摘 要 在法治國(guó)家里，保障公民權(quán)利最主要的手段是憲法和法律。保障公民表達(dá)利益訴求的關(guān)鍵，是公民的表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)能否、如何以及在多大程度上得到憲法和法律的保障。由于信訪作為中國(guó)的一種獨(dú)特的民意表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，已經(jīng)在事實(shí)上成為公民，特別是弱勢(shì)群體向國(guó)家機(jī)關(guān)主張權(quán)利的重要手段，因此，研究公民信訪權(quán)利的法治保障，實(shí)現(xiàn)信訪制度法治化，對(duì)全面保障公民的合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 信訪制度 法治化 公民權(quán)利

作者簡(jiǎn)介：黃丹，中共大連市委黨校法學(xué)教研部，教授，研究方向：行政法。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.055

一、信訪法治化仍是地方法治政府建設(shè)中的短板和難題

信訪異化問(wèn)題由來(lái)已久，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。由于歷史原因以及對(duì)信訪功能定位的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致信訪法治化改革舉步維艱，信訪法治化始終是地方法治政府建設(shè)中的短板和難題，無(wú)論是制度創(chuàng)新還是實(shí)施效果都不盡如人意。

（一）多元解決社會(huì)矛盾糾紛機(jī)制運(yùn)用不充分

信訪在一定程度上說(shuō)明一些社會(huì)矛盾難以通過(guò)法定途徑解決，很多地方政府沒(méi)有充分重視多元糾紛解決機(jī)制在化解社會(huì)矛盾和行政爭(zhēng)議解決中的重要作用，行政調(diào)解、行政裁決與仲裁制度沒(méi)有被很好的利用起來(lái)。2016年以來(lái)，部分地方政府仍采用傳統(tǒng)“以堵為主”的打壓處理方式，暴力執(zhí)法處理信訪的方式將加劇政府與公眾的緊張關(guān)系，極容易將政府推到公眾的對(duì)立面，使矛盾的解決變得更加棘手。政府出動(dòng)成批警力解決問(wèn)題主要出現(xiàn)在征用拆遷、城管執(zhí)法這兩個(gè)爭(zhēng)議較多、容易引發(fā)官民矛盾的領(lǐng)域。同時(shí)，在勞資糾紛、環(huán)境生態(tài)、醫(yī)患糾紛領(lǐng)域作為近年來(lái)新生的矛盾容易滋生的領(lǐng)域，也極容易引發(fā)出動(dòng)成批警力解決問(wèn)題的現(xiàn)象。還有部分地方政府仍然通過(guò)“截訪”、“劫訪”來(lái)處理上訪案件，激化社會(huì)矛盾。矛盾解決不了必然會(huì)產(chǎn)生再次上訪，以及再次截訪、劫訪的惡性循環(huán)。

（二）行政規(guī)范性文件和行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不夠

國(guó)務(wù)院一系列有關(guān)推進(jìn)依法行政的綱領(lǐng)性文件對(duì)行政規(guī)范性文件和行政決策從實(shí)體到程序均作出了明確要求，如行政規(guī)范性文件制定過(guò)程中的公開(kāi)制度、三統(tǒng)一制度、行政決策的公開(kāi)制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和專家論證制度等。作為科學(xué)決策機(jī)制的重要組成部分，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性不言而喻。但部分城市的規(guī)定存在失衡，大多只強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而沒(méi)有涉及公共安全風(fēng)險(xiǎn)以及網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)險(xiǎn)等“新興風(fēng)險(xiǎn)”，甚至對(duì)于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)也不夠重視。這在一定程度上會(huì)導(dǎo)致重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的片面性，難以發(fā)揮其對(duì)重大行政決策科學(xué)性的保障作用。

（三）與信訪法治化相關(guān)的制度與政策執(zhí)行不力

從近幾年法治政府評(píng)估結(jié)果來(lái)看，各地政府對(duì)破解信訪難題的主觀意愿并不強(qiáng)烈。黨的十八屆三中全會(huì)提出要建立網(wǎng)上信訪、建立信訪依法終結(jié)制度以及將涉法涉訴信訪納入法治化軌道，但絕大部分地方政府只建立了網(wǎng)上信訪制度，對(duì)于訴訪分離、信訪依法終結(jié)等制度遲遲沒(méi)有推進(jìn)。與信訪法治化相背離的還有領(lǐng)導(dǎo)接訪制度。領(lǐng)導(dǎo)接訪制度在一定程度上強(qiáng)化了訪民信訪的積極性，增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素，與信訪法治化的要求不符。

二、推進(jìn)信訪制度法治化的現(xiàn)實(shí)路徑

國(guó)家治理是一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，也是各級(jí)干部必須掌握的工作方式方法。國(guó)家治理能力是一種前所未有的新能力，更加強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，治理方式多元化，更加注重民主、科學(xué)、法治。它不再是政府單方強(qiáng)制，而是注重政府與社會(huì)、與民眾的溝通和互動(dòng)。它更能發(fā)揮政府的正能量，增加社會(huì)信任，更好的調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，提高國(guó)家治理效率。

民之所望，施政所向。黨的十九大做出社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的重要戰(zhàn)略判斷，政府供給如何滿足群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要？法治政府建設(shè)接下來(lái)的重點(diǎn)工作就應(yīng)該是保障制度實(shí)施、增強(qiáng)群眾的獲得感，尤其是直接關(guān)系社會(huì)公眾訴求表達(dá)的信訪制度，逐步推進(jìn)信訪制度法治化，應(yīng)成為各地政府在法治政府建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)重要切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。

（一）充分運(yùn)用以問(wèn)題為導(dǎo)向的多元矛盾糾紛化解機(jī)制

首先，政府部門應(yīng)當(dāng)樹立問(wèn)題意識(shí)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)矛盾化解機(jī)制進(jìn)行改革與創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)正視社會(huì)矛盾廣泛存在這一客觀現(xiàn)實(shí)，積極尋求化解之道，一味采用其他手段虛假治理最終只會(huì)激化矛盾。要深化對(duì)現(xiàn)有制度特點(diǎn)的把握，實(shí)現(xiàn)制度間的融合，形成解決問(wèn)題的合力。

其次，在制度建設(shè)與創(chuàng)新中要避免“一事一立”，忽略制度間的聯(lián)系。例如行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)在于行政機(jī)關(guān)熟悉具體業(yè)務(wù)，在調(diào)解的過(guò)程中可以考慮與人民調(diào)解相融合的道路，將行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織和社會(huì)組織搞聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，把各自優(yōu)勢(shì)結(jié)合在一起，形成一個(gè)有機(jī)整體。

再次，在行政復(fù)議、訴訟等傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制之外，各地政府應(yīng)當(dāng)加大多元矛盾化解機(jī)制的研究力度，特別是研究如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量解決矛盾。此外，要加強(qiáng)對(duì)矛盾多發(fā)領(lǐng)域的關(guān)注，對(duì)潛在矛盾合理疏導(dǎo)，形成有效的應(yīng)對(duì)措施，避免矛盾激化。

這兩年，大部分城市成立了專門的物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)物業(yè)糾紛及時(shí)解決。鞍山、北京等成立了專門的醫(yī)調(diào)委調(diào)解醫(yī)患糾紛，保定在醫(yī)療糾紛中引入第三方調(diào)解，促進(jìn)醫(yī)患糾紛公正解決。南昌建立首個(gè)網(wǎng)上校園派出所，提供調(diào)解等服務(wù)化解校園矛盾。重慶成立專門的校園糾紛人民調(diào)解委員會(huì)。長(zhǎng)沙在校內(nèi)設(shè)立人民調(diào)解室以解決校園糾紛，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）不斷完善以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為切入點(diǎn)的行政決策制度體系

行政規(guī)范性文件和行政決策均關(guān)乎公共利益，對(duì)公民權(quán)利影響較大，其法治化水平的提升情況對(duì)法治政府建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，國(guó)家任務(wù)也逐步從福利行政轉(zhuǎn)向預(yù)防行政，如何防范經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公民可能帶來(lái)的危害成為政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。作為政府進(jìn)行行政管理的一項(xiàng)手段，重大行政決策必然會(huì)帶來(lái)廣泛的影響，其不僅會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響，也必然會(huì)關(guān)涉經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等其他方面。

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》《綱要》提出要進(jìn)一步提高行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量。開(kāi)展重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，具有重要意義。在政府決策的過(guò)程中增加風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)際上夯實(shí)了政府決策的社會(huì)基礎(chǔ)，有助于保障社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)等方面的平穩(wěn)前進(jìn)。

首先，地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特定國(guó)情以及自身的具體情況，補(bǔ)齊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度短板，逐步健全和完善重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，改變只重視特定種類風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，建立起包括社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、公共安全風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的系統(tǒng)性的重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，解決信訪和群體性事件發(fā)生的源頭問(wèn)題。

其次，涉及群眾切身利益、需要社會(huì)廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點(diǎn)工程項(xiàng)目，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，在決策前應(yīng)向社會(huì)公布決策草案、決策依據(jù)。各政府是否落實(shí)了重大決策預(yù)公開(kāi)制度的要求，監(jiān)督各市政府全面推進(jìn)決策公開(kāi)實(shí)現(xiàn)政務(wù)陽(yáng)光透明，提高政府公信力。

再次，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)跟蹤決策執(zhí)行情況和實(shí)施效果，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行重大行政決策后評(píng)估?？疾旄魇姓欠衤鋵?shí)重大行政決策后信息跟蹤收集及反饋制度，形成對(duì)決策的繼續(xù)實(shí)施、調(diào)整或廢止的最終決定，從而及時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)決策，提高決策的科學(xué)性和民主性。

這兩年，在此方面成績(jī)比較突出的地方政府是武漢和廣州。《武漢市人民政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》不僅對(duì)重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行了細(xì)致完善的規(guī)范，同時(shí)還提出對(duì)重大決策進(jìn)行公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是提升社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要舉措。進(jìn)一步細(xì)化了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指導(dǎo)協(xié)調(diào)主體、組織主體、監(jiān)察主體以及輔助主體等，提升了制度的可操作性。

（三）繼續(xù)強(qiáng)化以公眾滿意度為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制度實(shí)施

隨著權(quán)力清單的逐步落實(shí)，多數(shù)地方政府都公布了各個(gè)部門的權(quán)力清單，并且及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。行政審批制度改革成效明顯，我國(guó)政府職能履行正趨近于權(quán)責(zé)明晰，政務(wù)公開(kāi)也進(jìn)步較快，但制度建設(shè)好，不代表實(shí)施效果好和公眾滿意度提升，步入新時(shí)代之后，信訪制度體系正慢慢從原來(lái)的重制度建設(shè)轉(zhuǎn)為更加注重制度實(shí)施效果的考察。

首先，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新。近幾年，多地探索訴訪分離制度創(chuàng)新，如北京、長(zhǎng)春、保定等城市設(shè)立的涉法涉訴聯(lián)合接訪制度，這種模式是將多個(gè)部門的接訪服務(wù)中心整合為一個(gè)聯(lián)合接訪中心，對(duì)上訪案件進(jìn)行統(tǒng)一的接收，然后根據(jù)每個(gè)案件的具體性質(zhì)進(jìn)行分流。屬于可以按照法定糾紛解決途徑解決的案件由公檢法等相關(guān)部門進(jìn)行處理，從而實(shí)現(xiàn)訴訪分離。岳陽(yáng)、包頭、長(zhǎng)春等城市則編制了依法分類處理信訪訴求的清單，進(jìn)一步明確了信訪事項(xiàng)的范圍，促進(jìn)訴與訪的分離?；茨稀⒙尻?yáng)等城市的法檢部門將信訪案件從審判活動(dòng)中分離出來(lái)，對(duì)其進(jìn)行集中處理。玉林市中級(jí)人民法院制定訴訪分離的試行辦法，進(jìn)一步明確和規(guī)范法院在處理涉法涉訴信訪案件的額操作流程。深圳、上饒、天津?qū)I(yè)的法律服務(wù)引入信訪案件中。深圳加強(qiáng)對(duì)上訪人員進(jìn)行訪前法律服務(wù)，一定程度上引導(dǎo)上訪者依照法定解決糾紛途徑來(lái)解決涉法涉訴的信訪案件。上饒?zhí)旖驅(qū)⒙蓭熞胄旁L案件中，一方面促使信訪案件按照法定程序處理，另一方面在符合條件的情況下實(shí)現(xiàn)訴訪分離。

其次，地方政府需要轉(zhuǎn)變觀念。將信訪法治化的著力點(diǎn)及檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，從制定多少份推進(jìn)法治政府建設(shè)的文件、建立多少項(xiàng)有關(guān)信訪法治化的制度，向?qū)嵤┬Ч袄习傩諏?duì)政府處理信訪問(wèn)題的滿意度慢慢轉(zhuǎn)移。我國(guó)政府從制度建設(shè)、制度執(zhí)行、實(shí)施效果三個(gè)層面持續(xù)推進(jìn)信訪法治化建設(shè)，實(shí)施效果層面是最需要努力的。只有讓公眾在與行政權(quán)力接觸頻繁的領(lǐng)域能切實(shí)感受到權(quán)力運(yùn)行狀況的改善，才會(huì)對(duì)信訪法治化成果產(chǎn)生充足的獲得感。

再次，不斷提升執(zhí)法人員素質(zhì)。矛盾的解決要依靠健全的機(jī)制在法律的范圍內(nèi)操作，任何其他途徑都不是法治社會(huì)的選擇，因此，執(zhí)法人員的素質(zhì)、人情與法治觀念，直接影響到社會(huì)矛盾的依法解決，政府公信力及法治政府建設(shè)。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具備比社會(huì)公眾更強(qiáng)的法治觀念，奉法治為圭臬，自覺(jué)提升法治素養(yǎng)，增強(qiáng)廉政意識(shí)，提升與百姓打交道的能力，依法化解社會(huì)矛盾。

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