摘 要：從系統(tǒng)論的視角分析我國地方政府執(zhí)行力存在的問題及其原因，可以認為，解決地方政府執(zhí)行力問題是一項系統(tǒng)工程，必須多管齊下，進行綜合治理，為此，應(yīng)從加強政府執(zhí)行力建設(shè)的高度通盤考慮，以提升執(zhí)行主體素質(zhì)，保障執(zhí)行資源配置，健全執(zhí)行體制，改進執(zhí)行方式方面全面推進以切實提高我國地方政府公共政策執(zhí)行能力。

關(guān)鍵詞：公共政策；系統(tǒng)論；地方政府

當前我國地方政府公共政策執(zhí)行過程中仍然存在著這樣那樣的執(zhí)行力問題，主要表現(xiàn)為：自行其是，替代式執(zhí)行；尋找借口，敷衍式執(zhí)行；夾塞搭車，附加式執(zhí)行；本位主義，選擇式執(zhí)行；形式主義，象征性執(zhí)行；教條主義，機械式執(zhí)行；作風拖拉，被動式執(zhí)行；不計成本，低效益執(zhí)行。本文擬從系統(tǒng)論的視角分析政府執(zhí)行力問題產(chǎn)生的原因，并提出必須多管齊下、全面推進，方能收到實效之治理對策。

一、引言

公共政策是政府為了解決公共問題，合理選用政策工具，綜合考量政策環(huán)境等各項因素的基礎(chǔ)上作出的在實踐層面和理論層面具有可行性，科學性的政策建構(gòu)。公共政策要想發(fā)揮出其預(yù)期的效力，有效地解決社會問題，提高人民的生活質(zhì)量，不僅其自身建構(gòu)要具備科學合理性，可行性以及針對性，更需要良好的政策執(zhí)行主體高效準確的貫徹執(zhí)行，如果政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題，不僅不能使政策發(fā)揮出其預(yù)期的效力，有效解決公共問題，增進人民福祉，相反很有可能會嚴重損害人民的利益，從而背離政策制定的初衷。地方政府是我國政府體系中的重要組成部分，是中央政府管理體系在地方的延伸，也是中央各項政策貫策執(zhí)行的主力軍。雖然地方政府在整體目標上與中央政府具有高度的一致性，但是地方政府也有其自身利益的存在，這些利益既是執(zhí)行政策的動力，也可能成為地方政府執(zhí)行政策的困難和阻力的根源。在政策的執(zhí)行的過程中，地方政府往往只顧及自身狹隘的利益而忽視公共利益。當前我國地方政府中仍然存在著各種各樣的執(zhí)行力問題。

二、地方政府政策執(zhí)行力問題產(chǎn)生的根源

（一）公共政策本身制定的不合理

政策制定的短視性。地方政府某些官員在地方狹隘利益以及一味追求政績的影響下，缺乏統(tǒng)籌思考，高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光。制定政策時傾向于短期內(nèi)能夠立竿見影的政策，他們在制定政策時往往忽視地方實際情況，不能從長遠可持續(xù)發(fā)展角度思考問題，盲目追求那些短，平，快的政策。這些政策短期內(nèi)往往可以取得明顯的效果，成為某些官員晉升的政績資本，但是這些政策往往沒有經(jīng)過科學系統(tǒng)的論證，脫離地方實際，長遠來看不僅不會促進地方健康發(fā)展，很有可能成為阻礙地方可持續(xù)發(fā)展的消極因素。受“新官上任三把火”觀念的影響，每一任地方官員上任后都會推翻前任制定的政策另搞一套自己的東西以標新立異，政策的朝令夕改使政策缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性，在此基礎(chǔ)上演化出多種可能會致使政策扭曲變形的投機性執(zhí)行。

政策缺乏合理性。我們知道公共政策產(chǎn)生的前提是為了解決社會問題，如果政策的制定背離了解決問題的初衷，僅憑領(lǐng)導者的主觀意志和個人好惡拍腦袋做決定，那么制定出來的政策必定缺乏科學性和可行性，脫離實際，嚴重超前或者滯后，缺乏實施的客觀條件，導致不能達到預(yù)期的執(zhí)行效果，使政策目標落空，甚至帶來一系列惡果，后患無窮。

政策缺乏明確性。具體來說是政策不具體，缺乏可操作性，一些政策看起來很好，可就是難以實施，其中一個重要原因是政策制定得太籠統(tǒng)，不具體，給行造成困難。還有就是政策模棱兩可、含糊不清，給從政策執(zhí)行過程中投機取巧的人留下可鉆空子的余地，導致政策執(zhí)行者對政策目標和內(nèi)容的誤解或曲解，造成政策執(zhí)行的阻滯。

政策缺乏協(xié)調(diào)性。一項好的政策應(yīng)該在時間和空間上具有繼起性，從時間上來說政策可以劃分為已行政策，現(xiàn)行政策和將行政策。那么政策的制定應(yīng)該與之前的政策具有時間上的繼起性，在時間層面體現(xiàn)出政策制定的延續(xù)性。以空間層面來說，政策的制定要與其上下左右的各種政策體現(xiàn)銜接性，使各項政策能夠?qū)崿F(xiàn)精準對接，形成良好的政策結(jié)構(gòu)，增強政策的互補性，發(fā)揮政策的合理價值?，F(xiàn)實中，不同部門出臺的政策缺乏協(xié)調(diào)從而出現(xiàn)某種程度的背離，難以發(fā)揮政策的整體效應(yīng)。

政策缺乏公平性。政策失去了它的平等適用性原則，也就失去了對于政策對象的普遍約束力，從而使一些政策執(zhí)行主體因政策沒有“傾斜”于自己而停滯不前，甚至會因“政策傾斜”而失去大多數(shù)政策執(zhí)行主體對政策的信任感，使政策的貫徹執(zhí)行受阻。政策目標群體如果感到政策不公平，就會采取各種各樣的方式對其予以拒斥，使其發(fā)生變形、走樣。

（二）政策執(zhí)行主體不合格

政策執(zhí)行主體是連接政策制定者和政策標的群體之間的橋梁和紐帶，政策執(zhí)行人員是影響政策執(zhí)行效力的關(guān)鍵因素，在執(zhí)行政策過程中如果其能充分發(fā)揮主觀能動性則政策執(zhí)行可以收到事半功倍的效果，反之如果政策執(zhí)行主體消極懈怠，就會嚴重影響政策執(zhí)行效果。具體可以從以下幾個方面來體現(xiàn)：

政策執(zhí)行主體的不良心態(tài)。一方面是政策執(zhí)行主體激情的缺失，士氣低落、安于現(xiàn)狀、得過且過的執(zhí)行主體，嚴重制約了政府執(zhí)行力的提升。另一方面是執(zhí)行主體執(zhí)行態(tài)度的偏差。消極的執(zhí)行態(tài)度貽誤政策的執(zhí)行時機，減緩政府對政策的執(zhí)行速度；導致政府責任感的喪失，降低政府對政策的執(zhí)行高度；導致政府政策執(zhí)行行為的扭曲，降低政府對政策的執(zhí)行剛度。最后是執(zhí)行主體執(zhí)行信念的偏差。執(zhí)行主體對政策的認同度低，往往就會弄虛作假，搞花架子，對政策執(zhí)行敷衍了事，甚至抵觸和破壞執(zhí)行。

政府執(zhí)行主體的能力不足。首先是政府執(zhí)行人員對政策的理解和認知不足，曲解政策，造成政策執(zhí)行的偏差，降低政府執(zhí)行力。其次是政府執(zhí)行人員的實際操作能力和實施能力短缺，導致政府執(zhí)行力的低下。

政策執(zhí)行主體自身利益因素的影響。一些政策執(zhí)行主體為了維護自身小團體的利益，當公共政策損害到他們自身的利益時他們往往變相的抵制政策的實行，甚至會故意扭曲政策意圖，使政策效果大打折扣，削弱了政策的執(zhí)行力。另外政策執(zhí)行主體尋租行為的存在，也會導致政策執(zhí)行力的下降。

（三）政策執(zhí)行資源短缺

財政資源的不足。政策的有效執(zhí)行需要充足的財政資源作為支持，然而一些地方政府財政資源嚴重不足制約了政策執(zhí)行力。一些地方經(jīng)濟基礎(chǔ)長期處于薄弱落后的狀態(tài)，再加上政府對財政資源的不合理使用導致財政資金使用效益低下，浪費極其嚴重。另外財權(quán)和事權(quán)的分離，更使基層政府財政狀況捉襟見肘。俗話說：“巧婦難為無米之炊”地方政府財物的缺乏往往使其心有余而力不足，嚴重制約了政策執(zhí)行能力。

信息資源的不足。當前，由于一些地方政府的信息資源意識不強，對信息資源設(shè)施建設(shè)不重視，導致信息基礎(chǔ)設(shè)施的落后；同時，由于一些地區(qū)交通閉塞，信息傳播途徑和渠道單一，信息傳播速度慢，導致地方政府在政策執(zhí)行中采取正確行動的能力和及時反應(yīng)的能力不足，嚴重影響了政府執(zhí)行力的提升。

高素質(zhì)人力資源的短缺。當前普遍存在的的一種情況是基層政府政策執(zhí)行人員科學文化素質(zhì)低下，理論水平的缺乏使他們不能準確理解政策意圖和政策目標，在執(zhí)行過程中往往導致政策目標的扭曲。另外文化水平的低下，使基層政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中往往采用簡單粗暴的方式，這樣必然會引起政策標的群體的抵觸，這樣不僅會增加社會不穩(wěn)定的因素，損害政府形象，而且也會大大增加政策執(zhí)行成本，制約政策執(zhí)行力。

（四）政策執(zhí)行體制不健全

政府組織制度安排不合理。政府功能內(nèi)耗以及執(zhí)行掣肘現(xiàn)象，損耗政府的整體執(zhí)行力。一是黨委、政府的二元化權(quán)力結(jié)構(gòu)，在一些地方造成了黨政不分，甚至以黨代政的現(xiàn)象，對政府執(zhí)行活動起了掣肘作用，使得政府執(zhí)行主體在處理執(zhí)行事務(wù)的中間環(huán)節(jié)增多，協(xié)調(diào)成本加大，辦事效率低下，嚴重影響了政府的整體執(zhí)行力。二是政府部門職能交叉不清的情況仍然存在，在一些地方造成部門配合不協(xié)調(diào)和相互損耗，降低了政府對政策的整體執(zhí)行力。

地方政府運行機制不合理。地方政府運行機制不健全一定程度上制約了政府執(zhí)行力，干擾和阻礙了政府執(zhí)行活動的有效進行。一是指揮機制不合理，特別是執(zhí)行指揮權(quán)力的碎片化和分散化，以及在過分強調(diào)集體領(lǐng)導的背景下，十分不利于執(zhí)行的指揮統(tǒng)一。二是參與機制不健全。主要表現(xiàn)為公民參與政策執(zhí)行渠道較少和參與制度化程度不高，使公民的參與愿望和要求無法真正實現(xiàn)和得到。三是競爭激勵機制不合理。外部競爭缺乏，內(nèi)部激勵不足，無法形成強烈的政策執(zhí)行壓力和動力，導致政府執(zhí)行力弱化。四是監(jiān)督機制短缺。主要是缺乏強有力的監(jiān)督主體、對執(zhí)行過程缺乏動態(tài)可追溯的監(jiān)督，因而政策執(zhí)行過程中就容易出現(xiàn)“磨洋工”，甚至公共權(quán)力的濫用。五是執(zhí)行力的績效評估機制短缺。對地方政府執(zhí)行力進行科學的評估，是提高地方政府執(zhí)行力的重要保障。目前，我國對地方政府執(zhí)行力的專項評估還比較薄弱，實際上還沒有建立起對地方政府執(zhí)行力進行專項評估的長效機制。

三、地方政府公共政策執(zhí)行力問題治理對策研究

（一）科學合理的制定公共政策

著名的管理學大師彼得德魯克說管理就是做正確的事而不是正確的做事。因此制定科學合理切實可行的公共政策是提高地方政府公共政策執(zhí)行力的前提。如果前提都是錯的，那么后期的努力都沒有任何效果。所以要想提高地方政府政策的執(zhí)行力，可以從以下幾個方面入手優(yōu)化公共政策：

政策制定要有科學的理論和正確的價值觀作指導?？茖W理論是政策制定的重要依據(jù)，正確的價值觀是政策的靈魂和方向。堅持科學的理論和正確的價值觀作指導，才能把握住事物的本質(zhì)和社會發(fā)展趨勢，制定出高質(zhì)量的政策。因此要提高地方政府公共政策制定水平和能力，增強理論修養(yǎng)，為制定出科學合理的公共政策奠定基礎(chǔ)。

政策的制定要以問題為導向，堅持實事求是的原則。科學合理的政策應(yīng)該是客觀現(xiàn)實的反應(yīng)，任何政策的制定都要以社會問題為導向，絕對不能以官員的主觀意志和個人好惡為準繩。要制定出科學的政策，必須堅持實事求是的原則，充分反映客觀現(xiàn)實，符合地方實際。由于我國地域差距大，發(fā)展不平衡，政策制定不能搞一刀切，應(yīng)該具體問題具體分析，做到不唯上，只唯實。

政策制定機制要實現(xiàn)科學化和民主化。要提高政策制定的科學性和民主性在政策制定過程中要廣泛吸收各方意見，廣聚民智，這樣不僅可以提高政策制定的可行性，各方參與政策制定的過程也是逐步理解和接受政策的過程，由此形成對政策的廣泛認同，可以減少政策執(zhí)行過程中的抗拒。要形成黨委和政府、專家和群眾相結(jié)合的決策機制，協(xié)調(diào)各方面的利益要求，使政策能夠代表人民的根本利益，能為執(zhí)行者所認同，為政策對象所擁護，從而使地方政府執(zhí)行力得到充分發(fā)揮，政策得到有效執(zhí)行。

（二）提高政策執(zhí)行主體的素質(zhì)

要改善政策執(zhí)行主體的心態(tài)。通過建立健全完善的人員激勵機制引導政府執(zhí)行人員樹立良好心態(tài)，激發(fā)公務(wù)員的執(zhí)行熱情，充分調(diào)動他們的工作積極性，增強其做好執(zhí)行工作的動力和執(zhí)行責任感。要增強對公務(wù)人員的人文關(guān)懷，努力解決他們的后顧之憂，培養(yǎng)他們的歸屬感。同時要通過壓力促使公務(wù)人員積極主動的執(zhí)行政策，要建立健全完善的公務(wù)人員績效考評和監(jiān)督評價機制，將公務(wù)人員政策執(zhí)行的情況納入監(jiān)督評價體系，并將考評結(jié)果與政績和職位晉升相掛鉤，充分調(diào)動他們的主動性。同時公務(wù)人員要加強自身政治和思想修養(yǎng)，要轉(zhuǎn)變觀念，樹立責任意識與服務(wù)意識，拋棄官本位思想，真正從人民群眾的利益出發(fā)，做好事做實事。

（三）改進政策執(zhí)行方式

堅持原則性與靈活性相結(jié)合的原則。政策的執(zhí)行要講究策略與方法，好的策略可以幫助政策執(zhí)行者更加順利地完成工作目標。一般而言，在政策實施過程中，應(yīng)該堅持原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則。

合理運用各種執(zhí)行手段與注重效率。不同的公共政策執(zhí)行手段各有其不同的優(yōu)缺點，適合于不同的政策情境。因此，在政策執(zhí)行手段的選擇上要根據(jù)不同的政策內(nèi)容、執(zhí)行主體和目標群體等要素選擇最佳的政策執(zhí)行手段，并且要注意政策手段的選擇和運用要恰到好處，才能使公共政策順利執(zhí)行下去。

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作者簡介

王伽碩（1992—），男，漢族，中央民族大學管理學院2017級行政管理專業(yè)碩士研究生。

（作者單位：中央民族大學管理學院）