高維民

（黑龍江海事局，黑龍江 哈爾濱 150076）

十九大報(bào)告指出：“不忘初心，牢記使命，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)不懈奮斗”這是在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切前提下，確保黨的國(guó)家事業(yè)始終沿著正確方向勝利前進(jìn)并全面建成小康社會(huì)的指南針，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，要統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在我國(guó)發(fā)展轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵階段提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來(lái)”。開(kāi)放發(fā)展，要解決的是內(nèi)外聯(lián)動(dòng)問(wèn)題；要在擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、“一帶一路”倡議和區(qū)域合作中謀發(fā)展，提升利用國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和資源的效率和效益，加快培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。發(fā)展理念是行 動(dòng)的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。中俄兩國(guó)界河水上交通安全監(jiān)管就要適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)，真正落實(shí)“五位一體”和“五大發(fā)展理念”，為一帶一路建設(shè)和中俄兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)文化大通道打造安全暢通的通航環(huán)境。

黑龍江是我國(guó)最北的省份，與俄羅斯接壤，中國(guó)與俄羅斯有3 000多公里的共管水域（界河），是與俄羅斯密切往來(lái)的窗口，多年來(lái)水上交通對(duì)與俄羅斯的經(jīng)濟(jì)和文化交流起著重要的作用，水上安全監(jiān)管更是兩國(guó)界河運(yùn)輸?shù)闹匾踩Ｕ?，海事部門(mén)發(fā)揮著不可替代的重要作用。但是多年來(lái)由于兩國(guó)體制發(fā)生了不同的變化，國(guó)家管理機(jī)制、體制迥異。尤其我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，體制改革逐步深化，兩國(guó)在界河水上交通安全監(jiān)管手段、方式、溝通交流平臺(tái)都發(fā)生著重大變化。對(duì)國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展，保障安全暢通的水上交通安全環(huán)境存在著一定的瓶頸。習(xí)總書(shū)記說(shuō)過(guò)，“一帶一路”建設(shè)離不開(kāi)和平安寧的環(huán)境。筆者將兩國(guó)水上安全監(jiān)管歷史、現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題予以分析探討，以期為界河水上交通安全監(jiān)管提供建議。

一、中俄界河水上交通基本情況

中俄兩國(guó)有3 750公里的水域邊界，通航里程3 549公里，主要包括“兩江、兩河、一湖”（即黑龍江、烏蘇里江、額爾古納河、松阿察河、興凱湖），其中，額爾古納河949公里，黑龍江上、中游1 861公里，烏蘇里江口以下為下游，長(zhǎng)約950公里，均在俄羅斯境內(nèi)。烏蘇里江454公里，松阿察河215公里，興凱湖70公里。目前，轄區(qū)內(nèi)共有15個(gè)水路一類(lèi)口岸，其中已正式開(kāi)放口岸13個(gè)。黑龍江船籍港注冊(cè)內(nèi)河國(guó)際航線船舶211艘，94 211總噸。2017年國(guó)際航行船舶進(jìn)出口岸查驗(yàn)共9 126艘次，俄羅斯籍船舶出口岸查驗(yàn)共8 048艘次，同比分別增長(zhǎng)-29.81%，7.82%，12.81%。國(guó)際航行船舶進(jìn)出口岸查驗(yàn)總貨運(yùn)量839 305.2噸，總載客量672 306人，同比分別增長(zhǎng)13.8%，6.42%，如圖1所示。其中中國(guó)籍國(guó)際航行船舶運(yùn)輸貨物343 573.12噸，載運(yùn)旅客371 421人，俄羅斯籍船舶運(yùn)輸貨物495 732.08，載運(yùn)旅客300 885人，同比分別增長(zhǎng)51.91%、0.66%、-3.05%、14.52%。

圖1 國(guó)際航行船舶進(jìn)出口岸客貨量分析

根據(jù)圖1數(shù)據(jù)分析，國(guó)際航行船舶進(jìn)出口岸艘次數(shù)在經(jīng)過(guò)3年的持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)后，于2017年度出現(xiàn)回升，且回升幅度較大。客貨量運(yùn)輸經(jīng)過(guò)2015年負(fù)增長(zhǎng)后，穩(wěn)步回升，其中貨運(yùn)量在2017年度達(dá)到4年內(nèi)的最高值，客運(yùn)量同比增長(zhǎng)幅度較2016年有所下滑。客貨量的上升，導(dǎo)致國(guó)際航行船舶密度增大、碰撞發(fā)生概率提升以及搜尋應(yīng)急救助增加，都對(duì)海事實(shí)施有效監(jiān)管和應(yīng)急保障提出了更高要求。

二、中俄界河水上交通安全監(jiān)管歷史和現(xiàn)狀

中俄兩國(guó)自1950年建交并開(kāi)始航運(yùn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易以來(lái)已68年，在當(dāng)時(shí)兩國(guó)政治體制相似相近的情況下，為了更好更安全地打造界河水上交通安全管理，1951年1月中華人民共和國(guó)中央人民政府交通部和蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟政府內(nèi)河航務(wù)部就締結(jié)了《關(guān)于黑龍江、烏蘇里江、額爾古納河、松阿察河及興凱湖之國(guó)境河流航行及建設(shè)協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱“1951航行協(xié)定”）。根據(jù)這個(gè)協(xié)定，兩國(guó)共同組建中蘇航聯(lián)委（1992年更名中俄航聯(lián)委），雙方設(shè)立辦公室負(fù)責(zé)日常工作。其主要職責(zé)：一是管理中俄界河航道、航行事務(wù)，總結(jié)航道航行工作；二是審理界河海損事故；三是研究、審定結(jié)合航道年度工作計(jì)劃；四是研究航行監(jiān)督管理工作，制定、修改界河航行規(guī)則和其他保障通航安全的措施；五是討論解決界河其他重要的涉航問(wèn)題。

中俄界河航道1951～1958年為中央垂直管理，1958～1983年地方管理為主，1983～2000年為交通部與黑龍江省雙重管理，2000年至今為地方管理為主。我國(guó)在1998年體制改革之前，政治體制框架與俄羅斯相似，當(dāng)時(shí)黑龍江航運(yùn)管理局為交通部唯一中直單位，海事、航運(yùn)、航道、港口、公安都是其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。但隨著我國(guó)體制改革，原來(lái)的黑龍江航運(yùn)管理局一分為三，即黑龍江省航務(wù)局（航道、航務(wù)、公安、航聯(lián)委中方辦）劃歸黑龍江省交通廳、黑龍江航運(yùn)集團(tuán)（黑龍江省國(guó)資委）、黑龍江海事局（交通部直屬），國(guó)家對(duì)界河監(jiān)管事權(quán)由黑龍江海事局全權(quán)負(fù)責(zé)，但是對(duì)俄聯(lián)系溝通的唯一平臺(tái)（中俄航聯(lián)委）卻下放給了黑龍江省交通廳，由交通廳副廳長(zhǎng)擔(dān)任中俄航聯(lián)委中方主任。俄方主任由阿穆?tīng)柡恿骱降拦芾砭志珠L(zhǎng)擔(dān)任。對(duì)界河安全監(jiān)管的所有工作的開(kāi)展都必須在航聯(lián)委的組織框架下開(kāi)展，黑龍江海事局在界河水上交通安全監(jiān)管要想與俄羅斯磋商和合作，必須由航聯(lián)委中方辦出面聯(lián)系溝通，如圖2所示。這種體制不順嚴(yán)重制約了中俄界河水上交通安全監(jiān)督管理。

俄羅斯對(duì)中俄界河航道航行管理始終作為中央事權(quán)由國(guó)家垂直管理，中方卻經(jīng)歷了“中央—中央委托地方—中央—委托黑龍江省”。目前主要存在中央事權(quán)履行不到位、管理責(zé)任主體錯(cuò)位、管理機(jī)構(gòu)與外方不對(duì)等、管理模式不統(tǒng)一、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題。國(guó)務(wù)院曾經(jīng)明確，界河管理（包括國(guó)家領(lǐng)土、領(lǐng)水主權(quán)和安全等國(guó)家利益）要納入中央國(guó)家事權(quán)管理范圍。而負(fù)責(zé)中央事權(quán)管理的單位和職責(zé)卻隸屬于地方政府，在國(guó)家事權(quán)管理上存在不協(xié)調(diào)不平衡不充分的現(xiàn)象，與我國(guó)全面深化改革，落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略，打造安全暢通的良好環(huán)境相悖！

圖2 中俄雙方在航聯(lián)委框架下的管理機(jī)構(gòu)圖

從圖2可以看出，兩國(guó)界河管理的基本層級(jí)和隸屬關(guān)系，但是在應(yīng)急救助和防治水域污染方面卻沒(méi)有明確部門(mén)單位和職責(zé)。雖然黑龍江海事局通過(guò)各種途徑與俄羅斯遠(yuǎn)東緊急情況總局（俄羅斯國(guó)家緊急情況總局）開(kāi)展了10年合作，并取得了突破性進(jìn)展，開(kāi)展了多次大型搜尋救助應(yīng)急演練，但卻不是在政府合法的聯(lián)絡(luò)溝通渠道下開(kāi)展的，受到很多因素的影響和制約，不能有效協(xié)調(diào)中俄相關(guān)部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)，瓶頸就在上述部門(mén)所有的兩國(guó)合作必須由航聯(lián)委牽頭溝通才能參與開(kāi)展。

三、中俄界河水上交通安全監(jiān)管合作存在的問(wèn)題

1.法律法規(guī)建設(shè)不完善

我國(guó)為國(guó)際航運(yùn)大國(guó)，在國(guó)際海事組織（IMO）具有一定的影響力和話語(yǔ)權(quán)。IMO制定了許多關(guān)于航行安全、防止污染、人命安全、保護(hù)船員合法權(quán)益等國(guó)際規(guī)則，但是中俄界河卻不在生效范圍內(nèi)，對(duì)兩國(guó)的航行船舶以及作業(yè)沒(méi)有法律制約力，雖然通過(guò)航聯(lián)委制定了《中俄河運(yùn)船舶安全航行標(biāo)準(zhǔn)》《中俄界河船舶拖帶木排安全管理規(guī)定》《氣墊船安全管理規(guī)定》《中俄雙方船舶違章通報(bào)制度》《黑河港區(qū)和布拉戈維申斯克港區(qū)航行和停泊示意圖》，但是對(duì)新形勢(shì)下的應(yīng)急搜尋救助和防治水域污染方面的規(guī)定不能協(xié)商確定，“1951航行協(xié)定”嚴(yán)重制約了中俄界河兩國(guó)相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)。

2.安全監(jiān)管合作體制機(jī)制不順暢

水上交通安全與船舶防污染監(jiān)督管理是中國(guó)海事的兩大職責(zé)。而在俄羅斯，水上交通安全的管理部門(mén)既有港監(jiān)部門(mén)，又有航監(jiān)部門(mén)，而船舶防污染歸衛(wèi)生檢疫部門(mén)管理。在合作上體制差異造成的困難較大，一對(duì)幾的國(guó)際合作機(jī)制建立難度較大，另外船舶在界河航行一旦發(fā)生險(xiǎn)情，需臨時(shí)溝通，雙方按照各自的機(jī)制進(jìn)行處置，不能高效開(kāi)展合作。

在我國(guó)監(jiān)管體制方面，航聯(lián)委隸屬地方卻管理國(guó)家事權(quán)，海事部門(mén)代表國(guó)家行使界河國(guó)家事權(quán)，卻不能合法與俄羅斯有關(guān)部門(mén)進(jìn)行有效溝通。航務(wù)、航道與海事各自為政，存在發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，通航安全得不到有效保障。

3.外交途徑不順暢

中俄兩國(guó)在界河管理和水上交通安全監(jiān)管方面，缺少有效的溝通合作平臺(tái)，外交途徑和通道梗阻。

4.軍地合作不到位

在領(lǐng)水主權(quán)國(guó)家事權(quán)管理上，軍地各自為政，不能科學(xué)合理有效地開(kāi)展合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，整體概念不強(qiáng)。

5.資金使用不科學(xué)

對(duì)界河管理投資和資金使用上不能體現(xiàn)國(guó)家事權(quán)管理的垂直性，不能以發(fā)展、可持續(xù)性的戰(zhàn)略眼光統(tǒng)籌規(guī)劃。

四、完善中俄界河水上交通安全監(jiān)管合作機(jī)制的幾點(diǎn)建議

1.完善法律法規(guī)

中俄兩國(guó)應(yīng)當(dāng)在“1951年航行協(xié)定”基礎(chǔ)上重新修訂，明確中俄界河水上交通有關(guān)船舶航行、港口、應(yīng)急搜尋救助、事故處理和防止水域污染以及領(lǐng)水主權(quán)的相關(guān)職責(zé)和合作機(jī)制。打破原來(lái)單一的針對(duì)界河航道、船舶航行的有關(guān)約定，成為界河綜合監(jiān)管具有戰(zhàn)略合作意義的兩國(guó)協(xié)定。

2.理順安全監(jiān)管體制機(jī)制

建議將中俄界河航道管理領(lǐng)導(dǎo)小組，改為中俄界河安全監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括所有涉及的國(guó)家部委；將中俄界河航行聯(lián)合委員會(huì)改為中俄界河安全監(jiān)管聯(lián)合委員會(huì)。

在全面落實(shí)“四個(gè)全面”的新時(shí)代背景下，建議深化海事體制改革，理順體制機(jī)制，使界河的航道、應(yīng)急救助、航務(wù)、海事安全監(jiān)管、領(lǐng)水主權(quán)的職責(zé)統(tǒng)一劃歸中央事權(quán)。

將界河國(guó)家事權(quán)由國(guó)家直接管理，中方航聯(lián)委應(yīng)由交通運(yùn)輸部唯一派出機(jī)構(gòu)黑龍江海事局牽頭負(fù)責(zé)，這樣既能真正履行國(guó)家對(duì)界河的主管和水上交通安全監(jiān)管事權(quán)，又能對(duì)兩國(guó)有關(guān)合作機(jī)制進(jìn)行科學(xué)、可持續(xù)性的發(fā)展創(chuàng)新。

將界河航道維護(hù)治理、安全監(jiān)管、領(lǐng)水主權(quán)的維護(hù)作為國(guó)家財(cái)政獨(dú)立預(yù)算，改變?cè)诤Ｊ卤O(jiān)管和應(yīng)急搜救工作中發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀。

3.外交上要建立合作發(fā)展機(jī)制

加強(qiáng)與俄羅斯的對(duì)話與溝通，將界河航道發(fā)展納入到新時(shí)代國(guó)家外交戰(zhàn)略，切實(shí)發(fā)揮界河航道在跨境互聯(lián)互通上的戰(zhàn)略作用，成為新時(shí)代我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的重要途徑，為“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施發(fā)揮作用。

4.軍地合作要加強(qiáng)

界河航道劃歸國(guó)家垂直管理后，需加強(qiáng)軍地合作，使界河航道能更好地為保障國(guó)家安全、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)。建立軍、地合作，在基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備配備、日常事務(wù)等方面建立相應(yīng)的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)信息共享，共同維護(hù)界河安全和主權(quán)。

5.加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)投入

界河航道的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展，需要制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，明晰中央和地方、中央各部門(mén)的職責(zé)定位，制定近期界河航道發(fā)展規(guī)劃，并加大相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入，將保障國(guó)家邊界安全和維護(hù)國(guó)家主權(quán)落到實(shí)處。

習(xí)近平指出，“中俄友好六十多年來(lái)，中俄秉承睦鄰友好合作精神，樹(shù)立了大國(guó)、鄰國(guó)關(guān)系的典范。中俄世代友好、合作共贏不僅是兩國(guó)人民的歷史選擇，也是建設(shè)持久和平、共同繁榮、開(kāi)放包容世界的現(xiàn)實(shí)需要。不管外部環(huán)境怎樣變化，我們對(duì)發(fā)展中俄關(guān)系的決心和信心都不會(huì)變。中國(guó)同俄羅斯是山水相連的友好鄰邦。我們要攜起手來(lái)，發(fā)揚(yáng)時(shí)代精神，為中俄關(guān)系向前發(fā)展添薪加柴，為鞏固和發(fā)展兩國(guó)友好關(guān)系貢獻(xiàn)力量，共圓兩國(guó)人民追求幸福生活的美好夢(mèng)想”。

中俄界河體現(xiàn)中央事權(quán)更有利于在復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境中維護(hù)國(guó)家利益，而界河航道由國(guó)家垂直管理有利于改變邊海防交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的局面；有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)，為增強(qiáng)邊海防控制能力提供通航保障；有利于與俄羅斯就界河航道管理開(kāi)展對(duì)等外交，提升我國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。界河作為涉及邊境管理、領(lǐng)土得失和國(guó)家形象的河流，在維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)、航行安全、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用，做好界河管理和水上交通安全監(jiān)管也是國(guó)家治理體系和治理能力的有效體現(xiàn)。