夏 萍

一、PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理制約因素

隨著我國城市化水平的快速提高,城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求量與日俱增。PPP融資模式以其獨(dú)特的優(yōu)勢廣受各級政府青睞,但是,由于其融資風(fēng)險巨大,因此,相應(yīng)的風(fēng)險管理工作也備受各方關(guān)注。我國引入PPP融資模式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的時間尚短,經(jīng)驗(yàn)較少,PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理工作相對較為落后;同時,由于我國國情的特殊性,風(fēng)險管理技術(shù)應(yīng)用條件尚不成熟,極大程度地限制了PPP融資模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的運(yùn)用,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

（一）風(fēng)險立法

采用PPP模式建設(shè)投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,政府占有主導(dǎo)和控制地位,社會資本投資者的利益如何得到更好的保障,必須借用一系列的政策規(guī)來約束政府行為,保障社會資本投資者投資建設(shè)的積極性。

社會資本投資者投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,除了關(guān)注政府所提供的各種保障和優(yōu)惠,更關(guān)注法律保障和政府的政策指導(dǎo)。項(xiàng)目建設(shè)要簽署大量的合同條款來約束雙方的行為,因此,較為合理的方式就是對PPP融資模式的應(yīng)用單獨(dú)立法,而我國目前還沒有針對PPP項(xiàng)目的專門法律條款,或者說,即使有這方面的法律條款,也由于制定年代已久,大部分是關(guān)于BOT等類似合作項(xiàng)目法律條款,而沒有考慮到PPP項(xiàng)目本身的特殊性要求,使得PPP項(xiàng)目在具體操作過程中無法可依、無章可循。同時,由于PPP實(shí)施過程具有復(fù)雜性,對現(xiàn)有法律條款的應(yīng)用也沒有很好地達(dá)到原有目的和意圖,因此,即使有法可依也會出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)的情況,從而加大了PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理的難度。

另外,現(xiàn)在法律政策條款很多是由不同的政府職能部門制定,各部門之間的關(guān)注點(diǎn)和需求點(diǎn)彼此不同,國家也沒有對制定相應(yīng)的法律政策實(shí)行統(tǒng)一的立法規(guī)定,導(dǎo)致PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理的法律依據(jù)混亂,使得社會資本投資者在各種法律規(guī)范面前游走,無法適從現(xiàn)有的法律環(huán)境。

（二）風(fēng)險管理制約

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的風(fēng)險管理主要是通過各參與方之間簽訂必要的合同文件和信用擔(dān)保協(xié)議,將項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險在各參與方之間進(jìn)行合理的分?jǐn)?這一過程涉及PPP項(xiàng)目核心參與方,如政府、社會資本投資者、金融機(jī)構(gòu)等。這些部門和機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險管理的開展情況,構(gòu)成了風(fēng)險管理必要的客觀基礎(chǔ)。然而,目前我國對這些業(yè)務(wù)活動工作的限制條件較多,風(fēng)險管理的基礎(chǔ)較為薄弱,在很大程度上制約著PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理的實(shí)施和發(fā)展。以融資擔(dān)保業(yè)務(wù)和金融風(fēng)險的控制為例,PPP項(xiàng)目擔(dān)保必須有具備擔(dān)保資格的擔(dān)保機(jī)構(gòu)和擔(dān)保市場。目前一些銀行和保險公司已經(jīng)開展了其擔(dān)保業(yè)務(wù),但其規(guī)模很小,且經(jīng)驗(yàn)不豐富;承包商同業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)還未開展起來。國家對設(shè)立專門的保險公司應(yīng)具備的條件、業(yè)務(wù)范圍都應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定,并且實(shí)施必要的監(jiān)督,而各擔(dān)保公司也并未形成競爭機(jī)制。國內(nèi)的保險公司在項(xiàng)目管理方面開發(fā)的保險品種很少,保單形式單一,不能適應(yīng)現(xiàn)階段的市場和工程建設(shè)的要求,而這些都影響了PPP項(xiàng)目擔(dān)保體制的推廣和完善;同時,我國對PPP項(xiàng)目金融風(fēng)險的控制也受到了一定的限制和約束。眾所周知,項(xiàng)目金融風(fēng)險管理主要有期權(quán)、期貨、遠(yuǎn)期和掉期保值等四種基本防范措施。目前,我國金融市場僅僅開展了人民幣的遠(yuǎn)期外匯交易、擇期業(yè)務(wù)交易、外匯期權(quán)期貨交易等,而一些諸如掉期保值等業(yè)務(wù)在我國尚未開展起來,使得我國防范PPP項(xiàng)目金融風(fēng)險的措施較為有限,從而使PPP項(xiàng)目金融風(fēng)險不能得到很好的控制和規(guī)避。

（三）強(qiáng)制性風(fēng)險防范

目前城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資主體呈多元化,越來越多的團(tuán)體開始加入到PPP項(xiàng)目的建設(shè)發(fā)展中,包括社會資本投資者、政府、承包商、金融機(jī)構(gòu)、保險公司等。雖然有眾多的參與者加入PPP項(xiàng)目建設(shè),但是各參與者危機(jī)意識不強(qiáng)烈,項(xiàng)目風(fēng)險意識淡薄,一旦項(xiàng)目出現(xiàn)問題,往往都要求由政府承擔(dān)更多的風(fēng)險。目前PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理技術(shù)落后和管理水平較低,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.風(fēng)險識別方面。國外風(fēng)險管理,有專門管理機(jī)構(gòu)出具專業(yè)的風(fēng)險研究報告、風(fēng)險一覽表等;大型企業(yè)還編制風(fēng)險管理手冊,為風(fēng)險的識別奠定了良好的基礎(chǔ),有助于風(fēng)險識別的合理性、準(zhǔn)確性和客觀性。但目前我國此類的研究報告還很少,項(xiàng)目完成后也沒有對項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)分析,所以缺乏必要的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和參考資料,容易造成風(fēng)險源識別錯誤,影響PPP項(xiàng)目風(fēng)險評價、分擔(dān)等后續(xù)的一系列研判。

2.風(fēng)險評價方面。國外對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險評價研究較多,對項(xiàng)目風(fēng)險同時進(jìn)行定性分和定量分析,以此保證PPP項(xiàng)目風(fēng)險評價的客觀性和公正性。而國內(nèi)對于PPP項(xiàng)目風(fēng)險評價多集中于風(fēng)險的定量分析上,進(jìn)行風(fēng)險評價的方法多建立在國外對PPP項(xiàng)目風(fēng)險評價的研究基礎(chǔ)上,通過建立數(shù)理統(tǒng)計模型來識別、衡量和檢測風(fēng)險。但由于我國缺乏這方面的歷史數(shù)據(jù)和評價標(biāo)準(zhǔn),且大多模型所需數(shù)據(jù)的不可獲得性,大大影響了PPP項(xiàng)目風(fēng)險評價的準(zhǔn)確性,使風(fēng)險管理水平難以得到保障。

3.風(fēng)險管理方面。PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理的目的是為了降低風(fēng)險發(fā)生的可能性,減少風(fēng)險事故產(chǎn)生的損失。目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目最常用的風(fēng)險防范措施有風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險控制和風(fēng)險自留。但大多數(shù)PPP項(xiàng)目在實(shí)施風(fēng)險防范措施時,并不能很好地使用風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險自留等措施來防范風(fēng)險。

4.風(fēng)險管理人才培養(yǎng)方面。采用PPP模式投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涉及多方面的協(xié)調(diào)管理,如合作伙伴的選擇、合同的談判、資金籌措、項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)管理、利益協(xié)調(diào)、風(fēng)險分配、項(xiàng)目質(zhì)量管理、合同糾紛的解決等多方面的問題,每一個階段、每一個問題,由相關(guān)方面的技術(shù)管理人員負(fù)責(zé),以保障項(xiàng)目順利實(shí)施。但PPP模式引入中國不過短短十幾年的時間,處于起步階段,人們對于PPP項(xiàng)目的認(rèn)識還不足、缺乏理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),這方面的人才更是少之又少。如果沒有一支專業(yè)化的PPP項(xiàng)目管理團(tuán)隊,不熟知PPP項(xiàng)目操作的基本框架和技術(shù)要點(diǎn),在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中很難維護(hù)自身權(quán)益。項(xiàng)目成功的效率會降低。因此,必要的風(fēng)險管理專業(yè)人員是確保PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的關(guān)鍵。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理措施

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式融資項(xiàng)目的風(fēng)險管理的基本措施主要有:

（一）風(fēng)險規(guī)避

指PPP項(xiàng)目風(fēng)險發(fā)生的概率大,風(fēng)險損失嚴(yán)重,沒有別的防范措施可用時,參與方主動放棄項(xiàng)目或改變某項(xiàng)可能引起工程項(xiàng)目風(fēng)險損失的方案,從而規(guī)避風(fēng)險。這是PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理中最為徹底和保守的方法,可以在風(fēng)險發(fā)生之前,完全消除造成風(fēng)險損失的可能性。雖然是PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理中最徹底最有效的基本防范措施,但并非所有的情況都適合采用這種風(fēng)險防范措施,在實(shí)際操作過程中,應(yīng)把握:超出自己承擔(dān)能力范圍以外的風(fēng)險應(yīng)規(guī)避;不能與收益相匹配的風(fēng)險應(yīng)規(guī)避;有更有效替代方案的風(fēng)險應(yīng)規(guī)避。

1.回避風(fēng)險因素。即社會資本投資者在投標(biāo)決策時回避高風(fēng)險的項(xiàng)目,而競標(biāo)低風(fēng)險的項(xiàng)目,回避技術(shù)實(shí)力薄弱的承包商或運(yùn)營商,而采用實(shí)力雄厚的承包商和運(yùn)營商,并且盡量采用熟悉的承包商和運(yùn)營商。

2.改變設(shè)計方案和技術(shù)方案。建設(shè)PPP項(xiàng)目時,盡量采用參與方所熟悉或能夠熟練操作運(yùn)用的技術(shù)方案,盡量少創(chuàng)新,實(shí)行穩(wěn)妥的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)。

3.終止無法回避的風(fēng)險以減少進(jìn)一步的損失

在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作實(shí)施中,某些風(fēng)險是無法采用其他方法來規(guī)避的,那么可以通過終止與風(fēng)險有關(guān)的非關(guān)鍵性活動,從而在最大程度上規(guī)避這種風(fēng)險。

當(dāng)然,PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中,有些風(fēng)險是不可能被完全規(guī)避掉的,當(dāng)前風(fēng)險被規(guī)避了,選擇了另外的方案或計劃,即意味著出現(xiàn)了新的風(fēng)險,這種風(fēng)險是隨著規(guī)避另一種風(fēng)險而產(chǎn)生的新風(fēng)險,或者為了規(guī)避風(fēng)險而喪失機(jī)會或阻礙了創(chuàng)新,從而增加項(xiàng)目的沉沒成本。

（二）風(fēng)險轉(zhuǎn)移

是將風(fēng)險轉(zhuǎn)移至參與PPP項(xiàng)目的其他人或其他組織,所以也可以稱之為PPP項(xiàng)目各參與者之間的風(fēng)險分組。其目的并不是為了降低風(fēng)險發(fā)生的概率,或者減輕風(fēng)險事故發(fā)生所帶來的不利后果,而是在風(fēng)險事故發(fā)生時,可以通過事先簽訂的一系列協(xié)議和合同,將損失的一部分轉(zhuǎn)移至有能力承受或控制該種項(xiàng)目風(fēng)險的個人或組織。

1.非保險轉(zhuǎn)移。非保險風(fēng)險轉(zhuǎn)移是指通過保險以外的其他手段將風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去,概括來說主要有以下兩種:

(1)合同轉(zhuǎn)移,即通過政府、私人投資者、金融機(jī)構(gòu)、設(shè)計方、承包方等相互簽訂的合同中明確各方的職責(zé)和義務(wù)。通過一些明確的合同條款的約定,將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給其他參與者,以減少自身風(fēng)險損失的責(zé)任。

(2)擔(dān)保轉(zhuǎn)移,即在PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理過程中,銀行、保險公司或其他非銀行的金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目風(fēng)險間接負(fù)責(zé)的一種承諾。如,PPP項(xiàng)目承包方請銀行、保險公司或其他非銀行金融機(jī)構(gòu)向項(xiàng)目公司承諾其在招投標(biāo)、履行合同、工程維修等實(shí)際過程中為其債務(wù)、違約或失誤等事項(xiàng)負(fù)間接責(zé)任。當(dāng)然.為獲取這種承諾,承包商必須付出一定的代價,這種代價最終也是由項(xiàng)目公司承擔(dān)。在獲取這種承諾之后,項(xiàng)目公司即可將承包商在這些方面帶來的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到提供承諾和保障的銀行、保險公司和非銀行金融機(jī)構(gòu)身上,從而將風(fēng)險進(jìn)行成功轉(zhuǎn)移。

2.保險轉(zhuǎn)移。保險轉(zhuǎn)移指項(xiàng)目公司或其他被保險人向保險公司繳納一定的保費(fèi),一旦風(fēng)險事故發(fā)生造成人員或財產(chǎn)損失時,則由保險人給予一定的補(bǔ)償。保險轉(zhuǎn)移是PPP風(fēng)險防范最為關(guān)鍵和有效的手段,主要特征如下:

(1)投保人的明確性。在PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中,通常是通過一系列的合同協(xié)議約定來明確風(fēng)險分配和承擔(dān)的責(zé)任主體,因而,對于某一風(fēng)險,其責(zé)任人是明確的,將保險轉(zhuǎn)移應(yīng)用到具體風(fēng)險應(yīng)對過程中,其投保主體是明確的。

(2)保險的多樣性。保險的多樣性不僅指投保人的多樣性,可以是政府、社會資本投資者、承包商等.也指保險種類的多樣性,能夠更為全面符合參與各方保險需求。

(3)保險內(nèi)容的明確性。指各參與方進(jìn)行投保,保險的類別、要求承擔(dān)的責(zé)任、保險方的責(zé)任和應(yīng)給予的補(bǔ)償辦法都是通過保險條例和保單進(jìn)行明確的規(guī)定。

（三）風(fēng)險緩解

又稱減輕風(fēng)險,是指將PPP項(xiàng)目風(fēng)險發(fā)生概率或后果降低到某一個可以接受的程度,風(fēng)險的緩解不能消除風(fēng)險也不能避免風(fēng)險,只能減輕風(fēng)險,包括降低風(fēng)險發(fā)生的概率、減輕風(fēng)險發(fā)生的損失。風(fēng)險緩解是存在風(fēng)險優(yōu)勢時使用的一種風(fēng)險管理方法。其有效性和可行性在很大程度上取決于風(fēng)險是否為已知風(fēng)險、是否是可測風(fēng)險。對于已知和可測的風(fēng)險,PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理者能夠在很大程度上加以控制,動用現(xiàn)有的資源和優(yōu)勢來降低風(fēng)險發(fā)生的概率及其產(chǎn)生的后果。這是因?yàn)镻PP項(xiàng)目管理者根本不能控制和避免的風(fēng)險,只能采取迂回策略來控制這一風(fēng)險的發(fā)生及影響后果。具體措施有:

1.風(fēng)險減免

風(fēng)險減免是指在風(fēng)險事故發(fā)生之前,借助防范措施,降低發(fā)生的可能性,減少所造成的損失;一旦發(fā)生,采取有針對性的有效的應(yīng)急措施,降低風(fēng)險損失程度,縮小風(fēng)險影響的范圍,彌補(bǔ)風(fēng)險損失。

風(fēng)險類別 風(fēng)險因素 風(fēng)險應(yīng)對措施國別風(fēng)險 國家政治風(fēng)險、金融風(fēng)險、法律風(fēng)險 風(fēng)險回避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險緩解不可抗力 戰(zhàn)爭、軍事政變、自然災(zāi)害等 風(fēng)險回避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險緩解開發(fā)風(fēng)險 風(fēng)險自留、風(fēng)險緩解、風(fēng)險轉(zhuǎn)移市場風(fēng)險 風(fēng)險回避、特定項(xiàng)目風(fēng)險風(fēng)險緩解合作者信用風(fēng)險 風(fēng)險回避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險緩解完工風(fēng)險 風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險緩解、風(fēng)險自留建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險 風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險緩解、風(fēng)險白留環(huán)境風(fēng)險 風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險自留

2.風(fēng)險分割

風(fēng)險分割是將PPP項(xiàng)目實(shí)際操作內(nèi)容,在時間與空間上進(jìn)行合理劃分;當(dāng)風(fēng)險事故發(fā)生時,影響的范圍,在時間和空間上受到限制,從而縮小風(fēng)險的影響范圍,減少風(fēng)險損失。

（四）風(fēng)險自留

風(fēng)險自留亦即風(fēng)險接受,是PPP項(xiàng)目各參與者自行承擔(dān)風(fēng)險后果的一種風(fēng)險應(yīng)對措施。然而采用風(fēng)險自留,各參與方必須準(zhǔn)備一筆費(fèi)用,一旦發(fā)生風(fēng)險,可以將這筆費(fèi)用用于補(bǔ)償損失,如果風(fēng)險事故沒有發(fā)生,則這筆費(fèi)用就有結(jié)余。在PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理中,可以將風(fēng)險自留分成主動風(fēng)險自留和被動風(fēng)險自留。主動風(fēng)險自留是PPP項(xiàng)目各參與者在識別風(fēng)險及其損失,并權(quán)衡其擁有的風(fēng)險處理措施時,主動將風(fēng)險自留作為應(yīng)對風(fēng)險的措施。該方式應(yīng)用的條件是對風(fēng)險發(fā)生的可能性和損失的后果有充分的把握,并且不會超過PPP項(xiàng)目各參與方的風(fēng)險承擔(dān)能力。被動風(fēng)險自留是沒有充分認(rèn)識風(fēng)險及其損失的最壞后果,但沒有可能采取別的風(fēng)險管理措施,PPP項(xiàng)目各參與方不能不承擔(dān)風(fēng)險的方式,這種方式通常會給PPP項(xiàng)目帶來難以預(yù)計的不良后果,因此應(yīng)該盡量避免。

三、風(fēng)險應(yīng)對措施

通過上述對PPP融資模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目基本防范措施的闡釋,結(jié)合PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險因素的識別,對各類風(fēng)險進(jìn)行評價,可以得到PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中遇到各類風(fēng)險時應(yīng)采取的風(fēng)險應(yīng)對策略,具體見表: