繆小林 付申才 張 蓉

內(nèi)容提要：科學(xué)配置政府間事權(quán)，是建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)和區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系的起點(diǎn)，是新時(shí)代國家治理的重要內(nèi)容。本文首先根據(jù)理論分析得出，國家治理視角下政府間事權(quán)配置，應(yīng)堅(jiān)持分工思想的公共利益最大化目標(biāo)，具體表現(xiàn)為：公共服務(wù)供給業(yè)績最大化和財(cái)政資金配置成本最小化。以此為依據(jù)，重點(diǎn)解決政府間事權(quán)配置中關(guān)于“配置什么”“如何配置”和“運(yùn)行保障”三個(gè)問題。具體來看：一是圍繞公共利益范疇，確立體現(xiàn)國家根本價(jià)值的國家統(tǒng)一和社會(huì)和諧、體現(xiàn)社會(huì)公平的基本公共服務(wù)均等化、體現(xiàn)政府解決市場運(yùn)行失靈的三大政府事權(quán)范圍；二是圍繞如何提升公共利益，確立基于激勵(lì)效應(yīng)的受益范圍原則、基于比較優(yōu)勢的內(nèi)部效應(yīng)原則，并形成逐次配置央地事權(quán)的原則體系；三是基于如何保障央地政府間事權(quán)運(yùn)行，以中央政府事權(quán)為依據(jù)重構(gòu)實(shí)現(xiàn)財(cái)力協(xié)調(diào)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，主要包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付和激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付。最后，以2017年政府收支分類科目和2016年中央對云南專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目為樣本，對本文構(gòu)建的政府間事權(quán)配置體系進(jìn)行實(shí)踐探索和應(yīng)用。

一、引 言

黨的十八屆三中全會(huì)在新的歷史起點(diǎn)，提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”，并將財(cái)政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，確立建立現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)；十九大強(qiáng)調(diào)“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，并將“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”確立為新時(shí)代下加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度之首；十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“治理好我們這樣的大國，要理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。近年來，黨中央關(guān)于財(cái)稅體制改革和央地財(cái)政關(guān)系的系統(tǒng)部署，至少釋放出兩個(gè)信號(hào)：

第一，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財(cái)政關(guān)系，起點(diǎn)是政府間事權(quán)清晰配置。區(qū)域均衡是構(gòu)建央地財(cái)政關(guān)系的總體目標(biāo)，該目標(biāo)決定了各級(jí)政府對應(yīng)的公共服務(wù)供給和實(shí)現(xiàn)財(cái)政績效的支出責(zé)任。財(cái)力協(xié)調(diào)是其保障，即通過政府間收入劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付再調(diào)節(jié)，保障各級(jí)政府持有與支出責(zé)任相匹配的財(cái)力水平，只有這樣才可能保障公共服務(wù)供給的財(cái)政績效。而這又要依賴于權(quán)責(zé)清晰，即只有事權(quán)的清晰配置加上與之匹配的財(cái)力，才能夠形成清晰的支出責(zé)任?？梢?，構(gòu)建央地財(cái)政關(guān)系的起點(diǎn)是要保持央地間清晰的事權(quán)。

第二，理順央地職責(zé)關(guān)系是國家治理的重要內(nèi)容，政府間事權(quán)配置需要上升到國家治理高度。“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”的提出，以及政府間事權(quán)劃分改革方案的陸續(xù)出臺(tái)，不是一次巧合，而是一種客觀必然。國家治理的核心是治理主體多元化，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)多主體在管理國家和社會(huì)公共事務(wù)中的相互協(xié)作和共同治理（張文喜，2015）。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要在不同政府主體間科學(xué)和規(guī)范地配置公共權(quán)力，最大限度地保障社會(huì)公共利益（俞可平，2013；劉劍文、侯卓，2017）。在我國深化財(cái)稅體制改革中，國家治理直接對應(yīng)政府間事權(quán)合理配置，根本是將“共治”理念融入到政府收支活動(dòng)中（高培勇，2014），保障社會(huì)公共利益最大化。

實(shí)際上，從1949年9月29日通過的《共同綱領(lǐng)》①1949年9月29日通過的《共同綱領(lǐng)》就明確提出“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”；“關(guān)于財(cái)政：建立國家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍”。就可以看出，新中國剛成立，黨和國家就非常重視政府間事權(quán)改革?；仡櫸覈?cái)政體制變遷和事權(quán)改革歷程，發(fā)現(xiàn)1994年分稅制改革前，我們主要強(qiáng)調(diào)事權(quán)下放和調(diào)動(dòng)地方政府積極性，真正開始重視政府間事權(quán)劃分是在1994年分稅制改革以后。②1994年分稅制改革后，中央政府不斷發(fā)文提出清晰劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任改革的要求。具體來看：2001年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》要求充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，合理劃分中央與地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；2003年，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)；十六屆三中全會(huì)提出按照具體事項(xiàng)的影響范圍原則劃分各級(jí)政府間的事權(quán)；2004年，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求依法規(guī)范各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限；《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》要求，根據(jù)投資項(xiàng)目的影響范圍來確定中央和地方政府的投資事權(quán)；《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，做到權(quán)責(zé)一致，既要維護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要更好地發(fā)揮地方的積極性，等等。直到2014年中共十八屆三中全會(huì)召開后，中央明確提出“構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度”，并將“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”作為深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容；中共十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”，標(biāo)志著我國政府間事權(quán)劃分進(jìn)入新的歷史進(jìn)程。2016年8月國務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號(hào)），明確了“推動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分，完善支出責(zé)任劃分，加快省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分”，提出政府間事權(quán)劃分的主要原則和時(shí)間表。為什么分稅制體制下，政府間事權(quán)劃分變得如此重要？一個(gè)重要原因是，與“統(tǒng)收統(tǒng)支”（1951-1979年）和“財(cái)政包干”（1980-1993）體制相比，1994年分稅制改革實(shí)質(zhì)是政府間分稅和同一稅種分成，央地間具有某些稅種或同一稅種不同比例的“剩余索取權(quán)”（呂冰洋、聶輝華，2014），這種賦予央地雙方“剩余索取權(quán)”的財(cái)政體制模式有效地提升了“兩個(gè)積極性”，尤其激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。但我們知道，只有事權(quán)和財(cái)力同時(shí)得到保障和匹配的前提下才形成支出責(zé)任，進(jìn)而依據(jù)財(cái)力與支出責(zé)任的關(guān)系才可以明確財(cái)政績效。因此，在分稅制財(cái)政體制模式下，如果政府間事權(quán)不清晰，即便財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力配置機(jī)制再規(guī)范，也必然會(huì)帶來各級(jí)政府在履行公共服務(wù)支出責(zé)任方面出現(xiàn)“搭便車”，因?yàn)槿狈π纬芍С鲐?zé)任的事權(quán)基礎(chǔ)。尤其在“中國式分權(quán)”（傅勇、張晏，2007）模式下，沒有明確的支出責(zé)任，很容易使得地方政府將財(cái)力進(jìn)行自由配置，偏向有利于其自身“收入索取權(quán)”放大的領(lǐng)域（陳抗等，2002），加上財(cái)政預(yù)算約束軟化條件，地方債膨脹、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積、公共服務(wù)供給低效率等，難以避免。

政府間事權(quán)配置對分稅制財(cái)政體制運(yùn)行如此重要，但為什么到2018年二十四年之久才初步走出“劃”的這一步①2018年2月8日，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6號(hào)）。。除了可能存在的技術(shù)難題外，不能忽視各級(jí)政府難以達(dá)成的利益平衡（王琛偉、陳鳳仙，2014）。1978年改革開放以后，我國“放權(quán)讓利”的體制模式給予了地方政府更多的自由與空間，政府間出現(xiàn)利益分化（趙磊，1998），包括政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。1994年分稅制改革后，我國政府利益關(guān)系又進(jìn)行一次大調(diào)整，但由于事權(quán)本身不清晰加上政績激勵(lì)約束的催化，各級(jí)政府間利益分化更加嚴(yán)重，地方政府的局部利益不斷放大。中央政府作為國家集體利益的代表，地方政府主要貫徹中央政策，但同時(shí)也存在“官員政績”等自身利益，地方政府利益具有“雙重性”。在現(xiàn)實(shí)中，地方政府往往著眼于自身利益最大化（曹麗，2009），一定程度上存在侵蝕中央政府代表的公共利益動(dòng)機(jī)。具體來看：一方面，是行政分權(quán)固化了地方政府“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，造成地方政府局部利益日益突顯（趙全軍，2002；劉華，2009；朱軍，2012）；另一方面，長期以來我國“政治錦標(biāo)賽”使得地方政府追求政治地位提升，不斷放大自身局部利益（劉華，2009；容志，2010）。上述情況都會(huì)使得地方政府局部利益占據(jù)主導(dǎo)地位并不斷擴(kuò)張，這很明顯會(huì)對我國政府間事權(quán)清晰配置并固化產(chǎn)生阻礙。

從這個(gè)意義上來講，要推進(jìn)和落實(shí)我國政府間事權(quán)科學(xué)配置，根本上要破除地方政府的局部利益，核心是要使公共權(quán)力及配置回歸于公共利益最大化目標(biāo)。而國家治理就是基于“共治”理念保障以人民為中心的社會(huì)公共利益。因此，本文在國家治理理論視角下，探索實(shí)現(xiàn)公共利益最大化目標(biāo)的公共權(quán)力配置機(jī)制，并以此為依據(jù)指導(dǎo)我國政府間事權(quán)配置實(shí)踐，明確政府事權(quán)清單和重構(gòu)事權(quán)配置原則，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和學(xué)術(shù)價(jià)值。

二、國家治理與公共權(quán)力配置：公共利益最大化理念

科學(xué)配置我國政府間事權(quán)，重點(diǎn)是基于國家治理與公共權(quán)力配置理論確定公共利益最大化的事權(quán)配置理念，首先需要理清兩個(gè)問題：一是國家治理下的公共權(quán)力目標(biāo)歸宿與實(shí)現(xiàn)路徑；二是公共權(quán)力配置機(jī)制與公共利益的帕累托改進(jìn)。

（一）國家治理下的公共權(quán)力目標(biāo)歸屬與實(shí)現(xiàn)路徑

一方面，公共權(quán)力的目標(biāo)歸屬是公共利益最大化。權(quán)力是人有意識(shí)地對他人形成潛在預(yù)期效果的能力（丹尼斯·朗，2001），而權(quán)利指公民和法律主體有權(quán)享有利益。權(quán)力是為權(quán)利而設(shè)，兩者均是為了利益。人類以自然個(gè)體而存在，追求個(gè)人生存、生活和發(fā)展的個(gè)人利益。伴隨著群居生活和國家產(chǎn)生，人類開始不斷追求共同利益或社會(huì)利益。社會(huì)利益在個(gè)體間進(jìn)行權(quán)衡、協(xié)調(diào)和裁判的過程稱為權(quán)衡利益，主要指公共權(quán)利（漆多俊，2001）。由此看來，公共權(quán)利是因?yàn)閭€(gè)體存在公共利益需求而衍生出來的公共權(quán)力和公共利益，其中：公共權(quán)力來源于分散的民眾權(quán)力，并被賦予國家公共機(jī)關(guān)，如政府、社會(huì)組織等，用于權(quán)衡并保障人的公共利益需求；公共利益源于個(gè)體利益交集，是公共權(quán)力權(quán)衡的對象，也是公共權(quán)力存在的客觀前提。由此看來，公共權(quán)力是人類對公共利益需求的必然產(chǎn)物，公共權(quán)力目標(biāo)理所應(yīng)當(dāng)歸宿于公共利益。有很多觀點(diǎn)試圖轉(zhuǎn)移公共權(quán)力源于公共利益的目標(biāo)視線，如強(qiáng)力說、君權(quán)神授論等，這些思想將導(dǎo)致公共權(quán)力超越或脫離公共利益，即公共權(quán)力異化。公共權(quán)力之所以能夠超越公共利益而產(chǎn)生異化，一個(gè)重要方面是掌控和運(yùn)行公共權(quán)力的公共機(jī)關(guān)并沒有嚴(yán)格地受到公共權(quán)力和利益來源主體的社會(huì)約束（吳建華、羅卜，2003）。

另一方面，在國家治理視角下，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的公共利益最大化目標(biāo)，其路徑是公共權(quán)力的社會(huì)化。具體表現(xiàn)為公共權(quán)力回歸于民眾的公共權(quán)利，將公共權(quán)力逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，在公共利益目標(biāo)下制衡公共權(quán)力（郭道暉，2001），這實(shí)際上就是國家治理蘊(yùn)含的“共治”理念。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，國家治理體現(xiàn)為政府以放權(quán)或授權(quán)方式實(shí)現(xiàn)多主體和多中心治理，力圖實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)多元共治、社會(huì)多元化治理（王浦劬，2014），核心均是為實(shí)現(xiàn)公共利益（高培勇，2014）。國家治理蘊(yùn)含著國家建構(gòu)和治理實(shí)施的雙重意思，通過政府、社會(huì)間分工協(xié)作，共同完成公共權(quán)力職能（王浦劬，2014）。由此可見，國家治理視角下實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的公共利益目標(biāo)歸屬，核心是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力社會(huì)化，即如何通過權(quán)力制衡實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力的約束，防止公共權(quán)力“越位”和“缺位”。

（二）公共權(quán)力配置：公共利益目標(biāo)的帕累托改進(jìn)

上述觀點(diǎn)明確了公共權(quán)力的公共利益目標(biāo)歸宿，同時(shí)指明了實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)歸宿的公共權(quán)力社會(huì)化路徑，核心是公共權(quán)力制衡。根據(jù)權(quán)力組織結(jié)構(gòu)，公共權(quán)力制衡包括公共機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部制衡和社會(huì)民眾對公共權(quán)力的外部制衡，前者指公共機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力通過分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)制衡，后者是人民制衡公共機(jī)關(guān)權(quán)力，通過監(jiān)督保障其權(quán)力不能任意擴(kuò)張（漆多俊，2001）。這種公共權(quán)力制衡的核心表現(xiàn)是公共權(quán)力配置，即公共權(quán)力在不同主體間進(jìn)行權(quán)限劃分或安排。

關(guān)于公共權(quán)力配置，柏拉圖（Plato）、亞里士多德（Aristotélēs）等早期史學(xué)家提出權(quán)力分工思想，主要受到社會(huì)分工帶來經(jīng)濟(jì)效益的影響，馬克思主義也認(rèn)為權(quán)力配置體現(xiàn)為政府執(zhí)行事務(wù)的分工。李嘉圖（Ricardo）在亞當(dāng)斯密（Adam Smith）分工理論基礎(chǔ)上認(rèn)為，在權(quán)力資源可以自由配置前提下，比較優(yōu)勢理論可以使權(quán)力資源配置更加合理，公共事務(wù)執(zhí)行效率更高。另外，西方聯(lián)邦主義國家提出的分權(quán)思想，核心是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的制衡，避免公共權(quán)力被濫用。無論是基于分工還是制衡，公共權(quán)力配置均是保障其公共利益目標(biāo)歸宿，實(shí)質(zhì)是通過公共權(quán)力配置實(shí)現(xiàn)公共利益的帕累托改進(jìn)。

（三）政府間事權(quán)配置理念確定：基于分工思想的公共利益最大化

政府間事權(quán)配置是公共權(quán)力配置的重要表現(xiàn)。我國作為典型的單一制國家，中央與地方間不存在權(quán)力制衡問題，中央政府是公共權(quán)力的核心代表，地方政府是執(zhí)行中央政府委托的公共權(quán)力。盡管如此，央地間仍然存在公共權(quán)力配置實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的帕累托改進(jìn)空間，其核心是基于公共權(quán)力分工思想。只有實(shí)現(xiàn)央地間清晰有效的公共權(quán)力分工，才能有效保障國家治理視角下政府與社會(huì)間基于收支關(guān)系的權(quán)力制衡。

由此可見，政府間事權(quán)配置理念，應(yīng)該基于分工思想的公共利益最大化目標(biāo)。這就意味著中央和地方分別在執(zhí)行行政權(quán)力方面具有比較優(yōu)勢，央地政府間事權(quán)配置要充分考慮這種比較優(yōu)勢，通過公共權(quán)力配置實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的帕累托改進(jìn)。較為典型的依據(jù)包括：蒂布特（Tiebout）“用腳投票”理論認(rèn)為，與中央政府相比地方政府更接近于自己的民眾，更了解它所管轄公民的效用與需求；斯蒂格勒（Stigler）最優(yōu)分權(quán)理論認(rèn)為地方政府更加了解居民的偏好，不同種類的公共服務(wù)需要由不同級(jí)別的政府來提供；布坎南（Buchanan）俱樂部理論認(rèn)為提供公共服務(wù)的政府級(jí)別增加，各級(jí)政府所分擔(dān)的成本將會(huì)減少；奧茨（Oates）從經(jīng)濟(jì)效率的角度強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的下放有助于提高公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效率；特里希（Tresch）偏好誤識(shí)分權(quán)理論認(rèn)為由于信息不對稱，僅由中央政府提供公共產(chǎn)品將會(huì)存在失誤，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足，地方政府提供公共產(chǎn)品能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化；等等。這些理論均表明：不同級(jí)次政府提供公共服務(wù)存在對需求偏好了解差異、供給成本差異、信息掌握程度差異等比較優(yōu)勢。因此，充分利用上述政府間存在的比較優(yōu)勢，合理進(jìn)行公共權(quán)力分工與配置，能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化目標(biāo)的帕累托改進(jìn)。

具體來看：一方面，政府以稅收等方式向社會(huì)籌集資金，在既定公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量條件下，當(dāng)然是政府資金配置成本越低，向社會(huì)籌集資金越少，其公共利益越大；另一方面，政府通過財(cái)政支出方式向社會(huì)提供公共服務(wù)，在既定財(cái)政支出條件下，當(dāng)然是公共服務(wù)供給質(zhì)量越高，社會(huì)主體越滿意，其公共利益將越大?；诠怖孀畲蠡谪?cái)政運(yùn)行上的體現(xiàn)，政府間事權(quán)配置的公共利益最大化理念，將進(jìn)一步具體為公共服務(wù)供給業(yè)績最大化和財(cái)政資金配置成本最小化（見圖1）。

圖1 政府間事權(quán)配置理念細(xì)化

三、配置什么：公共利益范疇與政府事權(quán)范圍確定

圍繞公共利益最大化目標(biāo)配置政府間事權(quán)，首要問題就是要界定公共利益范疇，確定政府應(yīng)該提供哪些公共服務(wù)，形成政府事權(quán)范圍范疇，實(shí)際上就是確定配置什么的問題。國發(fā)〔2016〕49號(hào)文件也明確提出要正確處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，合理確定政府提供基本公共服務(wù)的范圍和方式。因此，解決配置什么的問題，是保障政府間事權(quán)能夠配置的重要前提，重點(diǎn)需要根據(jù)政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系明確政府事權(quán)的公共利益范疇，在此基礎(chǔ)上確定政府職能和事權(quán)范圍，關(guān)鍵要保障市場在資源配置中的決定性作用，社會(huì)在公共服務(wù)供給中的補(bǔ)充性作用。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，這實(shí)際上為政府職能和事權(quán)范疇的確定指明了方向。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體可以分為三類：政府、市場和人。市場運(yùn)行的核心是人和市場的關(guān)系，人既作為生產(chǎn)者又作為消費(fèi)者，通過各自的比較優(yōu)勢和產(chǎn)品生產(chǎn)分工，以價(jià)格為導(dǎo)向的市場交易，最終實(shí)現(xiàn)人的福利最大化，包括消費(fèi)者剩余最大化和生產(chǎn)者剩余最大化。市場的有效運(yùn)行又需要政府，主要彌補(bǔ)市場不能解決的問題。在自由市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府主要充當(dāng)“守夜人”角色，維護(hù)法律和社會(huì)秩序等。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公共部門和私人部門相互依存日益明顯，政府職能范疇更加廣泛，比如馬斯格雷夫（Musgrave）提出政府的三大職能：資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能；20世紀(jì)30年代大危機(jī)爆發(fā)后，凱恩斯（Keynes）提出“政府干預(yù)論”，進(jìn)一步擴(kuò)張了政府職能（見圖2）。

圖2 公共利益最大化目標(biāo)的政府事權(quán)范疇

首先，政府要體現(xiàn)國家存在的根本價(jià)值，發(fā)揮保障人的基本權(quán)利的基本職能，主要包括：一是實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一，如國家安全與防范；二是保障社會(huì)和諧，如民族團(tuán)結(jié)與發(fā)展、社會(huì)和諧和穩(wěn)定。政府在國家統(tǒng)一和社會(huì)和諧這兩項(xiàng)基本職能方面，顯然是國家或中央層面應(yīng)該統(tǒng)籌的公共服務(wù)，具體涉及外交、國防和公共安全等事權(quán)范圍。

其次，政府要體現(xiàn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。政府的社會(huì)公平職能，核心是圍繞客觀存在的自然條件、歷史原因等因素導(dǎo)致的公共服務(wù)差距問題，通過政府提供公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)。為完成這項(xiàng)政府職能，就需要根據(jù)國家和社會(huì)發(fā)展階段確定基本公共服務(wù)內(nèi)容范疇和“可容忍”的公共服務(wù)差距目標(biāo)，以此確定需要重點(diǎn)彌補(bǔ)的公共服務(wù)差距事權(quán)范圍。

再者，政府發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，核心是要堅(jiān)持市場決定人的福利和社會(huì)利益最大化目標(biāo)，主要圍繞市場與社會(huì)利益最大化關(guān)系解決市場失靈問題。具體包括：一是從消費(fèi)環(huán)節(jié)看，某些產(chǎn)品或服務(wù)是人實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者剩余最大化所需要的，但又是市場難以提供或提供不足的，這就需要政府來解決，這類主要指消費(fèi)性公共服務(wù)；二是從生產(chǎn)環(huán)節(jié)看，企業(yè)在實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者剩余最大化過程中面臨市場失靈，如基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)扶持等，這類主要指生產(chǎn)性公共服務(wù)；三是在市場交易環(huán)節(jié)，政府需要維持市場的有效運(yùn)行而提供的公共服務(wù)。政府在消費(fèi)、生產(chǎn)和市場交易環(huán)節(jié)彌補(bǔ)市場失靈的公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及到具體的政府功能及對應(yīng)的行政部門，各部門需要對此形成體現(xiàn)公共利益并維持在市場失靈的政府事權(quán)范圍。

需要強(qiáng)調(diào)的是，上述事權(quán)范圍需要各部門具體確定事權(quán)清單：一是各部門事權(quán)清單要清晰，部門內(nèi)和部門間政府事權(quán)內(nèi)容不重復(fù)交叉；二是政府事權(quán)清單要具備動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，比如三年為一個(gè)周期根據(jù)客觀條件變動(dòng)調(diào)整各職能事權(quán)清單內(nèi)容。

上述政府事權(quán)范圍能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益目標(biāo)，是建立在社會(huì)向政府提供財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，只有財(cái)政收入與公共權(quán)力匹配，政府才形成提供公共服務(wù)的支出責(zé)任，這實(shí)際上就實(shí)現(xiàn)了政府事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，進(jìn)一步基于財(cái)政收入與支出責(zé)任的關(guān)系就可以衡量和保障政府績效。實(shí)際上，政府與社會(huì)間客觀建立起基于公共權(quán)力和公共責(zé)任的委托代理關(guān)系，直接體現(xiàn)在財(cái)政收入和財(cái)政支出運(yùn)行上。政府公共權(quán)力與財(cái)政收入相對應(yīng)，即賦予多大公共權(quán)力，集中多少財(cái)政收入；政府公共責(zé)任與財(cái)政支出相對應(yīng)，通過財(cái)政支出保障與權(quán)力收入對應(yīng)的公共責(zé)任得以履行。

四、如何配置：提升公共利益的事權(quán)配置原則確定

在確定配置什么事權(quán)的基礎(chǔ)上，如何配置是政府間公共權(quán)力配置的核心內(nèi)容，其基本理念是實(shí)現(xiàn)公共利益帕累托改進(jìn)和最大化目標(biāo)，主要是凸顯為中央和地方在公共服務(wù)供給和財(cái)政資金配置管理上的比較優(yōu)勢和激勵(lì)效應(yīng)，理清這種比較優(yōu)勢和激勵(lì)效應(yīng)并形成可行有效的指導(dǎo)原則，將解決如何配置的問題。

目前，關(guān)于政府間事權(quán)配置原則的討論較多，具有代表性的包括：巴斯特布爾三原則、肖普三原則、馬斯格雷夫三原則、?？怂固箖稍瓌t、奧茨八原則、謝旭人五原則、項(xiàng)懷誠五原則、樓繼偉三原則，以及國發(fā)〔2016〕49號(hào)文件提出五原則。①其中：巴斯特布爾三原則包括：受益性、行動(dòng)性、技術(shù)性（Bastable，1982）；肖普三原則包括：行政責(zé)任明確化、市町村優(yōu)先、效率性（肖普，1949）；馬斯格雷夫三原則包括：效率性、公平性、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性（Musgrave，1959）；?？怂固箖稍瓌t包括：時(shí)效性、受益范圍（Eckstein，1983）；奧茨的八原則包括：多樣性、等價(jià)性、集中分配、區(qū)位中性、集中穩(wěn)定、溢出效應(yīng)、基本公共服務(wù)的最低供應(yīng)、財(cái)政地位的平等（Oates，1972）；謝旭人的五原則：法律規(guī)范、范圍性、兩權(quán)對稱、效率性、分級(jí)管理（謝旭人，1995）；項(xiàng)懷誠的五原則包括：市場基礎(chǔ)、范圍性、效率性、分級(jí)管理、法律規(guī)范（項(xiàng)懷誠，2001）；樓繼偉的三原則包括：外部性、信息處理復(fù)雜性、激勵(lì)相容（樓繼偉，2013）；國務(wù)院提出的五原則包括：體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為、做到支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)（國務(wù)院，2016）?？v觀發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，政府間事權(quán)配置原則確定均較為清晰且簡單。以聯(lián)邦制國家美國為例，在憲政主義和分級(jí)管理作為基本保障條件下，主要逐次按照受益性原則和效率性原則進(jìn)行事權(quán)配置（齊志宏，2001）；以單一制國家日本為例，主要遵循肖普三原則，包括行政職責(zé)明確化原則、市盯村優(yōu)先原則、效率原則（魏加寧和李桂林，2008）。值得注意的是，單一制國家事權(quán)配置的突出特點(diǎn)均會(huì)考慮與激勵(lì)性相關(guān)的原則。

上述關(guān)于事權(quán)配置原則均是指向?qū)崿F(xiàn)公共利益帕累托改進(jìn)的預(yù)期目標(biāo)，但這些原則為什么在中國事權(quán)配置改革歷程中難以“落地”，一個(gè)重要原因是沒有理清這些原則間的邏輯關(guān)系，根本的是缺乏事權(quán)配置的公共利益最大化理念認(rèn)識(shí)。具體問題表現(xiàn)為：一是事權(quán)配置原則在應(yīng)用上存在矛盾，如有些事權(quán)按照受益性原則可能適合地方政府提供，但是按照信息處理原則可能又適合中央政府提供；二是配置原則存在交叉，如受益性原則包含外部性原則，技術(shù)性原則包含信息處理復(fù)雜原則；三是一些原則就不屬于事權(quán)配置的原則，如事權(quán)與財(cái)權(quán)對稱原則、市場基礎(chǔ)原則等；四是很多研究尚未理清楚事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系，將事權(quán)與支出責(zé)任劃分等同，實(shí)際上我們首先需要配置的是政府事權(quán)，在事權(quán)劃清后通過財(cái)力匹配或財(cái)力再分配委托政府事權(quán)，最終形成各級(jí)政府支出責(zé)任。由此看來，如何配置政府間事權(quán)，核心是缺乏基于公共利益最大化目標(biāo)和保障公共權(quán)力高效運(yùn)作的事權(quán)配置原則體系。

將上述原則進(jìn)行系統(tǒng)梳理，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)：首先，政府間事權(quán)配置根本上要更好地保障公民權(quán)利（劉劍文、侯卓，2017），公共權(quán)力在各級(jí)政府間配置首先要保證有效性。已有觀點(diǎn)中提出的有效性或效率性原則應(yīng)該是政府間事權(quán)配置的總體原則，即哪一級(jí)政府提供公共服務(wù)有效率，就由哪一級(jí)政府提供。圍繞本文界定和細(xì)化的基于公共利益最大化的事權(quán)配置理念，核心就是保持各級(jí)政府公共服務(wù)供給業(yè)績最大化和財(cái)政資金配置成本最小化。就實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)業(yè)績最大化而言，因?yàn)樾畔⒌纫蛩貙?dǎo)致識(shí)別公共服務(wù)偏好能力差異，越是基層政府可能越了解居民公共服務(wù)偏好，由此產(chǎn)生市町村優(yōu)先原則；就實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金配置成本最小化而言，因?yàn)橘Y源優(yōu)勢、信息處理、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等，導(dǎo)致各級(jí)政府存在財(cái)政資金配置成本差異，公共服務(wù)適合于財(cái)政資金配置成本較小的政府提供，由此產(chǎn)生技術(shù)原則、信息處理復(fù)雜性原則、兼顧政府職能和行政效率原則等。其次，上述原則僅僅滿足于內(nèi)部經(jīng)濟(jì)，但當(dāng)公共服務(wù)供給業(yè)績或財(cái)政資金配置成本存在外部性，就會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給的“低效率”，由此產(chǎn)生政府間事權(quán)配置的受益性原則，即如果受益對象是全國民眾，劃為中央事權(quán)；如果受益對象是地方民眾，劃為地方事權(quán)。進(jìn)一步看，外部性原則、溢出效應(yīng)原則等均屬于受益原則范疇，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)只要存在跨區(qū)域等導(dǎo)致地方成本和收益不對等，都會(huì)導(dǎo)致地方供給缺乏效率，進(jìn)而應(yīng)該確定為中央事權(quán)，實(shí)踐中包括公共服務(wù)跨地區(qū)和不同地區(qū)間受益對象的流動(dòng)。當(dāng)然，在地方政府完全社會(huì)理性的前提下，也可以將上述受益性相關(guān)原則理解為激勵(lì)相容或激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為原則，使公共服務(wù)受益范圍與其政府管轄區(qū)域保持一致（見圖3）。

圖3 基于有效性為起點(diǎn)的事權(quán)配置原則拓展

當(dāng)然，上述相關(guān)研究還提出了事權(quán)配置的公平性原則，以及衍生出的因地制宜的行動(dòng)原則、不同州或地方政府存在差別的多樣化原則、公共服務(wù)均等化原則等。這些實(shí)際上都不屬于事權(quán)配置原則。另外，也有研究提出政府事權(quán)配置的法治性原則，其核心是政府間事權(quán)配置需要法律固化，這些應(yīng)該是事權(quán)有效運(yùn)行的保障，也不屬于如何配置事權(quán)的原則。

結(jié)合上述源于已有原則的梳理，如何配置我國中央政府和地方政府事權(quán)，重點(diǎn)要圍繞公共權(quán)力配置的公共利益最大化，具體包括：如何保持公共服務(wù)業(yè)績與財(cái)政資金配置成本的匹配？如何提升公共服務(wù)供給業(yè)績和降低財(cái)政資金配置成本？

圖4 政府間事權(quán)配置原則體系和流程

具體來看（見圖4）：

首先要考慮公共服務(wù)供給業(yè)績與財(cái)政資金配置成本的匹配問題，即激勵(lì)效應(yīng)，根據(jù)是否存在外部性判斷公共利益績效最大化的最優(yōu)公共權(quán)力配置。據(jù)此確定事權(quán)配置的受益范圍原則，主要是從利益激勵(lì)方面考慮地方政府是否愿意承擔(dān)某項(xiàng)公共服務(wù)事權(quán)，因?yàn)槿绻胤秸狈μ峁┰擁?xiàng)公共服務(wù)的利益激勵(lì)，即便采用其它原則確定為地方事權(quán)，已經(jīng)沒有意義。

受益范圍原則主要是判斷某項(xiàng)公共服務(wù)的受益范圍是否與地區(qū)利益相匹配，如果公共服務(wù)帶來的社會(huì)利益超過了本地財(cái)政資金配置成本對應(yīng)的范疇，就說明該項(xiàng)公共服務(wù)存在利益外溢性，這樣地方政府就缺乏提供該項(xiàng)公共服務(wù)達(dá)到最優(yōu)規(guī)模的積極性，從而導(dǎo)致這類公共服務(wù)供給不足。按照受益范圍原則配置中央與地方事權(quán)，主要根據(jù)利益的外溢程度確定。該原則主要體現(xiàn)激勵(lì)相容的思想，避免地方因?yàn)榫植堪l(fā)展利益而損害其他地區(qū)或國家公共利益的行為，如果存在這類情況就將其劃入中央事權(quán)。具體來看：一是具有完全外溢性的公共服務(wù)，公共服務(wù)利益涉及所有社會(huì)民眾和地區(qū)，這類公共服務(wù)事權(quán)應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)，如前所確定的國家統(tǒng)一、社會(huì)和諧和社會(huì)公平等政府基本職能的相關(guān)事權(quán)均應(yīng)配置為中央事權(quán)，促進(jìn)市場有效運(yùn)行中維護(hù)全國統(tǒng)一市場機(jī)制方面的公共服務(wù)也應(yīng)完全納入中央事權(quán)，如落實(shí)國家財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等宏觀政策公共服務(wù)。另外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、高等教育、大規(guī)模重大公共投資等，其外溢性具有隱性和跨期特征，但外溢范圍涉及全國所有地區(qū)，也應(yīng)該劃入中央事權(quán)。尤其需要說明的是，社會(huì)公平包含的基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家戰(zhàn)略，當(dāng)然要被劃為中央事權(quán)，但不等同于基本公共服務(wù)和區(qū)域發(fā)展涉及公共服務(wù)完全由中央政府承擔(dān)，中央的事權(quán)重點(diǎn)在于均等化和協(xié)調(diào)。另一類是具有局部外溢性的公共服務(wù)，某地區(qū)提供的公共服務(wù)僅外溢到部分地區(qū)，如跨?。▍^(qū)、市）的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有局部地區(qū)影響的生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目等，這類公共服務(wù)需要中央和地方共同承擔(dān)，中央事權(quán)的重點(diǎn)是外溢性部分。在考慮公共服務(wù)受益范圍方面，要區(qū)分為公共服務(wù)跨區(qū)域外溢性和不同地區(qū)受益對象流動(dòng)，尤其是后者對應(yīng)的跨地區(qū)流動(dòng)人口相關(guān)公共服務(wù)應(yīng)該配置為中央事權(quán)。

其次才是考慮如何有利于提升公共服務(wù)業(yè)績和降低財(cái)政資金配置成本，進(jìn)而提升政府事權(quán)配置的業(yè)績，即內(nèi)部效率原則。根據(jù)內(nèi)部效率原則判斷，主要從比較優(yōu)勢方面考慮哪一級(jí)政府提供公共服務(wù)更加有效，因?yàn)楦鶕?jù)受益范圍原則判斷后確定為地方政府事權(quán)的公共服務(wù)，已經(jīng)不存在外部性特征，所以只需要考慮其效率性。

內(nèi)部效率原則已經(jīng)排除了地方政府行為的利益外溢性情況，地方政府公共服務(wù)行為與利益完全對應(yīng)，重點(diǎn)從中央與地方存在比較優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)績效提升的視角配置。簡單來說，就是誰更具效率就由誰來提供。具體從兩個(gè)方面展開：一是基于公共服務(wù)受益對象視角判斷，哪級(jí)政府公共服務(wù)供給業(yè)績更高，就賦予哪級(jí)政府事權(quán)。即在既定財(cái)政資金規(guī)模條件下，由哪級(jí)政府提供公共服務(wù)更能滿足居民需求偏好和提升居民社會(huì)效用，這取決于政府對公共服務(wù)需求偏好了解的信息優(yōu)勢。尤其是面向基層和當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)，地方政府更具有偏好信息獲取優(yōu)勢，就將其配置為地方事權(quán)。二是基于公共服務(wù)供給主體視角判斷，哪級(jí)政府財(cái)政資金配置成本更低，就賦予哪級(jí)政府事權(quán)。即在既定公共服務(wù)規(guī)模和質(zhì)量條件下，由哪級(jí)政府提供更能節(jié)約成本。如果公共服務(wù)信息處理較為復(fù)雜、各地具有比較成本優(yōu)勢等，就應(yīng)該賦予地方政府事權(quán)。

需要特別說明的是，根據(jù)上述兩大原則配置中央和地方政府事權(quán)要有先后順序，先根據(jù)受益范圍原則確定中央應(yīng)該提供的公共服務(wù)事權(quán)，再就配置為地方應(yīng)該承擔(dān)的事權(quán)，按照內(nèi)部效率原則判斷是適合中央政府提供還是適合地方政府提供。但在逐一根據(jù)上述原則確定央地事權(quán)過程中，如果出現(xiàn)不完全特征，應(yīng)該確立為共擔(dān)事權(quán)。需要注意的是，該體系為什么要從地方政府意愿和效率出發(fā)，逐次排除出中央政府事權(quán)，最后剩下的才確定為地方政府事權(quán)？因?yàn)槲覈菃我恢茋?，雖然表現(xiàn)為政府間事權(quán)配置，實(shí)際上是中央統(tǒng)一集權(quán)后再向地方分權(quán)，這樣當(dāng)然得優(yōu)先考慮地方政府，尤其要考慮能否發(fā)揮地方政府的積極性，所以首先按照受益范圍原則判斷就非常重要。

五、運(yùn)行保障：基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付重構(gòu)的財(cái)力協(xié)調(diào)

即便政府事權(quán)配置清晰，我們還不能保證其有效性，關(guān)鍵還要看政府間事權(quán)能否合理運(yùn)行，最終保障各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任適應(yīng)，確保財(cái)政運(yùn)行績效水平。實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的關(guān)鍵是財(cái)力協(xié)調(diào)，即實(shí)現(xiàn)與各級(jí)政府事權(quán)相匹配的財(cái)力配置。

在我國目前分稅制財(cái)政體制下，政府間財(cái)力配置包括：以收入分享為主的初次財(cái)力配置；以轉(zhuǎn)移支付為主的再次財(cái)力配置，主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。但是，由于我國長期以來處于政府間事權(quán)尚未清晰的狀態(tài)，政府間財(cái)力配置并不是依賴于事權(quán)配置，缺乏財(cái)力協(xié)調(diào)的依據(jù)，從而導(dǎo)致較為突出的問題，尤其是政府間轉(zhuǎn)移支付體系，其定位不清、體系混亂等問題較為突出。例如：實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付體系中，除了均衡性轉(zhuǎn)移支付外，還包含資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、基層公檢法轉(zhuǎn)移支付等各種專項(xiàng)補(bǔ)助的“補(bǔ)丁”①財(cái)政部：《2017年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》，2017年3月28日。；以中央政策意圖為目標(biāo)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在各地儲(chǔ)備專項(xiàng)項(xiàng)目、申報(bào)和使用專項(xiàng)資金的過程中，所提供的公共服務(wù)根本無法定位是中央事權(quán)還是應(yīng)該由自身財(cái)力支出②該觀點(diǎn)來源于2017年課題組在云南昭通市和大理州調(diào)研。，無從談及實(shí)現(xiàn)公共利益的績效，導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)“中央先給錢，地方再找事”的茫然局面，最終導(dǎo)致專項(xiàng)資金配置低效。因此，在清晰配置政府間事權(quán)基礎(chǔ)上，需要重構(gòu)與各級(jí)政府事權(quán)相匹配的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，這樣才能實(shí)現(xiàn)財(cái)力協(xié)調(diào)和保障政府間事權(quán)的有效運(yùn)行。

圖5 政府間財(cái)力匹配機(jī)制與轉(zhuǎn)移支付體系

具體來看（見圖5）：

第一，根據(jù)政府間事權(quán)配置重構(gòu)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。根據(jù)事權(quán)配置可以得出，中央事權(quán)包括完全事權(quán)和共擔(dān)事權(quán)。其中：中央完全事權(quán)對應(yīng)的具體公共服務(wù)內(nèi)容，由中央明確政策意圖并設(shè)定具體項(xiàng)目，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方政府完成。③中央事權(quán)包括由中央本級(jí)執(zhí)行事權(quán)和委托下級(jí)執(zhí)行事權(quán)，中央本級(jí)執(zhí)行事權(quán)計(jì)入中央本級(jí)財(cái)政支出，委托下級(jí)執(zhí)行事權(quán)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付完成。中央完全事權(quán)對應(yīng)的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，采用一般性轉(zhuǎn)移支付和彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付完成，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付以公式化計(jì)算的均衡性轉(zhuǎn)移支付為主，以特殊性財(cái)力補(bǔ)助為輔①主要針對難以納入公式化計(jì)算，又需要進(jìn)行特殊補(bǔ)助才能財(cái)政財(cái)力均等化的相關(guān)補(bǔ)助，如重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等。，保證各地提供公共服務(wù)的財(cái)力均等化；彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付主要解決各地區(qū)客觀存在的公共服務(wù)歷史欠賬、成本差異等，導(dǎo)致財(cái)力均等化難以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要的專項(xiàng)補(bǔ)助?？梢钥闯觯醒胝然聶?quán)，主要通過財(cái)力均等化的補(bǔ)助和在此基礎(chǔ)上基本公共服務(wù)均等化的補(bǔ)助來實(shí)現(xiàn)。中央與地方共擔(dān)事權(quán)，主要是存在局部外溢性需要由中央和地方共同完成的公共服務(wù)供給，本質(zhì)是避免完全由地方提供可能導(dǎo)致利益積極性缺失，使得這類公共服務(wù)供給數(shù)量不足或質(zhì)量低下。因此，通過激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付完成中央政府承擔(dān)的事權(quán)部分，主要發(fā)揮中央對地方政府有效完成該項(xiàng)公共服務(wù)的激勵(lì)。綜上所述，圍繞政府間事權(quán)關(guān)系，我國政府間轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)該調(diào)整和重構(gòu)為一般性轉(zhuǎn)移支付、彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付四種主要類型，當(dāng)然可以保留1994年分稅制遺留的稅收返還。

第二，根據(jù)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付功能定位，確定其分配辦法。具體來看：一般性轉(zhuǎn)移支付主要按照標(biāo)準(zhǔn)收支差公式計(jì)算，保證各地財(cái)力均等化；彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所對應(yīng)的公共服務(wù)含有中央事權(quán)范疇，其中：彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付適合采用因素法，附加公共服務(wù)均等化目標(biāo)責(zé)任的績效考核，這樣在均等化目標(biāo)下將彌補(bǔ)哪些領(lǐng)域的公共服務(wù)自主權(quán)交給地方，有利于提高公共利益績效水平；激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付適合采用競爭性分配法，附加公共服務(wù)均等化目標(biāo)責(zé)任和共擔(dān)事權(quán)公共服務(wù)責(zé)任的績效考核，通過項(xiàng)目競爭機(jī)制提高地方政府提供外溢性公共服務(wù)的積極性和有效性，競爭性分配考慮項(xiàng)目績效和財(cái)力狀況；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要中央明確到具體項(xiàng)目，按照項(xiàng)目法分配，附加項(xiàng)目目標(biāo)責(zé)任的績效考核。

六、政府間事權(quán)配置的實(shí)踐探索和應(yīng)用

以本文上述構(gòu)建的政府間事權(quán)配置體系為依據(jù)，首先，基于“配置什么”形成的政府事權(quán)范疇確立依據(jù)，以2017年政府收支分類科目為基礎(chǔ)，重新構(gòu)建政府事權(quán)分類體系；其次，基于“如何配置”形成的政府間事權(quán)配置原則，針對上述政府事權(quán)分類體系形成中央和地方事權(quán)體系；最后，基于“運(yùn)行保障”形成的轉(zhuǎn)移支付重構(gòu)體系和依據(jù)，以2016年中央安排云南的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為例，重新甄別形成轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目體系。

（一）政府事權(quán)分類體系與政府間事權(quán)配置的實(shí)踐應(yīng)用

以2017年政府收支分類科目為基礎(chǔ)，將已有一般公共預(yù)算支出功能科目的33個(gè)大類和243個(gè)細(xì)類，重構(gòu)配置為17個(gè)大類和141個(gè)政府事權(quán)分類體系，其中：17個(gè)大類包括：一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生計(jì)劃生育、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、市場經(jīng)濟(jì)秩序監(jiān)管事務(wù)、國土海洋氣象等事務(wù)、住房保障、糧油物資儲(chǔ)備事務(wù)。針對各大類進(jìn)行具體歸類，例如：原有的20602“基礎(chǔ)研究”、20604“技術(shù)研究與開發(fā)”、20606“社會(huì)科學(xué)相關(guān)項(xiàng)級(jí)支出科目”、20609“科技重大項(xiàng)目”相關(guān)支出等，均反映從事基礎(chǔ)研究、近期無法取得使用價(jià)值的應(yīng)用研究機(jī)構(gòu)的支出、專項(xiàng)科學(xué)研究支出，以及重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、重大科學(xué)工程的支出，將其歸類601“基礎(chǔ)研究事務(wù)”；又如：原有20804“補(bǔ)助全國社會(huì)保障基金”、20826“財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”、20827“財(cái)政對其他社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”等，均反映政府用于社會(huì)保障、保險(xiǎn)、救助基金列支的各項(xiàng)支出，包括社會(huì)保障基金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金等支出，將其歸類為810“財(cái)政對社會(huì)保障、保險(xiǎn)、救助基金的補(bǔ)助”。此外，表1也以“節(jié)能環(huán)保”為例展示了政府事權(quán)細(xì)分體系。需要說明的是，上述大類配置主要考慮兩類職能原則：一是國家統(tǒng)一和社會(huì)和諧所涉及的外交、國防和公共安全；二是除此之外的歸類和重構(gòu)均以政府圍繞市場與社會(huì)利益最大化關(guān)系解決市場失靈領(lǐng)域?yàn)橐罁?jù)。①社會(huì)公平所涉及的基本公共服務(wù)均等化覆蓋上述所有公共服務(wù)領(lǐng)域，但基本公共服務(wù)內(nèi)容范疇和“可容忍”的差距目標(biāo)，在本文實(shí)踐探索和應(yīng)用中還尚未考慮。

表1 政府事權(quán)細(xì)分體系：以節(jié)能環(huán)保為例

在上述初步形成的政府事權(quán)分類體系基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步按照所確立的受益范圍原則和內(nèi)部效率原則逐步確定中央與地方事權(quán)的思路，逐一對各項(xiàng)政府事權(quán)進(jìn)行甄別和配置，形成中央事權(quán)、地方事權(quán)和央地共擔(dān)事權(quán)（見表2）。具體結(jié)果為：配置出消防、道路交通管理事務(wù)、普法宣傳事務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)管理、住房保障等屬于地方事權(quán)20項(xiàng)，占比為14.2%；配置出外交、國防、國家安全事務(wù)、高等教育、特殊教育、退役安置、社會(huì)福利等屬于中央事權(quán)28項(xiàng)，占比為19.9%；配置出屬于央地共擔(dān)事權(quán)93項(xiàng)，占比為65.9%。例如：1603“城鄉(xiāng)社區(qū)住宅”事權(quán)，反映城鄉(xiāng)社區(qū)廉租房規(guī)劃建設(shè)維護(hù)、住房制度改革、產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理、房地產(chǎn)市場監(jiān)督等方面的政府職能。具體判斷過程為：首先，這項(xiàng)事權(quán)從考慮激勵(lì)效應(yīng)的受益范圍原則看，屬于地方居民受益的公共服務(wù)范疇，不存在利益外溢性，由地方政府供給具有激勵(lì)效應(yīng)，顯然不屬于中央政府事權(quán)；其次，按照內(nèi)部效率原則來看，該項(xiàng)事權(quán)地方政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，由地方政府?fù)擔(dān)更能夠滿足需求偏好和提升居民社會(huì)效用，因此也排除中央政府事權(quán)。最后，將1603“城鄉(xiāng)社區(qū)住宅”事權(quán)確立為地方政府事權(quán)。又如：502“高等教育”反映全日制普通高等院校（包括研究生）的政府職能，該項(xiàng)事權(quán)外部性強(qiáng)，且中央政府對學(xué)科發(fā)展及可續(xù)研究規(guī)劃更具有信息優(yōu)勢，而地方提供該項(xiàng)公共服務(wù)的激勵(lì)效果不明顯，因此該項(xiàng)事權(quán)應(yīng)該確立為中央政府事權(quán)。再如：501“義務(wù)教育”反映小學(xué)、初中、高中方面的政府支出職能。該項(xiàng)事權(quán)首先具有受益外部性特征，即地方政府所提供這項(xiàng)義務(wù)教育公共服務(wù)所培養(yǎng)的人才最終可能為其他地區(qū)服務(wù)，但其外溢性并非完全，因此按照受益范圍原則應(yīng)該確立為央地共擔(dān)事權(quán)；進(jìn)一步就地方承擔(dān)事權(quán)部分而言，按照內(nèi)部效率原則，地方政府具有信息優(yōu)勢，由地方提供該項(xiàng)公共服務(wù)可以降低政府供給資金成本并能最大化滿足公共服務(wù)需求偏好，因此該項(xiàng)公共服務(wù)最終確立為央地共擔(dān)事權(quán)。

表2 政府事權(quán)配置體系：以教育為例

（二）基于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付甄別與轉(zhuǎn)移支付體系重構(gòu)：以云南2016年中央?？顬槔?/h3>

按照本文確立的保障政府間事權(quán)有效運(yùn)行的轉(zhuǎn)移支付重構(gòu)原則，以2016年中央下達(dá)云南省的308項(xiàng)和2372.5億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目為例，重新甄別轉(zhuǎn)移支付類型（見表3），具體發(fā)現(xiàn)：（1）原有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)該屬于地方政府事權(quán)的項(xiàng)目共83項(xiàng)，共計(jì)1164.7億元，占原有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的49.1%，這些項(xiàng)目資金應(yīng)該納入一般性轉(zhuǎn)移支付（含彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付①在實(shí)踐探索和應(yīng)用中，本文將彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付納入到一般性轉(zhuǎn)移支付考慮，即均作為解決中央關(guān)于體現(xiàn)社會(huì)公平的基本公共服務(wù)均等化事權(quán)范疇。在未來的具體操作過程中，可以進(jìn)一步區(qū)分這兩類轉(zhuǎn)移支付。）體系，按照標(biāo)準(zhǔn)收支差及因素法分配下?lián)?，需附加?cái)力均等化和公共服務(wù)均等化的績效考核；（2）應(yīng)該屬于中央事權(quán)的項(xiàng)目共62項(xiàng)，共計(jì)365.9億元，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的15.42%，這些項(xiàng)目應(yīng)該納入新的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系，根據(jù)中央指定具體項(xiàng)目并按照項(xiàng)目法分配下?lián)?，需附加?xiàng)目目標(biāo)責(zé)任績效考核；（3）應(yīng)該屬于央地共擔(dān)事權(quán)的項(xiàng)目共153項(xiàng)，合計(jì)836.1億元，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的35.24%，這些項(xiàng)目應(yīng)該納入激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付體系，按照競爭性分配法分配下?lián)?，需附加公共服?wù)均等化目標(biāo)責(zé)任和共擔(dān)事權(quán)公共服務(wù)供給責(zé)任的績效考核。除此之外，應(yīng)該由市場機(jī)制承擔(dān)的項(xiàng)目共10項(xiàng)，共計(jì)5.8億元，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的0.24%，這些項(xiàng)目應(yīng)該給予撤銷。

表3 中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目甄別：教育科技文化處涉及的教育支出為例

2016年，云南省原有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例分別為59.73%和49.27%。經(jīng)過上述專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付甄別后，云南省一般性轉(zhuǎn)移支付、新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付占比分別為49.34%、31.36%和19.31%。需要特別指出的是，激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上屬于補(bǔ)充實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的地方政府財(cái)力范疇，僅在資金分配過程中體現(xiàn)競爭性機(jī)理，從財(cái)力范疇來看可以納入現(xiàn)有一般性轉(zhuǎn)移支付范疇。這樣，2016年云南省一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例將調(diào)整為80.69%和19.31%，與中央政府關(guān)于“擴(kuò)增一般、壓減專項(xiàng)”的政策意圖相吻合。

七、結(jié)論與研究展望

本文主要以黨的十八屆三中全會(huì)、十九大報(bào)告關(guān)于財(cái)稅體制改革和央地財(cái)政關(guān)系釋放的重要信號(hào)為基礎(chǔ)，并針對1994年分稅制以來我國政府間事權(quán)配置存在的突出問題，在分析國家治理和公共權(quán)力配置理論基礎(chǔ)上，對政府間事權(quán)配置理念進(jìn)行重塑，確立基于分工思想的公共利益最大化目標(biāo)理念，具體體現(xiàn)為公共服務(wù)供給業(yè)績最大化和財(cái)政資金配置成本最小化。以此為理論依據(jù)，重點(diǎn)圍繞政府間事權(quán)配置關(guān)于“配置什么”“如何配置”和“運(yùn)行保障”三個(gè)問題展開研究，最后以2017年政府收支分類科目和2016年中央對云南專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目為樣本進(jìn)行實(shí)踐探索和應(yīng)用，驗(yàn)證本文構(gòu)建事權(quán)配置體系的可操作性。

具體來看：

第一，在國家治理視角下，確立政府間事權(quán)配置基于分工思想的公共利益最大化目標(biāo)理念，與我國分稅制以來政府間事權(quán)配置面臨的問題高度吻合。通過分析發(fā)現(xiàn)，政府間事權(quán)配置的核心問題是難以破除地方政府局部利益不斷擴(kuò)張的阻礙，關(guān)鍵是政府間事權(quán)配置沒有回歸于公共利益最大化目標(biāo)。而國家治理的核心是基于“共治”理念保障以人民為中心的社會(huì)公共利益，本文以國家治理與政府間公共權(quán)力配置理論為依據(jù)，最終確立政府間事權(quán)配置應(yīng)該堅(jiān)持基于分工思想的公共利益最大化目標(biāo)理念。

第二，基于分工思想的公共利益最大化目標(biāo)理念，重構(gòu)政府間事權(quán)配置體系，重點(diǎn)解決了我國政府間事權(quán)配置關(guān)于“配置什么”“如何配置”和“運(yùn)行保障”的三大問題。具體來看：一是圍繞公共利益范疇，確立了體現(xiàn)國家根本價(jià)值的國家統(tǒng)一和社會(huì)和諧、體現(xiàn)社會(huì)公平的基本公共服務(wù)均等化、體現(xiàn)政府解決市場運(yùn)行失靈的三大政府事權(quán)范圍；二是圍繞如何提升公共利益，確立了基于激勵(lì)效應(yīng)的受益范圍原則、基于比較優(yōu)勢的內(nèi)部效應(yīng)原則，并逐次配置央地事權(quán)的原則體系；三是基于如何保障央地政府間事權(quán)有效運(yùn)行，以中央政府事權(quán)為依據(jù)重構(gòu)實(shí)現(xiàn)財(cái)力協(xié)調(diào)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，主要包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付和激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付。

第三，政府間事權(quán)配置實(shí)踐探索和應(yīng)用方面，一是基于2017年政府收支分類科目，重構(gòu)配置出17個(gè)大類和141個(gè)細(xì)類的政府事權(quán)分類體系；二是基于本文構(gòu)建的事權(quán)配置原則體系，指導(dǎo)完成中央與地方事權(quán)配置，中央事權(quán)、地方事權(quán)和央地共擔(dān)事權(quán)的比例分別為19.9%、14.2%和65.9%；三是以2016年中央對云南專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目為樣本，按照本文確立的保障政府間事權(quán)有效運(yùn)行的轉(zhuǎn)移支付重構(gòu)原則，甄別專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付體系重構(gòu)，2016年云南省一般性轉(zhuǎn)移支付、新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付占比應(yīng)該分別為49.34%、31.36%和19.31%。

值得慶幸的是，2018年1月27日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6號(hào)），這標(biāo)志著我國政府間事權(quán)配置走出“劃”的這一步，也是我國央地財(cái)政關(guān)系改革突破性的一步。但如何基于這一起點(diǎn)，進(jìn)一步理順央地職責(zé)關(guān)系，即政府間事權(quán)配置在實(shí)踐運(yùn)行中不斷收斂于公共利益最大化目標(biāo)，包括：如何圍繞公共利益確定政府事權(quán)范疇？如何實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)配置更能體現(xiàn)央地兩個(gè)積極性？如何設(shè)計(jì)央地共擔(dān)事權(quán)對應(yīng)分類分檔轉(zhuǎn)移支付（激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付）的分配機(jī)制？如何完善中央均等化事權(quán)對應(yīng)目前僅局限財(cái)政能力均等的一般性轉(zhuǎn)移支付體系？本文研究結(jié)論將為解決上述問題提供依據(jù)和參考。

需要說明的是，我國政府間事權(quán)配置改革是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)性工程，本文僅進(jìn)行了相關(guān)理論分析與部分實(shí)踐探索和應(yīng)用。但仍然還有很多問題需要進(jìn)一步解決：一是如何完全圍繞體現(xiàn)國家根本價(jià)值的國家統(tǒng)一和社會(huì)和諧、社會(huì)公平對應(yīng)的基本公共服務(wù)均等化、政府彌補(bǔ)市場失靈三類政府事權(quán)范圍，確立各部門事權(quán)清單，尤其是如何確定不同階段的基本公共服務(wù)內(nèi)容和“可容忍”的公共服務(wù)差距目標(biāo)；二是政府間事權(quán)配置和有效運(yùn)行，還需要通過法律固化各級(jí)政府事權(quán)，重點(diǎn)是防止各級(jí)政府局部利益行為對國家事權(quán)代表的公共利益的侵蝕，只有這樣才能從根本上確保政府事權(quán)配置實(shí)現(xiàn)公共利益最大化目標(biāo)，這就需要事權(quán)配置的法制化保障；三是保障政府間事權(quán)高效運(yùn)行，另一個(gè)前提是強(qiáng)化財(cái)政資金績效管理，重點(diǎn)要將財(cái)力與支出責(zé)任緊密對應(yīng)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)與管理，并將績效結(jié)果納入地方政府政績考核管理，只有這樣才能確保在事權(quán)清晰配置基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)移支付重構(gòu)實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力配置，最終保障各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)匹配，進(jìn)而形成與政府事權(quán)適應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任。