尤曉錠

【摘 要】近年來，隨著新預(yù)算法的出臺，預(yù)算編制工作不斷得到加強，有效提高了預(yù)算資金的規(guī)范性和安全性。但是在預(yù)算編制過程中仍然存在著認知不足，能力不強等諸多問題，不同程度地制約了資金使用的效率與效益。本文主要針對存在的問題及原因進行分析，提出相應(yīng)的解決措施，提出積極探索和使用新的編制方法，進行績效管理，具有一定的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算編制；問題及對策

所謂預(yù)算就是用數(shù)字來編制未來一段時間內(nèi)實現(xiàn)目標的安排和行動計劃，部門預(yù)算是指政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后按規(guī)定程序批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。部門預(yù)算作為公共預(yù)算組成部分，在整個財政管理中占有極為重要的地位，對于實現(xiàn)公共資源特別是財政資金的優(yōu)化配置，起到關(guān)鍵作用。做好部門預(yù)算是行政事業(yè)單位完成工作目標，更好地服務(wù)人民群眾的有力保障和重要支撐。

一、行政事業(yè)單位在預(yù)算編制中存在的主要問題及原因分析

近年來，財政部門推行了很多新的改革措施，部門預(yù)算編制工作日趨完善，精細化水平不斷提高，但在實際工作中仍然存在一些不容忽視的問題，主要有以下四方面。

（一）對預(yù)算工作的重要性認識不足。

有些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)在思想上對預(yù)算編制工作認識不到位，法制意識淡薄，甚至認為部門預(yù)算只是搞形式，走過場，因此預(yù)算工作很難按照《預(yù)算法》所要求的方法與程序來編制。有些領(lǐng)導(dǎo)則認為預(yù)算是財務(wù)部門的事情，應(yīng)由財務(wù)部門負責預(yù)算的編制與控制，實際上部門預(yù)算是單位業(yè)務(wù)、資金、費用等集于一體的綜合性預(yù)算體系，部門預(yù)算的基礎(chǔ)牽涉到業(yè)務(wù)、項目、財務(wù)、管理、人力資源等方方面面。如果單純依靠財務(wù)部門是無法準確獲取、掌握經(jīng)費支出的使用方向及具體支出的范圍，尤其是項目經(jīng)費的支出，對于項目的實施依據(jù)、實施內(nèi)容、具體開支標準以及最終的實施效果，財務(wù)部門無法準確及時地把握。因此只有業(yè)務(wù)部門對全年工作進行科學的預(yù)測和詳細的規(guī)劃，提供準確的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)所需資金，財務(wù)部門才能合理確定預(yù)算數(shù)，否則會導(dǎo)致編制的預(yù)算無法滿足業(yè)務(wù)開展的需要.

（二）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不精準，編制方法不完善。

具體表現(xiàn)在：（1）預(yù)算編制前，對人、財、物相關(guān)數(shù)據(jù)，沒有及時地核對與更新，導(dǎo)致上報的人員工資，車輛情況、辦公設(shè)備等基礎(chǔ)信息不全面，甚至發(fā)生重大偏差，導(dǎo)致基礎(chǔ)信息及數(shù)據(jù)不準確。在預(yù)算編制過程中，沒有根據(jù)單位的年度目標，沒有參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和科學預(yù)測本年度收支，沒有按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行科學合理單位預(yù)算編制。

（2）公用經(jīng)費定額不科學。財政部門對各單位的公用經(jīng)費普遍采用在編人數(shù)與定額標準“一刀切”的方法核定公用經(jīng)費總額。由于行政事業(yè)單位各自職能與承擔的工作任務(wù)的不同，公用經(jīng)費的支出也各不相同，采用一刀切的辦法核定公用經(jīng)費往往導(dǎo)致與實際工作不相適應(yīng)。

（3）項目經(jīng)費的預(yù)算審核難到位。以“切蛋糕”方式分配財政資金，往往預(yù)算單位上報數(shù)很大，財政部門按照上一年度的預(yù)算數(shù)，設(shè)定限額的方法控制，沒有考慮項目經(jīng)費的必要性和社會事業(yè)發(fā)展的需求，因此按基數(shù)法編制部門預(yù)算已無法適應(yīng)預(yù)算績效管理的要求。

（三）有些單位過于注重自身利益，不能適應(yīng)部門預(yù)算的編制要求。

在編制部門預(yù)算時，一些單位的領(lǐng)導(dǎo)不是以本單位下一年度的發(fā)展目標以及重大項目出發(fā)，不是站在如何使財政資金發(fā)揮更大社會效應(yīng)的高度，沒有從預(yù)算的科學、合理和實際性出發(fā)，而是從單位自身的利益出發(fā)，如何為部門多爭取利益考慮，存在財政資金不多拿吃虧的本位主義思想。特別是對項目資金和基本建設(shè)資金，存在多立項多要錢的思想來編制預(yù)算。目前在部門預(yù)算編制的實際過程中，為便于單位工作的順利開展，萬一資金不夠，追加經(jīng)費費時費力并且難度較大，因此在編制預(yù)算時，隨意編列項目，擴大預(yù)算支出，嚴重影響了部門預(yù)算編制的嚴肅性與科學性。

（四）執(zhí)行、監(jiān)督力度不足。在當前預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，存在監(jiān)督不到位的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是政府財政部門監(jiān)督不夠得力，特別對部門預(yù)算執(zhí)行方面的監(jiān)督檢查乏力，存在一撥了之的現(xiàn)象，重編制輕管理，使得部門預(yù)算流于形式。二人大監(jiān)督不夠深入，存在“重程序輕實質(zhì)”現(xiàn)象，對部門預(yù)算審查監(jiān)督還沒有建立一個比較完善的監(jiān)督機制。三審計監(jiān)督不夠扎實，重結(jié)果輕原因，對部門預(yù)算執(zhí)行情況審計，往往只是就收支審收支，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與部門預(yù)算發(fā)生差異的原因，缺乏深入細致的調(diào)查與研究，因此，審計監(jiān)督的力度有待于進一步提高。四是部門預(yù)算執(zhí)行方面的自我約束力不強，隨意性較大，預(yù)算法定意識較差，往往導(dǎo)致部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算數(shù)偏差較大，難以發(fā)揮部門預(yù)算應(yīng)有的作用。

二、規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算編制工作的建議對策

（一）強化責任意識，保障預(yù)算編制的科學有效。強化單位主要領(lǐng)導(dǎo)的教育培訓，提高他們對預(yù)算重要性的認識，努力強化預(yù)算法制意識。推行預(yù)算問責制，真正使單位一把手從思想上改變觀念，克服在預(yù)算過程中存在的搞形式、走過場的現(xiàn)象，消除只重視單位自身的利益不考慮全局的偏面思想和只看眼前不看長遠的短期行為，真正把預(yù)算編制同單位部門的發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來。行政事業(yè)單位在預(yù)算編制上要立足部門實際，從宏觀上進行編制，加強前瞻性。將宏觀調(diào)控與細節(jié)預(yù)算相結(jié)合，充分考慮到財政支出的方方面面，做到不遺漏、不好高騖遠，減少預(yù)算的盲目性。在預(yù)算編制前，認真細致地進行調(diào)研并進行科學論證，嚴格按程序進行預(yù)算編制，確保預(yù)算編制的科學性。

（二）提高業(yè)務(wù)人員水平，確保預(yù)算支出的準確性。預(yù)算編制人員是預(yù)算工作的主要承擔者，也是預(yù)算編制質(zhì)量的關(guān)鍵人員。因此，強化預(yù)算編制前對編制人員培訓，使編制人員在思想上重視、在業(yè)務(wù)能力上適應(yīng)編制工作的需要。同時，預(yù)算作為一種科學預(yù)測，應(yīng)建立在單位客觀可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上。財務(wù)部門在編制部門預(yù)算時，一定要做好編制預(yù)算的準備工作。比如：大宗辦公用品、辦公設(shè)備和專用儀器設(shè)備的采購，嚴格按政府采購方式，對采購項目、數(shù)量、資金來源等詳細編制。建設(shè)性項目和專項支出要遞交支出項目申請，并同時出具項目論證報告，準確地確定預(yù)算項目所需資金。財務(wù)部門應(yīng)會同項目支出申請科室及單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，認真地審核項目支出預(yù)算，根據(jù)項目發(fā)展的重要性、可行性和效益，分清輕重緩急，合理安排項目資金。對政府安排的剛性支出項目必須保證，優(yōu)先保障單位所需的運行資金，不留硬缺口。只有這樣項目支出預(yù)算才會不背離部門職責和工作計劃，單位的事業(yè)發(fā)展才有資金保障。

另外，對部門運作中容易失控的支出項目，例如會議支出、招待等，要合理分解并嚴格標準，未經(jīng)批準，不得超出預(yù)算范圍，盡量做到年度預(yù)算與核算相符。

（三）建立完善績效評價制度，強化預(yù)算管理。以財政部門為主導(dǎo)建立健全預(yù)算管理績效評價制度是提高財政資金使用效率的保證。一是對預(yù)算執(zhí)行進行全過程的績效監(jiān)控和考評，績效監(jiān)控要與項目實施進展相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)偏離目標的問題并對預(yù)算所確定的支出總量和結(jié)構(gòu)進行相應(yīng)調(diào)整，以保證目標的實現(xiàn)。通過將結(jié)果與績效目標的對比，對單位履行職能的情況或項目效果進行客觀、公正的評價。二是不斷完善績效評價指標體系、方法體系和標準體系。結(jié)合績效評價工作實際、逐步建立完善共性指標和個性指標、定性指標和定量指標相結(jié)合的績效評價指標體系。結(jié)合當?shù)夭块T實際，建立統(tǒng)一、規(guī)范績效評價標準，使得區(qū)域內(nèi)、部門之間績效評價標準具有可比性，增強績效評價結(jié)果的實用性。三是加強績效評價的組織和協(xié)調(diào)。建立政府支持、財政部門主導(dǎo)、其他部門密切協(xié)作、公眾積極參與的工作機制。健全績效評價工作機構(gòu)，明確各其的職責范圍。將評價結(jié)果納入政府目標管理考核范圍，真正提高績效評價的工作效果。四是探索建立行政問責制度。在科學劃分組織和個人職責的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價的主體責任追究制度，責任量化，與個人職務(wù)晉升、工資待遇緊密掛鉤，扎實推進預(yù)算編制、使用管理的規(guī)范化、科學化。

（四）積極探索和采用新的預(yù)算編制方法。原來的預(yù)算編制方法，大多采用增量預(yù)算編制方法，及一般都是在以前年度的預(yù)算基礎(chǔ)，再進行考慮增加和減少，這個已經(jīng)成為行政事業(yè)單位編制預(yù)算的最主要方法。除了增量預(yù)算外，還可以積極不斷探索和采用新的編制方法，比如零基預(yù)算編制法。零基預(yù)算法，就是不考慮以前年度的預(yù)算，重新考慮和審視現(xiàn)在單位所有的資源，分析預(yù)算期的需要分析費用和項目金額的合理性。這樣審查單位的所有業(yè)務(wù)要素，有助于創(chuàng)造出一個高校精簡的組織。除了零基預(yù)算外，還可以對有項目特別是大型基礎(chǔ)項目的的單位采用項目預(yù)算法。對與生產(chǎn)和研發(fā)的單位，采用作業(yè)預(yù)算等等。不同方法的采用，會使單位的預(yù)算變得更為準確。

（五）建立電子數(shù)據(jù)共享平臺，積極推進預(yù)算公開。為積極推進社會化監(jiān)督，人大、審計等監(jiān)督部門，在財政部門下達預(yù)算控制數(shù)和績效目標前，根據(jù)預(yù)算編制部門上報的預(yù)算編制，及時對預(yù)算內(nèi)容及項目的可行性和必要性進行審查，提出建議與意見。將財政管理基礎(chǔ)信息、財政收支運行數(shù)據(jù)、以及其他外部相關(guān)信息納入大數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一口徑和數(shù)據(jù)內(nèi)涵，全面記錄財政資金和資產(chǎn)運行情況，實現(xiàn)財政經(jīng)濟數(shù)據(jù)集中存儲和統(tǒng)一管理，有利于政府主管部門實施財政監(jiān)督。同時，積極穩(wěn)妥推進預(yù)算公開工作，進一步強化公開責任，利用電子數(shù)據(jù)共享平臺，逐步推進預(yù)決算、評價體系和監(jiān)督結(jié)果社會公開透明化，接受公眾監(jiān)督。要真正編制一張讓社會公眾看得明白的預(yù)算。

三、結(jié)束語

提高預(yù)算編制質(zhì)量，不僅需要提高編制人員的業(yè)務(wù)能力，而且需要業(yè)務(wù)部門的參與及領(lǐng)導(dǎo)的支持，更需要財政部門深化資金管理改革、建立健全支出標準體系、不斷探索和運用新的預(yù)算編制方法，新加強項目績效管理、積極穩(wěn)妥推進預(yù)算公開?？茖W地編制預(yù)算，通過預(yù)算約束和規(guī)范政府收支行為，才能保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

【參考文獻】

[1]徐崇欽 淺析中小企業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀與優(yōu)化措施 經(jīng)濟師，2017（11）

[2]財政部會計資格評價中心 高級會計實務(wù) 經(jīng)濟科學出版社 2018

[3]張俊華 加強行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理的必要性分析 經(jīng)營者2015（5）

[4]葉霽 淺論行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理存在問題及對策 經(jīng)濟師2014（08）