杜秦川

摘 要：自20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)外主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在不同時(shí)期針對(duì)其面臨的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，先后采取了不同的結(jié)構(gòu)性改革等措施，取得了較好成效。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有幾點(diǎn)重要啟示：一是對(duì)結(jié)構(gòu)性改革并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，主要是采取了幾類典型的措施；二是結(jié)構(gòu)性改革與結(jié)構(gòu)性政策存在異同，結(jié)構(gòu)性改革可分為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；三是西方主要國(guó)家結(jié)構(gòu)性改革中的供給側(cè)管理與我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革差異較大，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有鮮明中國(guó)特色，屬于中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論、實(shí)踐范疇，兩者的理論基礎(chǔ)不同、實(shí)施的實(shí)踐背景的制度環(huán)境等都不同。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)性改革 主要經(jīng)驗(yàn) 啟示

20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)外主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體針對(duì)不同階段面臨的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，多次進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。梳理比較相關(guān)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，國(guó)外的結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)措施對(duì)解決當(dāng)時(shí)問(wèn)題產(chǎn)生了明顯成效，體現(xiàn)出明顯的階段性特征，其主要做法對(duì)我國(guó)當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要的啟示。

從大脈絡(luò)看，20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍經(jīng)歷滯脹，凱恩斯主義政策逐漸式微，以減稅和放松管制為代表的結(jié)構(gòu)性政策和結(jié)構(gòu)性改革等開(kāi)始進(jìn)入西方經(jīng)濟(jì)理論和政策實(shí)踐視野。20世紀(jì)80年代后期，國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際組織提出"華盛頓共識(shí)"，建議發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)國(guó)有企業(yè)私有化、貿(mào)易投資自由化、利率匯率市場(chǎng)化、政府監(jiān)管松弛化等核心改革，是結(jié)構(gòu)性改革或結(jié)構(gòu)性政策的主要內(nèi)容。進(jìn)入新世紀(jì)前后，歐盟中的德國(guó)和法國(guó)也推行了勞動(dòng)力市場(chǎng)等方面的結(jié)構(gòu)性改革。2008年金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)政府在實(shí)施財(cái)政、貨幣刺激政策的同時(shí)，也推動(dòng)了財(cái)政、金融、醫(yī)療、教育、產(chǎn)業(yè)、移民、就業(yè)培訓(xùn)等方面的結(jié)構(gòu)性改革，如減少赤字、加強(qiáng)金融監(jiān)管、實(shí)施再工業(yè)化及制造業(yè)回流、出口倍增和支持創(chuàng)新等舉措。同時(shí)，歐盟也要求成員國(guó)在推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革方面促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活性，開(kāi)放部分產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)，增強(qiáng)創(chuàng)造就業(yè)、提高生產(chǎn)率和確?？沙掷m(xù)公共債務(wù)的能力。日本首相安倍晉三則提出"安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)"推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，包括進(jìn)行電力改革、改善公司治理結(jié)構(gòu)、在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤?更具市場(chǎng)導(dǎo)向和競(jìng)爭(zhēng)性"的政策，取消外國(guó)直接投資壁壘、開(kāi)放服務(wù)業(yè)等。

一、美國(guó)結(jié)構(gòu)性改革等實(shí)踐

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)的結(jié)構(gòu)性改革或結(jié)構(gòu)性政策一直都有，并在不同階段呈現(xiàn)不同特點(diǎn)和重點(diǎn)。但是，以里根政府時(shí)期應(yīng)對(duì)70年代石油危機(jī)引發(fā)的問(wèn)題推動(dòng)的相關(guān)改革和奧巴馬政府應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)而采取的相關(guān)改革措施最為突出。特朗普上臺(tái)以后，也著手推動(dòng)了一些改革措施。

（一）里根政府時(shí)期

里根政府時(shí)期最鮮明的特點(diǎn)是減稅和稅制改革、放松管制及進(jìn)行機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型優(yōu)化。稅收政策和稅制改革分為兩個(gè)階段，執(zhí)政初期進(jìn)行激進(jìn)減稅，后期則轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性稅政調(diào)整。

稅收政策和稅制改革方面。1981年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)里根政府提出的《1981年經(jīng)濟(jì)復(fù)興稅法》。內(nèi)容主要包括：從1981年10月開(kāi)始的3年內(nèi)，分3次降低個(gè)人所得稅，從23%到10%再到5%，邊際稅率從14%-70%降為11%-50%；資本收益稅率從28%降為20%；對(duì)于企業(yè)等，降低固定資產(chǎn)折舊期限，把廠房、機(jī)械設(shè)備、轎車和卡車的折舊年限分別縮短為10年、5年和3年。1981年，國(guó)會(huì)通過(guò)了全面預(yù)算調(diào)整法。主要是從嚴(yán)規(guī)定了接受福利待遇的條件，加重了對(duì)福利欺詐的懲罰，福利項(xiàng)目如一般就業(yè)和培訓(xùn)項(xiàng)目、鼓勵(lì)工作項(xiàng)目、幫助窮苦大學(xué)生項(xiàng)目和兒童托管項(xiàng)目等預(yù)算被削減了。將原來(lái)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)的撫養(yǎng)未成年子女家庭援助和食品券等項(xiàng)目交由州和地方政府負(fù)責(zé)，并建立專門基金解決。成功連任總統(tǒng)后，里根實(shí)施了第二次的稅制改革。重點(diǎn)是簡(jiǎn)化稅制，實(shí)施公正、簡(jiǎn)潔、有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的稅制改革。1986年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)里根政府提出的《1986年稅制改革法案》，是美國(guó)自二戰(zhàn)以后對(duì)所得稅法進(jìn)行的一次全面修正，也是個(gè)人所得稅法和公司所得稅法的最大規(guī)模的減稅。法案全面降低了個(gè)人所得稅率，把納稅等級(jí)從14級(jí)簡(jiǎn)化為3級(jí)，最高稅率從50%降為35%，使公司所得稅稅率從46%降低到33%，全部個(gè)人所得稅率降低約7%。

放松管制方面。里根政府簡(jiǎn)化和放寬經(jīng)濟(jì)管制方面的相關(guān)規(guī)章制度，強(qiáng)調(diào)所有新制定的政府規(guī)章制度都要符合成本-收益分析的標(biāo)準(zhǔn)，廢除或修改那些效益不抵成本的規(guī)章制度，同時(shí)要求所有達(dá)到管理目標(biāo)所需要的成本必須是最低的。里根政府還放松了航空、鐵路、汽車運(yùn)輸、電信、有線電視、經(jīng)紀(jì)業(yè)、天然氣等許多行業(yè)的干預(yù)與管制，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)，使產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量明顯提高、價(jià)格明顯降低，在增進(jìn)社會(huì)福利的同時(shí)有效增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)活力。并且，里根在1982年簽署《加恩-杰曼存款機(jī)構(gòu)法》（Garn-St.Germain Depository Institutions Act），取消了儲(chǔ)蓄和貸款價(jià)值比例的限制，并拓寬了存款機(jī)構(gòu)的貸款和投資渠道。此外，1986年的《稅改法》和1987年的聯(lián)邦政策的改變，也更加放寬了政府對(duì)于銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制。

（二）奧巴馬政府時(shí)期

為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)，奧巴馬政府大刀闊斧地推動(dòng)了多方面改革。主要包括實(shí)施財(cái)政整頓、加強(qiáng)金融監(jiān)管、強(qiáng)化社保和醫(yī)療住房改革、推動(dòng)貿(mào)易自由化、改革移民體系、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等。具體包括：

一是整頓財(cái)政。2011年《預(yù)算控制法案》提出十年內(nèi)聯(lián)邦政府削減2.5萬(wàn)億美元赤字，并引入自動(dòng)減赤機(jī)制。同時(shí)，改革稅制增加財(cái)政收入并促進(jìn)社會(huì)公平，提高高收入階層個(gè)人所得稅、資本利得稅，以及500萬(wàn)美元以上的遺產(chǎn)稅，同時(shí)為中產(chǎn)階級(jí)提供減稅和補(bǔ)貼措施。此外，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，2014年農(nóng)業(yè)法案削減了部分根據(jù)歷史收獲情況提供的固定補(bǔ)貼，調(diào)整棉花補(bǔ)貼制度減少產(chǎn)量等，并引進(jìn)了新的糧食保險(xiǎn)方案。二是加強(qiáng)金融監(jiān)管。2008年金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)先后頒布《金融改革框架》和《金融監(jiān)管改革：新的基礎(chǔ)》等白皮書，開(kāi)啟了美國(guó)自1932年以來(lái)最大規(guī)模金融監(jiān)管改革；在完善法律方面，2010年7月美國(guó)《多德-弗蘭克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法案》正式實(shí)施，賦予政府更大權(quán)力以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并重點(diǎn)保護(hù)消費(fèi)者免受不當(dāng)金融行為損害。三是推動(dòng)社會(huì)保障和醫(yī)療、住房改革。通過(guò)推進(jìn)實(shí)施《可負(fù)擔(dān)醫(yī)保法案》，對(duì)夾層人群補(bǔ)貼擴(kuò)大醫(yī)保覆蓋面的同時(shí)降低醫(yī)療成本，并力爭(zhēng)在10年內(nèi)削減醫(yī)療支出4000億美元；完善住房融資市場(chǎng)改革，在減少政府對(duì)住房融資支持的同時(shí)引入私人部門建立市場(chǎng)化機(jī)制，建議政府僅為中低收入人群提供住房抵押貸款擔(dān)保，且只在危機(jī)時(shí)擴(kuò)大擔(dān)保范圍，不再通過(guò)"兩房"提供貸款擔(dān)保。四是推動(dòng)進(jìn)出口貿(mào)易。一方面，美國(guó)制定了《國(guó)家出口振興規(guī)劃》，其核心是用五年時(shí)間使美國(guó)出口規(guī)模翻一番，八大重點(diǎn)任務(wù)分別為：促進(jìn)中小企業(yè)出口、增加聯(lián)邦出口援助、加大貿(mào)易推廣力度、擴(kuò)大商業(yè)宣傳、提供出口信貸、實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)再平衡、消除貿(mào)易壁壘和提高服務(wù)出口。另一方面，實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略推動(dòng)貿(mào)易自由化，落實(shí)美韓自貿(mào)協(xié)定，加快推動(dòng)TPP和TTIP。美國(guó)通過(guò)《貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法案》，給予政府最長(zhǎng)六年的貿(mào)易談判權(quán)限，要求實(shí)現(xiàn)最高水平的貿(mào)易自由。五是改革移民體系。主要包括：允許境內(nèi)非法移民繳納罰款以獲得合法居留權(quán)；推動(dòng)企業(yè)家創(chuàng)業(yè)簽證；增加高技術(shù)移民份額，改進(jìn)工人和農(nóng)業(yè)工人簽證計(jì)劃，并加強(qiáng)邊境管理，通過(guò)信息核實(shí)系統(tǒng)加強(qiáng)管理，嚴(yán)禁雇傭非法移民。六是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。一方面，美國(guó)政府先后制定了《重振美國(guó)制造業(yè)框架》、《制造業(yè)促進(jìn)法案》、《選擇美國(guó)倡議》、《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》等，措施主要包括提高勞動(dòng)力技術(shù)水平、鼓勵(lì)企業(yè)投資、促進(jìn)科技創(chuàng)新、改善市場(chǎng)環(huán)境、提供金融支持、加快新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。另一方面，支持新興產(chǎn)業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新。以2011年《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略：確保我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與繁榮》為指導(dǎo)，美國(guó)政府在創(chuàng)新基礎(chǔ)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域等不同層面采取了包括對(duì)基本要素進(jìn)行投資、推進(jìn)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新、促進(jìn)國(guó)家優(yōu)先領(lǐng)域突破在內(nèi)的13項(xiàng)具體措施。七是通過(guò)強(qiáng)化技能培訓(xùn)等方式促進(jìn)就業(yè)。如實(shí)施"社區(qū)大學(xué)協(xié)助及職業(yè)培訓(xùn)資助計(jì)劃"，每年投入5億美元推動(dòng)社區(qū)學(xué)校按照企業(yè)需求有針對(duì)性加強(qiáng)勞動(dòng)力培訓(xùn)；設(shè)立專門基金用于失業(yè)青年在就業(yè)培訓(xùn)，幫助失業(yè)者自主創(chuàng)業(yè)。

（三）特朗普政府時(shí)期

特朗普上臺(tái)以后，對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策以低稅收、低福利和再制造業(yè)為重點(diǎn)，對(duì)外以貿(mào)易保護(hù)及構(gòu)建于己有利的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系為重點(diǎn)。主要包括：一是簡(jiǎn)化稅制、降低稅負(fù)。特朗普政府把企業(yè)所得稅稅率從35%降至15%；將個(gè)人所得稅稅檔從7個(gè)減少至3個(gè)，分別為12%、25%和33%。二是放松管制和吸引制造業(yè)回流。特朗普主張放松金融管制、促進(jìn)金融自由化，宣稱要取消頁(yè)巖氣、石油、天然氣、潔凈炭等能源生產(chǎn)和出口限制，并提出改善美國(guó)營(yíng)商環(huán)境以吸引制造業(yè)回流和跨國(guó)公司擴(kuò)大對(duì)美投資。三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特朗普政府計(jì)劃十年內(nèi)投入5500億美元資金，加大道路、機(jī)場(chǎng)、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。四是促進(jìn)出口。特朗普著手建立"把美國(guó)利益放在首位"的貿(mào)易體系。為此，特朗普退出TPP、重新談判NAFTA，并尋求對(duì)不同國(guó)家提高鋼鐵等進(jìn)口貨物關(guān)稅等。五是推動(dòng)社會(huì)福利改革，特朗普主張廢除《可負(fù)擔(dān)醫(yī)保法案》。六是對(duì)非法移民實(shí)施嚴(yán)格限制，以保護(hù)美國(guó)工人的就業(yè)崗位。特朗普采取在南部邊境修墻、嚴(yán)格打擊偷渡入境等措施。

二、歐盟結(jié)構(gòu)性改革等實(shí)踐

（一）德國(guó)

1948年，路德維?！ぐ略趹?zhàn)后的德國(guó)推出貨幣和經(jīng)濟(jì)改革，建立社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，至今仍是德國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體框架，其基本理念是：保持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、私有制和自由競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行若干社會(huì)保障制度，減少過(guò)于不公平的分配狀況。但德國(guó)在20世紀(jì)80年代以來(lái)陸續(xù)進(jìn)行了多方面改革。

1982年10月，基督教民主聯(lián)盟主席赫爾穆特·科爾當(dāng)選總理，提出結(jié)構(gòu)性改革。科爾任職期間實(shí)施大刀闊斧的改革的成效十分顯著。具體主要有：一是放松管制、推進(jìn)私有化。1985年3，聯(lián)邦政府批準(zhǔn)聯(lián)邦資產(chǎn)私有化和參股政策的總體方案。聯(lián)邦政府減少了在8家大公司的參股，如將大眾汽車的股份從20%減少到14%，聯(lián)合工業(yè)公司的股份從100%減少到74%，漢莎航空的股份從79.9%減少到55%。二是整頓財(cái)政。要求各級(jí)政府每年的財(cái)政支出年增長(zhǎng)率不超過(guò)3%，以降低"赤字率"和國(guó)家支出占GDP的比例。通過(guò)延遲養(yǎng)老金調(diào)整時(shí)間、降低失業(yè)者養(yǎng)老金繳納基數(shù)、提高醫(yī)療費(fèi)用自付比例等途徑減少了在社會(huì)福利上的支出。1984年德國(guó)政府公布了《減稅法》，分1986年、1988年、1990年三個(gè)階段進(jìn)行減稅，從而使稅收份額從1982年的23.8%降到1990年的22.5%，達(dá)到30年來(lái)的最低水平。此外，德國(guó)降低了直接稅比重，調(diào)低了所得稅和工資稅的累進(jìn)稅率。三是控制企業(yè)勞工、能耗成本的增長(zhǎng)。1982年底，勞工部長(zhǎng)明確要求工會(huì)在1983年上半年暫停提高名義工資；1983-1989年間，德國(guó)勞動(dòng)者工資增幅達(dá)到歷史最低水平；德國(guó)政府還推動(dòng)企業(yè)能耗的降低。四是積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。首先，對(duì)鋼鐵、煤炭、造船、紡織等部門進(jìn)行有秩序地適應(yīng)，嚴(yán)格控制財(cái)政補(bǔ)助金，壓縮生產(chǎn)、人員和設(shè)備；其次，對(duì)于農(nóng)業(yè)、采煤等有戰(zhàn)略需求的部門采取"有目的的保存"，通過(guò)調(diào)整整頓，將該部門最重要的實(shí)力保存下來(lái)；再次，對(duì)電子、核電站、航空航天等新興工業(yè)部門"有遠(yuǎn)見(jiàn)的塑造"，各級(jí)政府在研發(fā)上的經(jīng)費(fèi)投入在1981-1985年年均增長(zhǎng)4.1%，超過(guò)了不到3%的財(cái)政支出平均增速。最后，政府還大力推廣汽車、紡織等產(chǎn)業(yè)的自動(dòng)化技術(shù)，制造業(yè)產(chǎn)能利用率從1982年的75%左右提高到了1989年等的近90%。

此后，施羅德政府進(jìn)一步深化科爾政府的改革，主要有：建立了比較簡(jiǎn)單而公正的稅收制度；改善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，用稅收資助養(yǎng)老保險(xiǎn)；精簡(jiǎn)公共服務(wù)部門；用公民補(bǔ)助來(lái)消除社會(huì)福利的混亂狀況；資助公民就業(yè)而不是資助失業(yè)；最大限度推進(jìn)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用。

（二）英國(guó)

英國(guó)的結(jié)構(gòu)性改革以80年代最為典型。20世紀(jì)80年代，撒切爾夫人提出必須打破"中央集權(quán)、官僚體制和干涉主義相結(jié)合的政府風(fēng)格"和"包羅萬(wàn)象的政府措施"，推動(dòng)私有化和自由化、壓縮國(guó)家干預(yù)和削減福利等。主要包括：一是推動(dòng)減稅。將公司稅率從1982年的52%降到1990年的35%，將小企業(yè)的公司稅率從1982年的40%降到1990年的29%。將個(gè)人所得稅的基本稅率從原來(lái)的33%降到30%，然后又降到25%；最高稅率從83%降到60%，之后又降到40%；同時(shí)，將個(gè)稅起征點(diǎn)從8000英鎊提高到10000英鎊，免稅人數(shù)大約增加了30萬(wàn)人。此外，政府大幅簡(jiǎn)化稅收程序，提高征稅效率。二是私有化。私有化涉及國(guó)企、住房、教育、醫(yī)療等方面，主要以三種方式實(shí)現(xiàn)。第一種是直接將國(guó)有企業(yè)出售給私營(yíng)企業(yè)，主要適用于小規(guī)模企業(yè)的私有化。第二種是將股份優(yōu)先出售給本企業(yè)的管理人員和雇員，使國(guó)企大幅減少，人員大量下崗。到1991年底時(shí)英國(guó)只有5家國(guó)有企業(yè)。第三種是公開(kāi)發(fā)售股票，將混合所有制企業(yè)或國(guó)有全資公司的股份部分或全部出售給私營(yíng)企業(yè)。同時(shí)，撒切爾夫人推動(dòng)行政改革，裁減大批政府雇員。三是大力推行社會(huì)福利制度改革，大幅削減政府福利開(kāi)支。主要措施有：支持私立學(xué)校發(fā)展，改革高校助學(xué)金制度，實(shí)行學(xué)生貸款制度；實(shí)行住房私有化改革，按新住宅法改革，在公共住房居住滿一定年限的居民可按市場(chǎng)價(jià)值的30%-50%折扣購(gòu)買其住房，使得社會(huì)住房的公共支出從1980年的45億英鎊下降至1990年的14億英鎊；規(guī)定養(yǎng)老金的調(diào)整只與通脹率掛鉤，不再與工資增長(zhǎng)率掛鉤，而且強(qiáng)調(diào)國(guó)家基本養(yǎng)老金只提供最低限度的生活費(fèi)用，降低養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)；在失業(yè)救濟(jì)金方面，實(shí)行嚴(yán)格的失業(yè)登記，以打擊欺詐行為；改革公共醫(yī)療制度，發(fā)展私人診所，要求雇主承擔(dān)部分疾病和產(chǎn)婦的津貼。四是取消物價(jià)管制委員會(huì)，縮小國(guó)家企業(yè)局的權(quán)力。撒切爾夫人先后廢除了180多項(xiàng)限制經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，取消對(duì)價(jià)格和最低工資的管制，并推動(dòng)金融自由化，給銀行證券業(yè)大幅松綁。通過(guò)制定《金融服務(wù)法》廢除了固定傭金制度、允許外資收購(gòu)倫敦證交所的會(huì)員經(jīng)紀(jì)行、實(shí)現(xiàn)股票交易電子化等。同時(shí)，廢除了實(shí)施40年之久的外匯管制條例。

（三）新世紀(jì)以來(lái)的歐盟

歐盟在國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后實(shí)施了以加強(qiáng)科技創(chuàng)新、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、發(fā)展綠色新興產(chǎn)業(yè)、整頓財(cái)政等在內(nèi)的一系列結(jié)構(gòu)性改革舉措。一是金融和財(cái)稅體制改革。歐盟以加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)為重點(diǎn)，對(duì)歐元區(qū)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了改革。2010年9月歐盟通過(guò)的泛歐金融監(jiān)管法案是危機(jī)爆發(fā)后歐盟最重大的改革舉措之一，該法案提出四項(xiàng)改革措施并新設(shè)歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)等四個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。針對(duì)引爆歐債危機(jī)的政府債務(wù)問(wèn)題，歐盟對(duì)問(wèn)題成員國(guó)的援助附加了很多限制性條件，最重要的就是整頓財(cái)政秩序，使主要問(wèn)題國(guó)家紛紛推出財(cái)政改革計(jì)劃。希臘大幅減少福利開(kāi)支和削減公共部門赤字，甚至將國(guó)有企業(yè)私有化；愛(ài)爾蘭推出了削減150億歐元赤字的計(jì)劃；西班牙則提高了個(gè)人所得稅和煙草消費(fèi)稅稅率；葡萄牙在接受援助過(guò)程中進(jìn)行了勞動(dòng)力市場(chǎng)改革；意大利則將改革重點(diǎn)放在了財(cái)政整頓、勞動(dòng)力市場(chǎng)自由化、反腐敗等方面。二是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。歐盟長(zhǎng)期重視新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，先后于2007年、2009年通過(guò)的"三個(gè)20%"法案和"環(huán)保型經(jīng)濟(jì)"中期規(guī)劃，旨在發(fā)展具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的綠色產(chǎn)業(yè)。2009年4月，歐盟又通過(guò)了新的可再生能源立法，規(guī)定對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼由各成員國(guó)自主決定。此外，歐盟還制定了支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)、生物技術(shù)、納米新材料等領(lǐng)域的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。三是2008年金融危機(jī)之后，歐盟推進(jìn)"歐洲2020"戰(zhàn)略。"歐洲2020"戰(zhàn)略放眼中長(zhǎng)期改革來(lái)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力提升、就業(yè)改善和財(cái)政的可持續(xù)性提高，提高建議的明確性和可操作性，增加歐盟委員會(huì)的警告權(quán)力和約束力，積極改善政策協(xié)調(diào)的執(zhí)行力。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)暴露后，推動(dòng)"歐洲學(xué)期"（European Semester）以實(shí)現(xiàn)重要的政策協(xié)調(diào)制度安排。每個(gè)"歐洲學(xué)期"以每年1月份由歐盟委員會(huì)發(fā)布的《年度增長(zhǎng)報(bào)告》為開(kāi)端，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)各國(guó)預(yù)算方案和結(jié)構(gòu)性改革的磋商。之后，各成員國(guó)據(jù)此制定本國(guó)的預(yù)算方案和結(jié)構(gòu)性改革方案，提交歐盟委員會(huì)評(píng)估和提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，并交由歐盟理事會(huì)通過(guò)。

三、日本結(jié)構(gòu)性改革等實(shí)踐

日本的結(jié)構(gòu)性改革自20世紀(jì)70以來(lái)基本上都在間歇進(jìn)行中，主要可分為以下三個(gè)階段：

（一）日本20世紀(jì)70、80年代的結(jié)構(gòu)性改革

20世紀(jì)70年代，針對(duì)日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)的問(wèn)題，日本政府綜合運(yùn)用法律、財(cái)政、稅收和金融等政策措施，推動(dòng)實(shí)施結(jié)構(gòu)性改革。一是政府力主節(jié)約能源消耗。日本政府通過(guò)行政指導(dǎo)等各種限制措施，引導(dǎo)高耗能行業(yè)中經(jīng)營(yíng)效益差的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)。二是大力降低勞動(dòng)力成本。日本政府積極鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)尤其是一些高耗能、高污染的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向海外轉(zhuǎn)移。三是政府大力降低企業(yè)利息負(fù)擔(dān)。四是疏解產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)。1978年，日本政府制定了《特定蕭條產(chǎn)業(yè)安定臨時(shí)措施法》和《特定蕭條產(chǎn)業(yè)離職者臨時(shí)措施法》等四部法律，主動(dòng)對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)和過(guò)剩產(chǎn)能進(jìn)行調(diào)整和疏解。五是堅(jiān)定不移地扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1978年，日本政府制定了《特定機(jī)械新興產(chǎn)業(yè)振興臨時(shí)措施法》，對(duì)發(fā)展電子計(jì)算機(jī)、高精度裝備和知識(shí)產(chǎn)業(yè)投入了大筆政府專項(xiàng)基金、補(bǔ)貼等，并對(duì)以上產(chǎn)業(yè)實(shí)施稅收和金融方面的優(yōu)惠政策。

（二）日本21世紀(jì)初小泉的結(jié)構(gòu)性改革

20世紀(jì)80年代后期和90年代初，日本房地產(chǎn)泡沫破裂，經(jīng)濟(jì)停滯了多年，直到2001年4月，小泉純一郎大張旗鼓地實(shí)施了"結(jié)構(gòu)性改革"，主要措施包括：一是放松管制，開(kāi)展民營(yíng)化改革。其"結(jié)構(gòu)性改革"的綱領(lǐng)性文件《經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)作及經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)改革的基本方針》中提出了民營(yíng)化、規(guī)則改革計(jì)劃，即在"民間能做的事情，由民間去做"的原則下，對(duì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域尤其是公共干預(yù)較多、限制較嚴(yán)的領(lǐng)域放松規(guī)制，更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的資源配置作用。二是推出"金融再生計(jì)劃"，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。2002年，小泉內(nèi)閣推出"金融再生計(jì)劃"，措施包括：通過(guò)擴(kuò)充中小企業(yè)貸款機(jī)構(gòu)、設(shè)立新的公共資金制度等方式增加對(duì)中小企業(yè)的融資渠道和手段；提供銀行不良債權(quán)撥備，強(qiáng)化資本充足率約束作用，對(duì)銀行制定明確的不良率削減目標(biāo)并嚴(yán)格檢查，切實(shí)降低銀行不良債權(quán)比率；通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)減免中小企業(yè)債務(wù)、盤活不良債權(quán)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組和企業(yè)復(fù)興。三是降低稅率，激活經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。2003年1月，小泉內(nèi)閣通過(guò)2003年度稅制改革大綱，實(shí)施減稅計(jì)劃，包括降低法人稅實(shí)際稅率、對(duì)研發(fā)和IT投資減稅、降低繼承稅與贈(zèng)與稅稅率等。四是推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，增強(qiáng)社會(huì)保障制度的可持續(xù)性。2003年的《經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)作及經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)改革的基本方針》提出構(gòu)筑可持續(xù)的社會(huì)保障制度，推動(dòng)建立年輕人對(duì)將來(lái)充滿信心、老年人安度晚年的社會(huì)。于2004年通過(guò)《養(yǎng)老金制度改革相關(guān)法案》的主要內(nèi)容是未來(lái)十余年內(nèi)逐年上調(diào)保險(xiǎn)費(fèi)，通過(guò)更好地把握養(yǎng)老金給付水平和現(xiàn)職人員負(fù)擔(dān)的平衡，旨在消除年輕人對(duì)養(yǎng)老金制度的不信任感，建立起可持續(xù)性更強(qiáng)的養(yǎng)老金制度。此外，日本政府針對(duì)人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，于2004年還通過(guò)《老年勞動(dòng)修正法案》，提出在未來(lái)10年里分階段強(qiáng)制性地延遲退休年齡。

（三）日本自2008年全球金融危機(jī)以來(lái)的結(jié)構(gòu)性改革

2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)。安倍晉三上臺(tái)后，實(shí)施了被稱為"安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)"的刺激政策。主要是財(cái)政貨幣刺激和結(jié)構(gòu)性改革。結(jié)構(gòu)性改革主要通過(guò)"經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略"和"經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)行基本方針"加以實(shí)施。從效果看，日本的勞動(dòng)力市場(chǎng)得到優(yōu)化，公司監(jiān)管改革取得一定進(jìn)展，通縮狀況也一度出現(xiàn)緩解，但由于長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性問(wèn)題積弊很深，加上外部環(huán)境不佳，日本結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)展總體不明顯。于是，安倍在2013年又推動(dòng)了新的結(jié)構(gòu)性改革，主要包括重塑企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的"產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃"，開(kāi)拓健康、醫(yī)療和農(nóng)業(yè)等成長(zhǎng)領(lǐng)域的"戰(zhàn)略市場(chǎng)創(chuàng)造計(jì)劃"以及拓展和分享海外市場(chǎng)發(fā)展成果的"國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)拓戰(zhàn)略"。產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃的重點(diǎn)包括：一是設(shè)立國(guó)際戰(zhàn)略特區(qū)，明確各自功能定位，放寬限制突破性改革。二是促進(jìn)婦女就業(yè)，延長(zhǎng)產(chǎn)假至3年并提供更多兒童看護(hù)。三是放寬引進(jìn)外國(guó)人才限制。四是推行電力市場(chǎng)化改革，降低電價(jià)和增加供應(yīng)。從實(shí)踐看，安倍于2013年推動(dòng)的結(jié)構(gòu)性改革并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。為此，安倍的結(jié)構(gòu)性改革又增加了新內(nèi)容。一是整頓財(cái)政。包括：優(yōu)化改革財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；引入提高消費(fèi)稅5%-8%等增收措施；將企業(yè)稅從高于35%下調(diào)到低于30%，調(diào)整稅收抵扣比重，以促進(jìn)公司在日投資。二是加強(qiáng)對(duì)日本企業(yè)的監(jiān)管。要求列入名單公司任命外部董事時(shí)實(shí)行"遵循或解釋"的方法，未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)被要求進(jìn)行解釋。三是改革勞動(dòng)力市場(chǎng)，包括：引導(dǎo)更加靈活的雇傭、解雇和補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)提高工資來(lái)提升就業(yè)吸引力；提高女性在管理層中的數(shù)量，鼓勵(lì)女性就業(yè)；加大高素質(zhì)人才移民力度。四是推動(dòng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域改革，包括：逐步探索減少大米補(bǔ)貼，允許土地買賣、合并為大農(nóng)田，通過(guò)逐步放開(kāi)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)推動(dòng)自由貿(mào)易談判。五是逐漸打破以東京電力公司為首的地方壟斷局面，完成國(guó)內(nèi)電力市場(chǎng)的改革。六是放松服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入和外商投資限制，促進(jìn)私人和外國(guó)投資。

四、國(guó)外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體結(jié)構(gòu)性改革的典型經(jīng)驗(yàn)及其啟示

（一）對(duì)結(jié)構(gòu)性改革并無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但實(shí)踐有幾類典型做法

梳理國(guó)外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體結(jié)構(gòu)性改革的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)不同時(shí)期對(duì)于"結(jié)構(gòu)性改革"的內(nèi)涵并未形成一致看法，這從相關(guān)文獻(xiàn)中也可反映出來(lái)。如IMF （2008）認(rèn)為結(jié)構(gòu)性改革泛指那些消除影響資源有效配置因素的各類政策。而OECD認(rèn)為的結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)涵主要分為生產(chǎn)、財(cái)稅、金融、勞動(dòng)力市場(chǎng)、教育培訓(xùn)以及社會(huì)福利等六個(gè)領(lǐng)域。APEC（2010、2015）認(rèn)為結(jié)構(gòu)性改革主要包括制度框架、管制和政府政策的改進(jìn)，以提升市場(chǎng)運(yùn)行的效率并減少跨境壁壘，結(jié)構(gòu)性改革的五個(gè)主要領(lǐng)域是管制改革、競(jìng)爭(zhēng)政策、公共部門治理、公司治理及提升經(jīng)濟(jì)和法律基礎(chǔ)設(shè)施。馮俏彬（2017）總結(jié)相關(guān)文獻(xiàn)也發(fā)現(xiàn)對(duì)結(jié)構(gòu)性改革有多種認(rèn)識(shí)。

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，結(jié)構(gòu)性改革的典型做法主要分為幾類：一是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)私有化；二是調(diào)整稅制、稅率和減稅等；三是重構(gòu)貨幣、金融體制和監(jiān)管；四是放松行業(yè)管制；五是多措并舉降低企業(yè)成本；六是提升社會(huì)保障水平；七是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；八是實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃。

（二）結(jié)構(gòu)性改革不同于結(jié)構(gòu)性政策，結(jié)構(gòu)性改革可分為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

首先，從國(guó)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和文獻(xiàn)看，在有些國(guó)家的結(jié)構(gòu)性改革對(duì)另外一些國(guó)家卻是結(jié)構(gòu)性政策，反之也是如此。我們認(rèn)為，同樣的政策措施，如果是在現(xiàn)有的政治制度、法律制度等制度框架下，是根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定執(zhí)行調(diào)整的，就是結(jié)構(gòu)性政策；而一旦需要通過(guò)調(diào)整改革現(xiàn)有的政治制度、法律制度等制度框架，才能使政策執(zhí)行主體具有相應(yīng)的采取相應(yīng)政策的權(quán)利，或直接推動(dòng)相關(guān)制度調(diào)整，就是結(jié)構(gòu)性改革。因此，由于不同經(jīng)濟(jì)體在不同時(shí)期對(duì)采取相關(guān)的財(cái)政稅收、貨幣金融政策的相關(guān)制度規(guī)定和法律規(guī)定、執(zhí)行程序的不同，才導(dǎo)致同樣的政策措施在不同經(jīng)濟(jì)體的某些時(shí)候是結(jié)構(gòu)性改革，而在另一時(shí)期確實(shí)結(jié)構(gòu)性政策。

其次，從相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和文獻(xiàn)看，結(jié)構(gòu)性改革一般意味著對(duì)政府和企業(yè)結(jié)構(gòu)的重新塑造，通常是從結(jié)構(gòu)入手改革現(xiàn)有的制度框架，或者說(shuō)是調(diào)整各層次政府-市場(chǎng)構(gòu)成的制度結(jié)構(gòu)。經(jīng)驗(yàn)顯示，結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)分為供給側(cè)改革和需求側(cè)改革，供給側(cè)改革是直接從供給端著力推動(dòng)的改革。如國(guó)有企業(yè)改革、勞動(dòng)力市場(chǎng)改革、土地制度改革等，多是從供給側(cè)直接發(fā)力。需求側(cè)改革則是直接從需求端著力推動(dòng)的改革。如收入分配制度改革、投融資體制改革等。但是，由于供給和需求是同一硬幣的兩面，在現(xiàn)實(shí)中往往很難清楚劃分需求和供給，短期是需求的在長(zhǎng)期可能是供給，因此，對(duì)供給和需求的區(qū)分是相對(duì)的，所以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)說(shuō)供給創(chuàng)造需求并自動(dòng)實(shí)現(xiàn)均衡。很多改革在現(xiàn)實(shí)中也是既影響供給，又影響需求，由此也導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中不易區(qū)分哪些結(jié)構(gòu)性改革措施到底是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還是需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（三）國(guó)外主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的結(jié)構(gòu)性改革在多方面不同于我國(guó)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

首先，國(guó)外的結(jié)構(gòu)性改革與我國(guó)供給側(cè)改革內(nèi)涵不同。Robert D.Atkinson在《美國(guó)供給側(cè)模式啟示錄》中總結(jié)了美國(guó)結(jié)構(gòu)性改革或供給側(cè)模式的核心特征 十個(gè)核心特征主要包括：核心是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而不是管理經(jīng)濟(jì)周期；增加財(cái)富比促進(jìn)就業(yè)更重要；重視經(jīng)濟(jì)供給側(cè)是促進(jìn)增長(zhǎng)的最佳方式；政策應(yīng)傾向于對(duì)個(gè)人的微觀激勵(lì)，比強(qiáng)調(diào)整體經(jīng)濟(jì)要素的政策重要；降低所得稅最高邊際稅率對(duì)個(gè)人改變行為的激勵(lì)作用更強(qiáng)；金融資產(chǎn)（儲(chǔ)蓄）的供給是促進(jìn)增長(zhǎng)最重要的因素；稅收政策應(yīng)該強(qiáng)調(diào)增加儲(chǔ)蓄，措施為降低最高所得稅率、存款稅率和投資稅率；稅收政策不應(yīng)鼓勵(lì)特殊行為，簡(jiǎn)單的稅制好于帶有抵扣和減免的復(fù)雜稅制；政府支出會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)，因此支出越低越好；一些減稅政策，尤其是針對(duì)儲(chǔ)蓄和投資的最高稅率，可能會(huì)增加政府投入。，都是在現(xiàn)有生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)上的減稅政策調(diào)整等。而我國(guó)供給側(cè)改革的本質(zhì)是改革，是通過(guò)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。供給側(cè)改革以深化改革的辦法完成短期重點(diǎn)任務(wù)和中長(zhǎng)期其他任務(wù)或主要目標(biāo)。

其次，國(guó)外的結(jié)構(gòu)性改革與我國(guó)供給側(cè)改革的理論話語(yǔ)體系不同。國(guó)外的結(jié)構(gòu)性改革一般是西方自由經(jīng)濟(jì)理論語(yǔ)境的話語(yǔ)體系，主要是基于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論的分析。而我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革屬于中國(guó)特色主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系，使用的話語(yǔ)體系是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互作用等基本原理在當(dāng)代中國(guó)的最新發(fā)展和應(yīng)用。

再次，國(guó)外的結(jié)構(gòu)性改革與我國(guó)供給側(cè)改革實(shí)踐的提出背景不同。國(guó)外的結(jié)構(gòu)性改革是在不同國(guó)家的提出背景差別較大。如在美國(guó)的70年代，可能更像是隱晦的政策實(shí)施方式，即在戰(zhàn)略性貿(mào)易的名義下實(shí)施供給管理之實(shí)，通過(guò)減稅等措施提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。而我國(guó)的供給側(cè)改革實(shí)踐的提出背景是我國(guó)當(dāng)前生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的矛盾。如存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、創(chuàng)新能力較落后等問(wèn)題，既是生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力不相適應(yīng)的結(jié)果，也是阻礙生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的原因，生產(chǎn)關(guān)系已成為我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏，這是供給側(cè)改革的提出背景。

最后，國(guó)外實(shí)施結(jié)構(gòu)性改革與我國(guó)推進(jìn)供給側(cè)改革的制度環(huán)境不同。國(guó)外的結(jié)構(gòu)性改革主要是以私有制為主的資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在實(shí)施供給側(cè)管理時(shí)，大多是基于已經(jīng)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和私人產(chǎn)權(quán)為主的制度基礎(chǔ)上，因此一般不觸及生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整。而我國(guó)的供給側(cè)改革是建立在公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上的，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系既是出發(fā)點(diǎn)也是著力點(diǎn)。

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