū)使而遭到侵蝕,如不正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)交易等。
存款保險(xiǎn)早期糾正制度則有助于激發(fā)股東和董事的監(jiān)督動(dòng)機(jī),首先,無論是戰(zhàn)略投資目的抑或純粹財(cái)務(wù)投資目的,制約股東監(jiān)督功能的重要因素在于股東與管理層之間信息不對稱的客觀存在,實(shí)踐中常見的情況往往是銀行已經(jīng)陷入經(jīng)營困境之時(shí),股東才知道確切信息,但為時(shí)已晚。早期糾正制度則可以有效緩解信息不對稱造成的股東無力監(jiān)督狀態(tài),存保機(jī)構(gòu)作為專業(yè)性金融監(jiān)督機(jī)構(gòu),能夠通過各種手段及時(shí)察覺銀行風(fēng)險(xiǎn),銀行股東就能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地知曉銀行經(jīng)營相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)狀況,從而激發(fā)其監(jiān)督的積極性、針對性和有效性。其次,董事會(huì)是銀行經(jīng)營決策機(jī)關(guān),董事個(gè)人是否嚴(yán)格遵循信義義務(wù)履職,對銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)有直接影響。一旦董事履職超出“商業(yè)判斷規(guī)則”的保護(hù)范圍,甚至出于謀取私利目的侵蝕銀行利益,相較于股東抑或其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,早期糾正制度能夠令存保機(jī)構(gòu)更加便捷和及時(shí)地獲悉并采取相應(yīng)措施,從而對董事形成愈加細(xì)密的監(jiān)督網(wǎng),迫使其按照金融市場規(guī)律和信義義務(wù)的要求履職,并提升其監(jiān)督、制約管理層的積極性。
三、我國存款保險(xiǎn)早期糾正制度的問題與完善建議
(一)現(xiàn)狀與問題
當(dāng)前,在我國現(xiàn)行金融監(jiān)管制度體系內(nèi),存保機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)會(huì)均享有早期糾正權(quán)。首先,《條例》第七條明確賦予存保機(jī)構(gòu)以早期糾正權(quán)的同時(shí),還在第十五條、第十六條規(guī)定,存保機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的情形的,可以提出風(fēng)險(xiǎn)警示;投保機(jī)構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降,嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的,存保機(jī)構(gòu)有權(quán)要求其采取補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施,若投保機(jī)構(gòu)未在存保機(jī)構(gòu)規(guī)定期限內(nèi)改進(jìn),存保機(jī)構(gòu)有權(quán)提高保險(xiǎn)費(fèi)率。其次,中國銀監(jiān)會(huì)于2012年發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)引入“結(jié)構(gòu)化干預(yù)”理念,第二十三條規(guī)定了商業(yè)銀行資本充足率最低要求,第一百五十三條依照資本充足指標(biāo)狀況,將商業(yè)銀行區(qū)分為四類,第一百五十四條至第一百五十七條分別規(guī)定了銀監(jiān)會(huì)針對各類商業(yè)銀行可以采取的監(jiān)管措施,涵蓋勸告、糾正、介入三種類型。
以上制度安排主要存在以下弊端:一是早期糾正權(quán)力配置不科學(xué)。目前,銀監(jiān)會(huì)偏重于合規(guī)性監(jiān)管和事后風(fēng)險(xiǎn)化解,存保機(jī)構(gòu)實(shí)施的早期糾正措施則屬于過程監(jiān)管,側(cè)重于事前的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)與預(yù)防。但是從各國歷次金融危機(jī)的爆發(fā)過程觀察,“事前”與“事后”之間并不存在清晰的界限,金融風(fēng)險(xiǎn)的萌發(fā)、積累與質(zhì)變并不總是以能夠區(qū)辨的過程加以呈現(xiàn),因此,存保機(jī)構(gòu)理應(yīng)被賦予全面的早期糾正權(quán)力。二是早期糾正措施缺乏可操作性。《條例》只是原則性規(guī)定存保機(jī)構(gòu)針對問題銀行可以采取的早期糾正措施,《辦法》雖然規(guī)定了問題銀行觸發(fā)干預(yù)的具體標(biāo)準(zhǔn),但只是規(guī)定了銀監(jiān)會(huì)“可以”采取的措施,并未如美國FDICIA那樣規(guī)定“必須”采取的措施,過大的自由裁量權(quán)恐將制約早期糾正制度功效的發(fā)揮。三是相關(guān)配套制度建設(shè)尚待加速推進(jìn)。如存保機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制尚未建立,處置問題銀行時(shí)易于形成監(jiān)管重疊或空白現(xiàn)象;存保機(jī)構(gòu)對所有投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警體系尚未建立,致使早期糾正制度的實(shí)施需要承擔(dān)過高的甄別成本等。
(二)對策建議
首先,賦予存保機(jī)構(gòu)以采取各類早期糾正措施的權(quán)力。立足于我國金融市場現(xiàn)狀,堅(jiān)持“結(jié)構(gòu)化干預(yù)”的監(jiān)管思路,賦予存保機(jī)構(gòu)與其功能定位相匹配的監(jiān)管權(quán)限。為此,一是要明確存保機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會(huì)采取早期糾正措施的權(quán)限范圍;二是立足于“防范于未然”的功能定位,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性、針對性,在此基礎(chǔ)上賦予存保機(jī)構(gòu)以采取各類早期糾正措施的權(quán)力,除勸告類、糾正類之外,還應(yīng)賦予強(qiáng)制接管等介入類權(quán)力;三是鑒于我國銀行金融資產(chǎn)體量大、經(jīng)營狀況復(fù)雜的客觀現(xiàn)實(shí),堅(jiān)持靈活性與強(qiáng)制性有機(jī)結(jié)合的措施配置導(dǎo)向,借鑒FDICIA監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),將早期糾正措施區(qū)分為“可以”和“必須”兩類,避免自由裁量權(quán)過大滋生的監(jiān)管寬容問題。構(gòu)建基于“成本-收益”的早期糾正措施分析框架,對具體問題銀行可供選擇的早期糾正措施的運(yùn)行成本與效益進(jìn)行分析,提高早期糾正制度的針對性和實(shí)效性。
另一方面,完善早期糾正制度的相關(guān)配套機(jī)制。一是完善銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系,構(gòu)建重大風(fēng)險(xiǎn)識別與預(yù)警機(jī)制。重大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生往往都體現(xiàn)為某些指標(biāo)的異常變動(dòng),為強(qiáng)化對銀行重大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的準(zhǔn)確性和全面性,必須建立多維度的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測指標(biāo)體系,除資本充足率指標(biāo)外,還應(yīng)涵蓋流動(dòng)性比例、核心負(fù)債依存度、流動(dòng)性覆蓋率、客戶存款集中度、同業(yè)負(fù)債集中度等。二是建立健全信息系統(tǒng)和信息分享機(jī)制。為提高監(jiān)管效率和質(zhì)量,必須充分運(yùn)用信息技術(shù)手段,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、上報(bào)、分析、指標(biāo)異常變動(dòng)提示等整個(gè)監(jiān)測流程的快速、便捷,有效縮短早期糾正措施的介入時(shí)間。金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與處置是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,雖然各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管重點(diǎn)和職能定位有所差異,但風(fēng)險(xiǎn)的聚集并非總是體現(xiàn)為一個(gè)清晰可辨、逐步深化的過程,因此,必須打破監(jiān)管職能區(qū)分,建立高效的監(jiān)測信息分享機(jī)制,以便凝聚各方優(yōu)勢、形成監(jiān)管合力。三是完善金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。存款保險(xiǎn)制度是否能夠取信于民,關(guān)鍵取決于該制度能否最大限度地保護(hù)儲(chǔ)戶經(jīng)濟(jì)利益,因此,《條例》僅規(guī)定存保機(jī)構(gòu)的賠付義務(wù)和賠付限額顯然是不夠的,未來制定的《存款保險(xiǎn)法》、《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》應(yīng)建立完善的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制,賦予存保機(jī)構(gòu)以主導(dǎo)問題銀行處置和破產(chǎn)的法律地位,可以采取諸如重整、并購、過渡銀行、追究相關(guān)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任等保障儲(chǔ)戶利益的措施。
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