張 凱

一、研究背景

新中國的農(nóng)墾事業(yè)經(jīng)過60多年的發(fā)展,成為國家糧棉油糖膠等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地,是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的集中代表和主要表現(xiàn)形式。農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)是以全民所有制國有農(nóng)場為基礎(chǔ),截止2014年,全國農(nóng)墾系統(tǒng)擁有1779個(gè)國有農(nóng)場、1412萬人口和323萬職工,擁有土地36.6萬平方公里,農(nóng)墾企業(yè)資產(chǎn)(不含土地等資源性資產(chǎn))總額超過1萬億元,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值6500多億元。當(dāng)前,隨著農(nóng)墾集團(tuán)化和農(nóng)場企業(yè)化改革的不斷深入,大多數(shù)農(nóng)場在不斷完善自身內(nèi)部控制體系,加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè),堵漏洞、防風(fēng)險(xiǎn)和提效率。但也有部分國有農(nóng)場對(duì)內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不足,內(nèi)部控制體系不健全或沒有有效地執(zhí)行內(nèi)控制度,導(dǎo)致農(nóng)場應(yīng)收賬款壞賬不斷增加、基建工程項(xiàng)目超預(yù)算、合同缺乏有效管理和固定資產(chǎn)重復(fù)購置等問題層出不窮,影響了農(nóng)場的經(jīng)營效率和經(jīng)濟(jì)效益。在此背景下,國有農(nóng)場需要分析內(nèi)部控制存在的問題,建立符合農(nóng)場特點(diǎn)的、適用的、有效的內(nèi)部控制體系以確保國有農(nóng)場平穩(wěn)發(fā)展。

二、研究對(duì)象

筆者選擇18家國有農(nóng)場作為調(diào)研對(duì)象,重點(diǎn)針對(duì)農(nóng)場組織架構(gòu)、全面預(yù)算管理、貨幣資金與應(yīng)收賬款管理、土地租賃承包管理、基建工程管理和固定資產(chǎn)管理等6個(gè)方面的內(nèi)部控制情況進(jìn)行調(diào)查分析。在調(diào)查過程中,課題組主要采取查閱農(nóng)場內(nèi)部控制文件資料、詢問、發(fā)放查詢表及調(diào)查問卷、實(shí)地觀察及穿行測試等方法,調(diào)查國有農(nóng)場內(nèi)部控制現(xiàn)狀,總結(jié)農(nóng)場內(nèi)部控制成功的經(jīng)驗(yàn)和措施,對(duì)比分析農(nóng)場內(nèi)部控制存在的問題,并依據(jù)財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)制定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》,提出完善和改進(jìn)農(nóng)場內(nèi)部控制的措施。

三、農(nóng)場內(nèi)部控制基本情況

國有農(nóng)場主要是經(jīng)營農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水果、茶葉、農(nóng)畜產(chǎn)品和家畜養(yǎng)殖,也有部分農(nóng)場兼營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、紡織品、工業(yè)和物業(yè)管理等,所調(diào)研的18家農(nóng)場目前還承擔(dān)部分的社會(huì)職能如醫(yī)院、中小學(xué)和社區(qū)管理(有些地區(qū)的農(nóng)場已經(jīng)剝離部分或全部社會(huì)職能)。農(nóng)場組織架構(gòu)是在農(nóng)場黨委領(lǐng)導(dǎo)下分為企業(yè)管理和社區(qū)管理兩部分,企業(yè)管理一般下設(shè)國土管理科、財(cái)務(wù)科、企業(yè)管理科、生產(chǎn)技術(shù)科、行政辦公室、人事科、紀(jì)檢監(jiān)察科、工會(huì)和審計(jì)科(有部分農(nóng)場未設(shè)審計(jì)科);社區(qū)管理一般下設(shè)社區(qū)建設(shè)辦、社區(qū)綜合辦、綜治信訪辦和社會(huì)事業(yè)辦等。農(nóng)場一般下設(shè)多個(gè)二級(jí)單位,主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)、農(nóng)科所、服務(wù)公司、農(nóng)場學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、畜牧公司和物資供應(yīng)站等。農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行隊(duì)長負(fù)責(zé)制,實(shí)行“定人員編制、定承包合同、定考核指標(biāo)、定包干費(fèi)用和定提留比例”的經(jīng)營方式;農(nóng)科所、物資供應(yīng)站實(shí)行“獨(dú)立核算、定任務(wù)、定費(fèi)用、超支不補(bǔ)、節(jié)約留用”的管理方法;服務(wù)公司、畜牧公司實(shí)行“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展”的經(jīng)營方式;醫(yī)院實(shí)行“獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展”管理方法;學(xué)校實(shí)行“免費(fèi)義務(wù)教育”,各項(xiàng)費(fèi)用收支實(shí)行報(bào)賬制;幼兒園實(shí)行收支兩條線和規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的管理辦法。

調(diào)研顯示農(nóng)場能夠根據(jù)自身特點(diǎn),依據(jù)省農(nóng)墾集團(tuán)公司和地方二級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司的相關(guān)制度規(guī)定建立較為完善的內(nèi)部控制制度,運(yùn)行基本有效,保證了農(nóng)場各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)正常開展,但調(diào)研也發(fā)現(xiàn)農(nóng)場在企業(yè)組織架構(gòu)、全面預(yù)算管理、貨幣資金與應(yīng)收賬款管理、土地租賃管理、基建工程管理和固定資產(chǎn)管理等6個(gè)方面存在一定的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行缺陷,需要完善和改進(jìn)內(nèi)部控制制度和措施。

四、農(nóng)場內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在的問題

1.組織架構(gòu)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在的問題。根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)組織架構(gòu)和農(nóng)場管理的現(xiàn)實(shí)情況,調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)場組織架構(gòu)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在以下的問題:第一,農(nóng)場機(jī)構(gòu)設(shè)置過多,職能有交叉,影響工作效率。調(diào)研顯示,農(nóng)場目前仍然是政企、社企合一的管理體制,農(nóng)場不僅要承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營管理的職責(zé),還要負(fù)責(zé)墾區(qū)內(nèi)的社會(huì)事務(wù)。農(nóng)場普遍設(shè)置企業(yè)管理科室8-10個(gè)(有些農(nóng)場沒有設(shè)置審計(jì)科,個(gè)別農(nóng)場還設(shè)置退管會(huì)),社會(huì)事務(wù)管理科室4個(gè)。政企社企合一的管理體制導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置較多,不僅造成很多工作職能交叉,運(yùn)作層次增加,辦事效率降低,而且也導(dǎo)致農(nóng)場場部管理人員臃腫,組織成本增加。第二,農(nóng)場內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全,部分農(nóng)場沒有設(shè)置審計(jì)科。農(nóng)場經(jīng)營業(yè)務(wù)和社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目較多,有一定數(shù)量的基層生產(chǎn)隊(duì)和下屬單位,存在比較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn),需要強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作。但調(diào)研的18家農(nóng)場有4家沒有設(shè)置審計(jì)科,有3家農(nóng)場審計(jì)科長由企管科或財(cái)務(wù)科科長兼任,有5家農(nóng)場只配備1名審計(jì)人員,有8家農(nóng)場審計(jì)人員都是兼職人員。第三,農(nóng)場組織架構(gòu)中沒有設(shè)置法律室,不利于農(nóng)場規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn),處理各種法律糾紛和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合同審核。

2.全面預(yù)算管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在的問題。全面預(yù)算管理是是內(nèi)部控制體系的重要組成部分,是內(nèi)部控制重要的手段之一。所調(diào)研的18家農(nóng)場按照上級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司的要求,從2014年開始實(shí)行全面預(yù)算管理。經(jīng)過四年的管理實(shí)踐,農(nóng)場逐步提高了全面預(yù)算管理的意識(shí),預(yù)算執(zhí)行力較強(qiáng),預(yù)算調(diào)整上報(bào)及時(shí),各單位全面預(yù)算管理與執(zhí)行總體情況良好。全面預(yù)算管理對(duì)于農(nóng)場完成各項(xiàng)指標(biāo),控制各項(xiàng)費(fèi)用開支起到越來越重要的作用。但農(nóng)場全面預(yù)算管理制度設(shè)計(jì)也存在一些問題,主要表現(xiàn)在:一是預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)不完善。目前全面預(yù)算考核評(píng)價(jià)主要是由上級(jí)集團(tuán)公司來考核預(yù)算編制的質(zhì)量、主要指標(biāo)完成情況、是否存在預(yù)算外支出或超預(yù)算支出的行為,預(yù)算項(xiàng)目要素是否有未經(jīng)報(bào)批而相互交替使用的現(xiàn)象,考評(píng)評(píng)價(jià)方法較為簡單,缺乏全面考核評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)。二是預(yù)算考核與年度績效考核相分離。農(nóng)場績效考核評(píng)價(jià)主要是依照上級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司制定的績效考核辦法,建立的績效考核指標(biāo)體系進(jìn)行績效考核,績效考核評(píng)價(jià)與預(yù)算考核評(píng)價(jià)未掛鉤。農(nóng)場本級(jí)由上級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司審計(jì)部門進(jìn)行績效考核,農(nóng)場下屬單位由農(nóng)場企管科或?qū)徲?jì)科進(jìn)行的績效考核。

3.貨幣資金與應(yīng)收賬款管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在的問題。農(nóng)場有完善的貨幣資金管理制度,包括《農(nóng)墾集團(tuán)財(cái)務(wù)管理辦法》、《農(nóng)場財(cái)務(wù)管理制度》和《農(nóng)場財(cái)務(wù)科(含結(jié)算中心)人員崗位分工》,其主要控制規(guī)定包括:崗位設(shè)置規(guī)定、銀行印鑒的管理規(guī)定、現(xiàn)金收付的管理規(guī)定、票據(jù)管理的規(guī)定、銀行賬戶的管理規(guī)定和現(xiàn)金、銀行存款及相關(guān)日記賬的管理規(guī)定等。農(nóng)場應(yīng)收賬款主要是執(zhí)行《農(nóng)場財(cái)務(wù)管理制度》相關(guān)應(yīng)收賬款管理規(guī)定。貨幣資金和應(yīng)收賬款管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在的問題主要是應(yīng)收賬款需要加強(qiáng)合同管理制度規(guī)定,強(qiáng)化欠款單位和個(gè)人信用管理體系建設(shè),建立應(yīng)收賬款催收、清理和核銷制度規(guī)定。

4.土地租賃管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在的問題。農(nóng)場與土地租賃管理有關(guān)的制度主要包括《農(nóng)墾農(nóng)業(yè)用地對(duì)外合作經(jīng)營管理試行辦法》、《農(nóng)場國有土地使用權(quán)收回、土地對(duì)外承包管理辦法》和《農(nóng)墾農(nóng)業(yè)用地對(duì)外合作經(jīng)營招標(biāo)競價(jià)實(shí)施方案》等,制度規(guī)定了農(nóng)場對(duì)外合作經(jīng)營收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)土地面積和合作年限不同的審批權(quán)限、合同管理辦法和監(jiān)督檢查機(jī)制。農(nóng)場土地租賃主要由企業(yè)管理科、國土科、財(cái)務(wù)科、生產(chǎn)技術(shù)科、審計(jì)和紀(jì)檢等部門共同管理。農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營面積、范圍由農(nóng)場企管、生產(chǎn)、國土、審計(jì)、監(jiān)督等部門聯(lián)合進(jìn)行現(xiàn)場勘測,核實(shí)面積及權(quán)限。企業(yè)管理科負(fù)責(zé)土地租賃計(jì)劃、土地使用費(fèi)計(jì)繳、對(duì)外承包合同編制及簽訂;國土科負(fù)責(zé)繪制農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營合同的附圖;財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)制作應(yīng)收土地租賃收費(fèi)臺(tái)賬,并定期與國土、企管、生產(chǎn)等部門核對(duì)土地租賃經(jīng)營人的承包使用費(fèi)交納情況;審計(jì)部門每年對(duì)土地經(jīng)營及收益情況進(jìn)行審計(jì)并出具審計(jì)報(bào)告;生產(chǎn)技術(shù)科按照農(nóng)場安排土地耕種計(jì)劃、技術(shù)指導(dǎo)、落實(shí)指令性作物措施。土地租賃管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在的問題主要有:一是未建立完善的土地租賃合同簽訂和履行管理機(jī)制,合同管理與財(cái)務(wù)系統(tǒng)沒有建立共享和銜接,國土、企管、財(cái)務(wù)、審計(jì)和紀(jì)檢等多個(gè)部門齊抓共管機(jī)制需進(jìn)一步加強(qiáng)。二是未建立客戶征信管理系統(tǒng)和黑名單制度。三是未建立完善的土地租賃管理監(jiān)督檢查和責(zé)任追究制度,土地租賃各項(xiàng)規(guī)定是否嚴(yán)格執(zhí)行未能及時(shí)跟蹤和監(jiān)督。

5.基建工程管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在的問題。農(nóng)場針對(duì)基建工程立項(xiàng)、工程設(shè)計(jì)、工程招標(biāo)和工程驗(yàn)收制定了詳細(xì)的規(guī)章制度,包括《農(nóng)場基建項(xiàng)目管理制度》、《農(nóng)墾建設(shè)工程招投標(biāo)管理實(shí)施細(xì)則》、《農(nóng)墾工程招標(biāo)代理庫管理暫行辦法》、《墾區(qū)建設(shè)工程設(shè)計(jì)單位庫管理辦法》和《項(xiàng)目基建預(yù)算造價(jià)及結(jié)算審核管理辦法》等。根據(jù)制度規(guī)定,農(nóng)場基建工程項(xiàng)目必須執(zhí)行“項(xiàng)目計(jì)劃審批→圖紙?jiān)O(shè)計(jì)及審核→造價(jià)預(yù)算→審計(jì)審核→招投標(biāo)→包干造價(jià)承包施工→驗(yàn)收→結(jié)算→審計(jì)”的管理程序,實(shí)行“三專”、“四制”管理辦法,即“專戶、專賬、專款專用”、“項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、合同制、招投標(biāo)制和監(jiān)理制”。但調(diào)研也發(fā)現(xiàn),基建工程管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)也存在一些問題,主要表現(xiàn)在:一是未建立工程項(xiàng)目資料歸檔保管制度。農(nóng)場基建工程項(xiàng)目檔案收集意識(shí)不強(qiáng),竣工移交收集資料內(nèi)容不齊全。二是簽證管理制度需要進(jìn)一步明確和加強(qiáng),以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生。三是涉及財(cái)政資金的基建工程項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系還需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

6.固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在的問題。農(nóng)場與固定資產(chǎn)管理有關(guān)的制度主要有《農(nóng)墾集團(tuán)財(cái)務(wù)管理辦法》和《農(nóng)場財(cái)務(wù)管理制度》,針對(duì)固定資產(chǎn)的日常管理,如購置、使用、處置、折舊和監(jiān)督管理都做了具體的規(guī)定。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)也存在一定的缺陷,主要包括:一是固定資產(chǎn)驗(yàn)收、維護(hù)保養(yǎng)和維修管理制度不健全。目前固定資產(chǎn)驗(yàn)收主要是由辦公室、相關(guān)科室資產(chǎn)管理員及資產(chǎn)使用人根據(jù)批復(fù)的采購計(jì)劃,共同進(jìn)行固定資產(chǎn)驗(yàn)收工作,整個(gè)過程不僅財(cái)務(wù)人員沒有參與,更是缺少專業(yè)的技術(shù)人員參與,存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)場固定資產(chǎn)管理對(duì)資產(chǎn)維護(hù)保養(yǎng)和維修權(quán)限的規(guī)定不明確,維修后審核確認(rèn)和完工驗(yàn)收制度不健全,可能造成維護(hù)保養(yǎng)不及時(shí)或重復(fù)維修、過度維修等損害農(nóng)場利益的情況發(fā)生,容易出現(xiàn)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。二是未建立固定資產(chǎn)運(yùn)行管理檔案制度。特別針對(duì)價(jià)值比較高的設(shè)備和房屋建筑物等制定固定資產(chǎn)檔案制度,沒有明確的制度要求保存有價(jià)值的圖紙、說明、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備維修技術(shù)資料、憑證和記錄等資料。

（二）內(nèi)部控制運(yùn)行存在的問題

1.組織架構(gòu)內(nèi)部控制運(yùn)行存在的問題。一是農(nóng)場政企、社企合一的管理體制導(dǎo)致很多科室職能分工容易混淆,很多業(yè)務(wù)工作科室之間容易扯皮,導(dǎo)致辦事效率降低。二是農(nóng)場內(nèi)部審計(jì)工作薄弱。農(nóng)場大多審計(jì)人員是從財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)過來,審計(jì)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)缺乏,業(yè)務(wù)水平不高。個(gè)別農(nóng)場審計(jì)工作受農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)較多,審計(jì)獨(dú)立性較差。部分農(nóng)場審計(jì)科形同虛設(shè),缺少審計(jì)計(jì)劃,沒有審計(jì)崗位履行職責(zé)的工作記錄,審計(jì)沒有起到監(jiān)督作用。

2.全面預(yù)算管理內(nèi)部控制運(yùn)行存在的問題。一是農(nóng)場開展全面預(yù)算管理工作的積極主動(dòng)性不高,主要是被動(dòng)接受上級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司的管理,大多預(yù)算指標(biāo)的確定主要是由上級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司來審定,預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)考核也依賴上級(jí)集團(tuán)公司,農(nóng)場自身主動(dòng)去開展全面預(yù)算管理,科學(xué)分析和制定預(yù)算指標(biāo)的積極性不高,甚至個(gè)別農(nóng)場干部對(duì)全面預(yù)算管理有抵觸情緒。二是農(nóng)場全面預(yù)算管理的工作大多只是由財(cái)務(wù)科負(fù)責(zé),全面預(yù)算管理變成了財(cái)務(wù)預(yù)算管理。農(nóng)場相關(guān)業(yè)務(wù)部門參與度不高,部門之間配合不夠,影響了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。三是個(gè)別農(nóng)場對(duì)全面預(yù)算工作管理不嚴(yán),在未經(jīng)上報(bào)集團(tuán)公司審批的情況下,預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)超支的現(xiàn)象。四是預(yù)算執(zhí)行報(bào)表填報(bào)工作質(zhì)量有待提高。從近年預(yù)算執(zhí)行的情況來看,部分農(nóng)場對(duì)期末貨幣資金指標(biāo)關(guān)注度不夠,期末貨幣資金未能完成預(yù)算的批復(fù)數(shù)。主要原因是現(xiàn)金收支預(yù)算編制考慮不夠細(xì),從而影響了預(yù)算與實(shí)際的準(zhǔn)確率,出現(xiàn)了現(xiàn)金收支預(yù)算未盡合理的事項(xiàng)。

3.貨幣資金和應(yīng)收賬款管理內(nèi)部控制運(yùn)行存在的問題。貨幣資金內(nèi)部控制運(yùn)行存在以下問題:一是未完全按規(guī)定建立票據(jù)登記簿。除現(xiàn)金收據(jù)外,銀行票據(jù)和稅務(wù)發(fā)票的購買、保管、領(lǐng)用、背書轉(zhuǎn)讓、注銷等環(huán)節(jié)調(diào)研時(shí)未見到相關(guān)記錄,不利于票據(jù)安全管理。二是存在個(gè)別庫存過夜現(xiàn)金超過規(guī)定限額和坐支現(xiàn)金現(xiàn)象。三是個(gè)別已支付款項(xiàng)未獲取完整的原始單據(jù)。應(yīng)收賬款管理內(nèi)部控制運(yùn)行存在以下問題:一是未及時(shí)催收和清理往來款項(xiàng),造成長期掛賬,存在或有損失。調(diào)研發(fā)現(xiàn)個(gè)別農(nóng)場應(yīng)收款項(xiàng)余額超過千萬,其中賬齡3年以上歷史欠款較多,比例超過50%。二是應(yīng)收賬款管理會(huì)計(jì)核算還不夠細(xì)化,很多應(yīng)收賬款明細(xì)賬登記內(nèi)容過于簡單,沒有詳細(xì)登記有關(guān)客戶的明細(xì)分類賬。三是應(yīng)收賬款壞賬沒有及時(shí)進(jìn)行會(huì)計(jì)核銷處理。

4.土地租賃管理內(nèi)部控制運(yùn)行存在的問題。隨著農(nóng)場土地管理制度和措施不斷完善,近幾年土地租賃管理運(yùn)行存在的問題越來越少,但歷史遺留問題較多,主要表現(xiàn)在:一是個(gè)別農(nóng)場未建立完整的臺(tái)賬記錄土地租賃人、承包面積、承包期間、作物類別、租金單價(jià)、應(yīng)收土地使用費(fèi)、已收土地使用費(fèi)、欠繳土地使用費(fèi)等信息,不利于土地管理和追繳土地使用費(fèi)。二是合同管理存在個(gè)別對(duì)外發(fā)包的土地未經(jīng)批復(fù)、未簽合同;個(gè)別農(nóng)場職工承包土地未全部簽訂合同;個(gè)別農(nóng)場對(duì)外發(fā)包合同土地面積與批復(fù)面積不一致;個(gè)別農(nóng)場土地對(duì)外發(fā)包面積與地籍檔案面積在差異。三是歷史拖欠土地租賃費(fèi)問題比較多。

5.基建工程管理內(nèi)部控制運(yùn)行存在的問題。一是工程項(xiàng)目預(yù)算管理不嚴(yán)格,出現(xiàn)預(yù)算缺項(xiàng)造成追加投資大大超過原預(yù)算金額。如某農(nóng)場職工會(huì)議中心經(jīng)工程造價(jià)咨詢事務(wù)所有限公司審核預(yù)算,增加工程造價(jià)100多萬元,主要追加的項(xiàng)目為裝飾漏項(xiàng)、外墻變更以及水電項(xiàng)目。二是部分工程項(xiàng)目未按合同規(guī)定進(jìn)行付款。如個(gè)別農(nóng)場未按照工程施工合同付款時(shí)間規(guī)定,提前支付質(zhì)量保證金。三是個(gè)別已完工項(xiàng)目工程資料未集中歸檔,缺少工程項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、招投標(biāo)、驗(yàn)收、集體決策書面記錄等資料。

6.固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制運(yùn)行存在的問題。一是未按規(guī)定每年對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)清查。二是已建立固定資產(chǎn)卡片,但卡片所反映的信息與財(cái)務(wù)賬套相關(guān)的信息不完全一致,如固定資產(chǎn)卡片列表中的累計(jì)折舊合計(jì)數(shù)與累計(jì)折舊明細(xì)賬的余額不一致。三是個(gè)別在辦理固定資產(chǎn)驗(yàn)收手續(xù)時(shí),未能出具驗(yàn)收報(bào)告。四是個(gè)別基建項(xiàng)目已使用,但尚未辦理竣工決算,未按規(guī)定轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)。四是固定資產(chǎn)領(lǐng)用手續(xù)不完備,領(lǐng)用登記信息缺少領(lǐng)用人的簽名確認(rèn)。

表1：農(nóng)場主要業(yè)務(wù)活動(dòng)和崗位設(shè)置

五、完善農(nóng)場內(nèi)部控制的措施

（一）優(yōu)化農(nóng)場組織架構(gòu)設(shè)計(jì)

第一,進(jìn)行農(nóng)場機(jī)構(gòu)設(shè)置改革。一是結(jié)合農(nóng)場企業(yè)化改革,逐步剝離辦社會(huì)職能的現(xiàn)實(shí)情況,合并減少科室數(shù)量?；静呗允侨∠r(nóng)場社區(qū)建設(shè)辦、社區(qū)綜合辦、綜治信訪辦和社會(huì)事業(yè)辦,新設(shè)置社會(huì)事業(yè)科。農(nóng)場企業(yè)化改革后仍保留的社會(huì)管理職能并入社會(huì)事業(yè)科、企業(yè)管理科、國土管理科和人事科。二是未設(shè)置審計(jì)科的農(nóng)場增設(shè)審計(jì)科,配置專職審計(jì)人員,切實(shí)履行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職責(zé),加強(qiáng)農(nóng)場及下屬單位財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)收支、財(cái)政資金、項(xiàng)目投資、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、經(jīng)營管理和內(nèi)控制度等方面的審計(jì)工作。三是增設(shè)農(nóng)場法律室,負(fù)責(zé)農(nóng)場有關(guān)法律咨詢和訴訟,以及重大經(jīng)濟(jì)合同與重要法律文件的擬定、審核管理。第二,建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。農(nóng)場應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)需要,對(duì)于全面預(yù)算管理、貨幣資金及應(yīng)收賬款管理、土地租賃管理和固定資產(chǎn)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié),明確崗位職責(zé)及分工,確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督,如下表1所示。第三,落實(shí)關(guān)鍵崗位輪崗或?qū)徲?jì)監(jiān)督制度。農(nóng)場應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度,明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。需要輪崗的崗位包括財(cái)務(wù)、出納會(huì)計(jì)、項(xiàng)目申報(bào)、土地發(fā)包、國土管理、設(shè)備物品采購員、審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察等。

（二）加強(qiáng)農(nóng)場全面預(yù)算考核評(píng)價(jià)管理

第一,提高全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí),樹立正確的全面預(yù)算管理理念。一是進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)和干部的培訓(xùn),樹立正確的全面預(yù)算管理理念,提高農(nóng)場各部門對(duì)全面預(yù)算管理的重視程度,增強(qiáng)工作的積極性和主動(dòng)性。二是把全面預(yù)算管理責(zé)任落實(shí)到制度上,農(nóng)場要成立全面預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)小組(由農(nóng)場場長任組長)和全面預(yù)算管理辦公室,農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)班子成員、全面預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員和全面預(yù)算管理辦公室人員對(duì)農(nóng)場的全面預(yù)算編制和全面預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。第二,完善全面預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系。一是建立兩級(jí)預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系。農(nóng)場預(yù)算不僅要接受上級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司的全過程監(jiān)督和預(yù)算評(píng)價(jià)考核,而且農(nóng)場要制定本單位的全面預(yù)算考評(píng)辦法,定期(月度或季度)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。二是把農(nóng)場全面預(yù)算考核評(píng)價(jià)與績效評(píng)價(jià)結(jié)合在一起,以充分發(fā)揮全面預(yù)算的作用、樹立預(yù)算權(quán)威性和避免考核評(píng)價(jià)的重復(fù)工作。三是全面預(yù)算考核評(píng)價(jià)由原來單一的預(yù)算指標(biāo)評(píng)價(jià)改為預(yù)算工作評(píng)價(jià)和預(yù)算指標(biāo)評(píng)價(jià)兩部分。預(yù)算工作評(píng)價(jià)主要評(píng)價(jià)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、上報(bào)時(shí)間的及時(shí)性、預(yù)算工作程序的合規(guī)性和是否發(fā)揮出了應(yīng)有的效用。預(yù)算指標(biāo)評(píng)價(jià)由原來單一財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)增加非財(cái)務(wù)指標(biāo)的評(píng)價(jià)內(nèi)容,財(cái)務(wù)指標(biāo)重點(diǎn)從營業(yè)收入、扣非后利潤總額、生產(chǎn)成本、采購成本和費(fèi)用指標(biāo)等,其中原來考核的利潤總額指標(biāo)改為扣非后利潤總額(扣非后利潤總額指的是扣除資產(chǎn)處置收益、各種形式的政府補(bǔ)貼、債務(wù)重組損益和保險(xiǎn)凈收益等非經(jīng)常損益后的利潤總額),以強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)常性利潤的考核。非財(cái)務(wù)指標(biāo)主要選擇新市場開拓、客戶滿意度、土地管理工作和民生事業(yè)工作等方面。預(yù)算評(píng)價(jià)主要采取的是定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)價(jià)模式。

（三）強(qiáng)化農(nóng)場貨幣資金和應(yīng)收賬款管理

第一,加強(qiáng)貨幣資金內(nèi)部控制管理。首先,完善票據(jù)領(lǐng)用相關(guān)記錄,建立完善的票據(jù)登記簿。其次,加強(qiáng)現(xiàn)金庫存限額的管理,嚴(yán)禁過夜現(xiàn)金超過規(guī)定限額,保證資金安全。第二,加強(qiáng)應(yīng)收賬款管理。一是盡量減少應(yīng)收賬款業(yè)務(wù)。農(nóng)場農(nóng)產(chǎn)品的銷售盡量選擇先付款后發(fā)貨的形式。農(nóng)場兩費(fèi)自理后,農(nóng)場應(yīng)減少或取消對(duì)職工生產(chǎn)墊資行為,個(gè)別職工家庭農(nóng)場生產(chǎn)資金不足時(shí),可幫助和引導(dǎo)職工從金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。農(nóng)場土地對(duì)外租賃承包時(shí)也要先收取全部或部分土地租金。二是要強(qiáng)化客戶信用體系建設(shè)和建立黑名單制度。凡是和農(nóng)場合作出現(xiàn)欠款未清的,都列入黑名單,農(nóng)場不允許再與之合作。三是強(qiáng)化應(yīng)收賬款業(yè)務(wù)的合同管理。合同要對(duì)付款方式、歸還期限、違約責(zé)任等有明確的規(guī)定,金額較大的合作要有相關(guān)抵押和擔(dān)保措施,降低風(fēng)險(xiǎn)。四是要建立應(yīng)收賬款的責(zé)任制度和建立合理的獎(jiǎng)罰制度。應(yīng)收賬款要明確規(guī)定責(zé)任單位和責(zé)任人,并作為業(yè)績考核的主要指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任、離任審計(jì)的重要考核指標(biāo)。五是要建立對(duì)歷史遺留應(yīng)收賬款要及時(shí)清理和核銷。加大應(yīng)收賬款的催收力度,對(duì)確實(shí)收不回的超過三年以上的欠款,要進(jìn)行核銷處理。

（四）完善土地租賃管理內(nèi)部控制的措施

表2：基建工程項(xiàng)目績效考核評(píng)審指標(biāo)表

第一,推進(jìn)農(nóng)場土地租賃承包在電子交易平臺(tái)競價(jià)。農(nóng)場農(nóng)用地對(duì)外租賃承包全部通過交易平臺(tái)參與競價(jià),推動(dòng)土地租賃行為的公平、公正和公開。第二,嚴(yán)格執(zhí)行土地發(fā)包程序,切實(shí)履行相關(guān)批復(fù)手續(xù)。確保對(duì)外發(fā)包土地的面積、承包人、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等與批復(fù)、合同一致。第三,構(gòu)建土地租賃承包合同網(wǎng)簽系統(tǒng),土地租賃合同實(shí)行網(wǎng)簽。凡是農(nóng)場土地租賃承包,都要簽訂網(wǎng)簽合同。第四,建立合同履行的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。一是農(nóng)場明確專人負(fù)責(zé)合同管理系統(tǒng)的錄入更新。二是整合企管科和財(cái)務(wù)科的土地租賃臺(tái)賬,及時(shí)跟蹤土地使用費(fèi)收繳欠費(fèi)情況。三是合同管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)建立有效的銜接機(jī)制,每月農(nóng)場國土、企管、財(cái)務(wù)部門提供一份土地租賃情況,租金繳交情況給合同系統(tǒng)管理員。合同系統(tǒng)管理員每月底要將系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新,并保管好原始資料和數(shù)據(jù)。第五,建立監(jiān)督檢查和責(zé)任追究制度,保證土地租賃健康良性發(fā)展。

（五）加強(qiáng)基建工程管理檔案、簽證管理和績效考核

第一,加強(qiáng)基建工程項(xiàng)目檔案管理。首先,增強(qiáng)基建工程檔案管理意識(shí)。重點(diǎn)提高農(nóng)場分管領(lǐng)導(dǎo)、企管科、財(cái)務(wù)科和社會(huì)事業(yè)綜合辦相關(guān)人員檔案管理意識(shí),加強(qiáng)檔案人員工作的積極性和責(zé)任感,提高檔案人員的檔案收集意識(shí)。其次,建立健全農(nóng)場基建工程項(xiàng)目檔案管理規(guī)章制度。根據(jù)基建工程檔案的特點(diǎn)和工作要求,建立統(tǒng)一的檔案管理規(guī)章制度,貫穿立項(xiàng)、施工、竣工到驗(yàn)收的全過程,建立完善的收集、鑒定、立卷、保管、移交等環(huán)節(jié)的工作規(guī)范,明確工作程序,制定統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn);明確參建單位的工作職責(zé),建立基建檔案管理結(jié)構(gòu)體系;加強(qiáng)檔案管理人員的工作交流和溝通,齊心協(xié)力、通力合作,確?；üこ虣n案的及時(shí)立檔、規(guī)范整理、保管妥當(dāng)。最后,加強(qiáng)檔案人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作,提高業(yè)務(wù)能力。第二,加強(qiáng)工程項(xiàng)目簽證管理工作。首先,建立健全簽證規(guī)章制度。一是所有簽證要由建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理公司,涉及設(shè)計(jì)內(nèi)容變更還需設(shè)計(jì)單位共同參加,現(xiàn)場確認(rèn)工程量或費(fèi)用變化,并以書面形式,共同簽字蓋章才有效。二是合理規(guī)定簽證變更金額權(quán)限。其次,要加強(qiáng)簽證人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)、職業(yè)道德和廉政教育,增強(qiáng)業(yè)務(wù)水平和能力。最后,加強(qiáng)工程項(xiàng)目竣工決算審計(jì)工作,確保簽證工作的合規(guī)性和合理性。第三,強(qiáng)化基建工程項(xiàng)目的過程管理。首先,強(qiáng)化工程項(xiàng)目預(yù)算管理?；üこ添?xiàng)目在項(xiàng)目實(shí)施前要編制初步設(shè)計(jì)、概算和預(yù)算,根據(jù)權(quán)限報(bào)農(nóng)場黨委辦公會(huì)或上級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司審批。建立健全行政事業(yè)單位基建財(cái)務(wù)管理體系,制定統(tǒng)一的基建財(cái)務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范會(huì)計(jì)核算程序。提高資金利用率,保證基建項(xiàng)目概算、預(yù)算、決算的科學(xué)性、合理性、準(zhǔn)確性。嚴(yán)格實(shí)行概算控制,預(yù)算管理,堅(jiān)決杜絕基建項(xiàng)目超概預(yù)算現(xiàn)象發(fā)生。其次,嚴(yán)格按合同約定進(jìn)行付款。最后,制定責(zé)任追究制度。針對(duì)違反農(nóng)場相關(guān)規(guī)定和合同約定的事件,要嚴(yán)格進(jìn)行處理。第四,加強(qiáng)基建工程項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)考核工作。由上級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司制定墾區(qū)農(nóng)場基建工程項(xiàng)目績效考核制度,建立績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？冃Э己嗽u(píng)價(jià)體系重點(diǎn)從自評(píng)工作質(zhì)量、項(xiàng)目立項(xiàng)和投入、項(xiàng)目過程管理和項(xiàng)目績效四個(gè)方面建立一級(jí)考評(píng)指標(biāo),相應(yīng)的在每一個(gè)一級(jí)指標(biāo)下再建立對(duì)應(yīng)二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo),形成基建工程項(xiàng)目績效考核評(píng)審指標(biāo)系,具體如下表2所示。

（六）完善固定資產(chǎn)管理制度

第一,制定出臺(tái)《農(nóng)場固定資產(chǎn)管理辦法》。大多農(nóng)場固定資產(chǎn)在總資產(chǎn)所占比重都超過60%,比重大大超過其他類型的資產(chǎn),且固定資產(chǎn)管理有較大的風(fēng)險(xiǎn),因此有必要根據(jù)上級(jí)有關(guān)制度,結(jié)合農(nóng)場實(shí)際,單獨(dú)制定出臺(tái)《農(nóng)場固定資產(chǎn)管理辦法》,以加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理?！掇r(nóng)場固定資產(chǎn)管理辦法》從管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、固定資產(chǎn)配置和更新(包括購置、調(diào)劑、基建等配置方式、更新、維修和驗(yàn)收)、固定資產(chǎn)使用(包括自用、出租、出借、抵押、對(duì)外投資等)、固定資產(chǎn)處置管理(包括產(chǎn)權(quán)調(diào)撥(劃轉(zhuǎn))、對(duì)外捐贈(zèng)、出讓、置換、報(bào)廢、報(bào)損等)、固定資產(chǎn)評(píng)估及備案和固定資產(chǎn)信息管理與報(bào)告(檔案管理、資產(chǎn)清查和年度決算報(bào)告)等方面建立固定資產(chǎn)制度細(xì)則,將固定資產(chǎn)日常管理流程體制化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化,定期檢查,及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn),提高固定資產(chǎn)使用效率,強(qiáng)化固定資產(chǎn)管理?！掇r(nóng)場固定資產(chǎn)管理辦法》要重點(diǎn)完善固定資產(chǎn)驗(yàn)收、維修和檔案管理方面的制度,明確規(guī)范流程和方法,防范風(fēng)險(xiǎn)。第二,財(cái)務(wù)部門應(yīng)組織固定資產(chǎn)使用部門和管理部門定期進(jìn)行清查,并編制清查報(bào)告,對(duì)清查過程中發(fā)現(xiàn)的盤盈(盤虧),應(yīng)及時(shí)查明原因,妥善處理,確保資產(chǎn)賬實(shí)相符。第三,加強(qiáng)資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作,完善固定資產(chǎn)卡片系統(tǒng),做到賬卡相符。