陳建平,劉成晨

1.福建農林大學 公共管理學院， 福建 福州 350002； 2.福建省高校人文社科基地農村廉潔建設研究中心， 福建 福州 350002；3.桂林理工大學 公共管理與傳媒學院， 廣西 桂林 541004

素有“陽光法案”之稱的公職人員財產申報制度，是現(xiàn)代民主法治國家普遍推行的一項反腐和防腐制度，它在預防和懲治腐敗方面有著至關重要的作用。早在1980年代我國便開始進行領導干部財產申報制度的理論與實踐探索，1994年就曾將《財產申報法》提請列入立法規(guī)劃，并于次年發(fā)布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》(以下簡稱《中央規(guī)定》)。11年后，在總結已有建制經驗的基礎上，作為重要黨內法規(guī)的《關于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》于2006年正式頒布實施，其中對有關事項的申報規(guī)定與一些做法，實質上就是借鑒了國外通行的公職人員財產申報制度。2010年5月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發(fā)了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，相較此前的文本，這一規(guī)定在報告事項內容、對象等方面都有所拓展。

伴隨著中央相關規(guī)定的出臺，我國一些地方也在推進領導干部財產申報制度方面做了積極的探索，其中新疆阿勒泰地區(qū)的財產申報被視為我國地方領導干部財產申報的破冰之旅，一度引起了社會的廣泛關注。然而時過境遷，當初備受關注的“第一個吃螃蟹”的行為如今已逐漸淡出人們的視野，當年創(chuàng)建的“新疆阿勒泰地區(qū)廉政網”內如今已找不到領導干部財產申報的更新資料。無獨有偶，被稱為領導干部財產申報“最徹底的模式”的湖南“瀏陽模式”，現(xiàn)如今也處于半停滯狀態(tài)，其“只申報不公開”的做法早已偏離了原初的建制目標與運行軌道。鑒于此，本文擬以新疆阿勒泰地區(qū)為樣本，關注財產申報制度的制度效力及其式微的內在機理，重點剖析我國實施領導干部財產申報制度面臨的困境及其可能的超越路徑，以更好推動該制度的貫徹落實，進一步推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

一、新疆阿勒泰地區(qū)試點領導干部財產申報的建制背景和發(fā)展歷程

1.建制背景

如前所述，我國對于領導干部財產申報制度這一“陽光法案”的探索始于1980年代，但由于當時主客觀條件尚未成熟，在立法層面一度受阻，試點探索也相對艱難。但是，鑒于該制度是預防腐敗的高效制度之一，人們還是對其推動和創(chuàng)新制度反腐寄予了厚望。在預防腐敗、制度反腐日益成為當下社會共識并被納入我國反腐格局的大背景下，領導干部財產申報制度于新世紀再次呼之欲出。不過饒有意味的是，此次破冰揚帆之地是地處我國西部邊陲新疆最北部的阿勒泰地區(qū)，而非人們想象中經濟發(fā)達的東南沿海地區(qū)。僅這一點就打破了人們的常規(guī)認識。因為按照西方學者如美國著名政治學家李普賽特的觀點，經濟發(fā)展水平與民主發(fā)展呈正相關，“把政治系統(tǒng)與社會其他方面聯(lián)系起來的最普遍的概括或許是，民主關系到經濟發(fā)展的狀況”[1]。與之持相近觀點的還有美國學者塞繆爾·P.亨廷頓，他同樣認為經濟發(fā)展水平的提高有利于民主的實現(xiàn)，“經濟發(fā)展的程度與民主之間存在著一種全面的相關性”[2]。在我國，破冰之地始于阿勒泰地區(qū)是否證偽了上述觀點不得而知，也非本文重點，但它確實提醒我們思考阿勒泰地區(qū)作為領導干部財產申報制度之“試驗田”的特殊意義。一是阿勒泰財力有限，“窮則思變”，“變”則需要改進政府工作作風和服務水平，而加強廉政建設就是一個重要抓手。二是其地方財政整體收入不高，權錢交易的貪腐存量較少，反腐壓力不是太大。三是其地區(qū)領導吳偉平有著紀檢監(jiān)察履職經歷，具備廉政制度創(chuàng)新的敏銳感，也有著推動建制實施的領導力。于是，在內外部環(huán)境逐步改善、主客觀條件不斷優(yōu)化的情況下，新疆阿勒泰地區(qū)率先在全國實施領導干部財產申報制度,在地方探索廉政治理與創(chuàng)新方面邁出了一大步。

2.發(fā)展歷程

概而言之，新疆阿勒泰地區(qū)領導干部財產申報制度主要經歷了動員建制—開通廉網—倒計時提示—首批公示—推行者離世—試點“折戟”—循序重啟這幾個階段(如圖1所示)。

考慮到干部的理解和接受能力，實際上在該試行制度出臺前，新疆阿勒泰地區(qū)就通過相關渠道進行了廣泛的政策法規(guī)、廉潔教育方面的宣傳動員。阿勒泰預防腐敗局為推動領導干部財產申報制度出臺提供了組織保障。2008年5月25日，新疆阿勒泰地區(qū)紀委、監(jiān)察局和預防腐敗辦公室聯(lián)合下文，正式出臺了《關于縣(處)級領導干部財產申報的規(guī)定(試行)》(簡稱《地方規(guī)定》)，被譽為“陽光法案”的阿勒泰版本正式“揭開面紗”。緊接著，9月16日，于地區(qū)政府網站之外首家獨立的廉政專網——新疆阿勒泰地區(qū)廉政網正式開通，成為繼《地方規(guī)定》出臺之后又一項強力的廉政舉措。該廉政網還有一個特色，即設置了與眾不同的縣(處)級領導干部財產申報倒計時專欄。從2009年1月1日起，首批55名初任副縣級干部財產予以公示。阿勒泰地區(qū)首次財產申報工作于2009年1月19日全部結束。隨后，該地區(qū)于2009年2月17日又將1056名縣處級干部的工資獎金全部上網公示，其力度之大，國內罕見[3]。阿勒泰地區(qū)試行領導干部財產申報制度的良好開端引起了媒體的廣泛關注，也吸引了不少地區(qū)前往學習取經，甚至一度引起中紀委關注。然而隨著該制度推行者吳偉平的因病離世，阿勒泰的領導干部財產申報也陷入低谷，各項舉措和相關信息停止推進或更新，“第一個吃螃蟹”的地方試點“折戟”，留下了不少遺憾。

中共十八大以后，有關領導干部財產申報制度出臺乃至立法的呼聲再次高漲，中共十八大報告就提出要“嚴格執(zhí)行領導干部重大事項報告制度”，中共十八屆三中全會在提及加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障時，也表示要推行新提任領導干部有關事項公開制度試點，這些黨政文件都釋放出了積極信號。從長遠來看，有關領導干部財產申報制度的正式出臺值得期待，而新疆阿勒泰地區(qū)的首范效應及其制度“遺產”卻是無法繞開的參照點。

二、新疆阿勒泰地區(qū)試點領導干部財產申報制度的特色和意義

1.制度特色與創(chuàng)新之處

回顧阿勒泰地區(qū)試點領導干部財產申報制度的整個歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，較之前頒布的《中央規(guī)定》和其他一些零星探索，該制度無論在申報主體、申報內容、申報管理還是申報結果等諸多方面都有創(chuàng)新之處(見表1)。阿勒泰地區(qū)財產申報的內容不僅僅包括收入而且包括更為廣義的財產，實現(xiàn)了申報內容的本質飛躍。申報對象也實現(xiàn)了廣覆蓋，由領導干部個體擴展到其家庭成員；具有實權的科級干部也首次被納入申報對象，格外引人注目。當時在全國層面，個人事項報告僅限于副處級以上干部，對非擬提拔為副處的科級干部是否需要報告，中央并無明確要求。但是自2015年以來，隨著我國反腐力度的不斷加大，個人事項報告制度的“籠子”也越扎越緊，除本研究所涉及到的新疆維吾爾自治區(qū)外，全國至少有北京、安徽、貴州、海南、青海、江西、江蘇、廣西、甘肅、陜西等十余省區(qū)市的部分地區(qū)，個人事項報告制度已下沉至科級。[4]由是觀之，阿勒泰地區(qū)先前的做法具有很強的前瞻性。讓人耳目一新的突破點還在于離任領導干部，其財產申報延續(xù)3年，更具“殺傷力”的是申報結果要公開接受社會監(jiān)督和核查。這些制度亮點和實質性推進被外界稱為“了不起的制度創(chuàng)新”。

圖1 新疆阿勒泰地區(qū)試點財產申報制度的發(fā)展歷程

2.制度試行的重要意義

阿勒泰地區(qū)在全國率先試點領導干部財產申報制度，顯示了其廉政建設的決心和態(tài)度，給當?shù)卣紊鷳B(tài)也帶來了不小的影響。阿勒泰探試領導干部財產申報工作取得了初步成效:從啟動申報到公示前夕，阿勒泰地區(qū)紀檢委開設的廉政賬戶共收到申報對象主動上繳款物價值76萬多元。阿勒泰的經驗和做法對于加快我國領導干部財產申報制度化進程，進而加快其立法進程無疑具有非凡的意義，它邁出了通過領導干部財產申報制度來編織權力“籠子”的實質性步伐，對于預防腐敗、建設廉潔高效政府意義重大。特別是阿勒泰地區(qū)先試先行的探索經驗及其所呈現(xiàn)的示范效應不可小覷。在阿勒泰地區(qū)制度反腐創(chuàng)新及其所產生的“溢出效應”啟示下，浙江慈溪、湖南瀏陽、安徽廬江、江西黎川和廣東省等地隨之也進行了領導干部財產申報的實踐探索。香港星島日報網曾評價其可與“安徽鳳陽家庭聯(lián)產承包責任制首塊試驗田”的意義[7]相比肩，這一高度評價和贊譽表明這一探索作為制度反腐的有機構成，對于推動我國廉政建設、凈化社會政治生態(tài)具有十分重要的示范意義。

表1 阿勒泰地區(qū)領導干部財產申報制度的創(chuàng)新做法一覽表

注：本表內容主要根據(jù)廖曉明等[5]73-81和劉志勇[6]文獻及部分網絡資料加以整理修改而成

三、新疆阿勒泰地區(qū)試行領導干部財產申報制度遇到的困境與障礙

在外界的高度關注下，阿勒泰地區(qū)領導干部財產申報制度破冰前行，邁出了關鍵性的一步，也取得較為明顯的成效，這讓多年步履維艱、緩慢行進中的建制探索看到了希望。然而，隨著主政者吳偉平因病遽然離世，剛起步半年多的阿勒泰領導干部財產申報與公開工作在接下來的幾年間也基本處于停滯狀態(tài)，僅保有初期戰(zhàn)果和原有申報制度的常規(guī)化運作，鮮有相應的執(zhí)行政策或實施細則上的突破。政策的短期性使得改革的可持續(xù)性乏力，受制于宏觀制度氣候與外部輿論壓力，作為試點的探索實踐終究無法深入到制度改革的核心層，最終遺憾地走向了沉寂。領導干部財產申報制度在阿勒泰地區(qū)跌宕起伏的變遷命運，多少也折射出了該項制度在全國范圍內破冰前行的艱辛。

而同樣是制度探索，在韓國的反腐歷程中其命運則是另外一番情景。盡管領導干部財產申報制度是新疆阿勒泰地區(qū)作為地方政府層面的廉政探索，與韓國作為國家層面的廉政探索不可同日而語，但是通過比較我們也能得到一些重要啟示。1993年，韓國總統(tǒng)金泳三對《公職人員道德法》進行徹底修訂，這既與當時的政治環(huán)境不相容，客觀條件也不具備，但是金泳三的政治勇氣與領導垂范對于公職人員財產公開制度在韓國的最終確定起到了關鍵性作用。雖然，“矛盾著的對立的雙方相互斗爭的結果，無不在一定的條件下互相轉化。在這里，條件是重要的。沒有一定的條件，斗爭著的雙方都不會轉化”[8]，但這并不意味著制度與條件之間就一定存在著嚴格的正相關關系，正如有學者指出的，就時機來講，領導干部財產申報已是一種趨勢，晚推出不如早推出，與其坐等時機，不如創(chuàng)造時機，加快推進該制度的建立[9]。不過，從新疆阿勒泰地區(qū)試行財產申報制度的整個歷程來看，我們也不得不正視制度探索過程中面臨的一系列難題。

1.領導干部認知水平的阻力

一項針對阿勒泰地區(qū)和新疆其他一些地區(qū)領導干部對財產申報制度態(tài)度進行的隨機調查顯示，反對者占70%，無所謂者占20%，堅決支持者僅占10%[10]。顯而易見，領導干部本身既是財產申報制度推行的主體，同時也是該制度的執(zhí)行客體，這種雙重身份使得其由于自身認知水平的不足而異化為制度推行的阻力。正如有學者所指出的，對于慎談身家的中國領導干部來說，公布自己的財產像“裸體一樣尷尬”[11]。經濟學告訴我們，“規(guī)則來源于自利”[12]，基于經濟人理性的視角分析，財產申報對于領導干部來說并無利益和好處可言。一方面，這與我國財不外露的傳統(tǒng)觀念有關；另一方面，這與領導干部“覺得建立這個制度是對他們品格的不信任，是對黨培養(yǎng)教育多年的事實進行懷疑甚至否定”[13]的看法有關。因而，在阿勒泰地區(qū)首次公開千余名領導干部財產申報情況時，我們發(fā)現(xiàn)，雖然縣(處)級干部的申報率高達98.97%，科級干部的申報率甚至達到100%，未發(fā)生無故拒不申報現(xiàn)象，但“禮金”欄呈現(xiàn)“零申報”，這也表明該制度從一開始便遭遇了公開配合與隱性抵觸并存的悖反現(xiàn)象。

2.制度設計的不足

《法制日報》曾分析指出，目前我國腐敗行為之所以層出不窮且金額屢創(chuàng)新高，一個關鍵原因在于領導干部財產申報制度付之闕如。中共十八大以來，在中央雷厲風行的反腐行動中，已有百余位省部級以上領導干部落馬，這些落馬者的財產均遠遠超出其正常的職務收入。而上級政府在案件偵破前，對其財產情況了解甚少，公眾更無從得知，省部級領導干部家庭財產申報制度出現(xiàn)“失靈”，說明制度設計存在疏漏，加之執(zhí)行中的障礙和偏差，進而導致制度本身形同虛設。“當人們處于從惡能得到好處的制度之下，要勸人從善是徒勞的。”[14]如缺少良善而有效的制度建構與執(zhí)行，有效規(guī)范領導干部的職業(yè)行為便無從談起，更不能寄希望于其自覺而坦蕩地開誠布公。

阿勒泰地區(qū)初期頒布的《地方規(guī)定》由該地區(qū)紀檢委、監(jiān)察局和預防腐敗辦公室聯(lián)合出臺，從制度發(fā)布主體來看，該規(guī)定主要還是作為黨政機關的內部規(guī)范而出臺的。從金字塔式的法規(guī)位階結構體系來看，由于不是正式立法，跟正式法規(guī)有位階差異，該文件不可避免地會與現(xiàn)存的一些法規(guī)產生矛盾和沖突。例如，有鑒于領導干部隱私權與公眾知情權之間的權衡難題，在國外被稱為“陽光法案”的公職人員財產申報制度至今在我國的《公務員法》中未見規(guī)定，這樣勢必會遭遇上位法與下位法之間的矛盾或者不同法規(guī)之間銜接不暢的問題。

3.不同標準導致執(zhí)行偏差

誠如美國政策學者G.艾莉森所言，在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行[15]。而制度的有效執(zhí)行需要建基于相對統(tǒng)一的執(zhí)行標準。阿勒泰地區(qū)在實行財產申報制度時，采取了秘密申報和公開申報相結合的方式，對財產申報內容只是實行“有限公開”，這使得該項制度喪失了“公開透明”的改革底色，以至偏離初始軌道。其中秘密申報的內容如領導干部及其家庭成員股票、證券、期貨等交易收入及資金來源，干部本人及其家庭成員由繼承、贈與、偶然所得等形式獲得的財產，甚至利用婚喪收取下屬的禮金和干部本人及其家庭成員的大額交易等，只申報不公開，填寫的《秘密申報表》也僅供紀檢監(jiān)察機關或者是預防腐敗部門內部掌握和使用[16]。既然有“公開”與“秘密”之分，自然就給該制度的執(zhí)行留下了“灰色空間”。這有違財產申報制度的基本理念，嚴重制約了財產申報制度效力的充分釋放，更無法將此項改革引向深入和徹底。除公開與否、公開范圍的爭議外，無統(tǒng)一的標準也是引人詬病的一個制度缺陷。

4.改革者信念和決心不同導致制度的不確定性

隨著阿勒泰地區(qū)領導干部財產申報制度開拓者的離世，原先如火如荼的財產申報制度陷入了停滯與沉寂。繼任者認為，“有些條件還不匹配，法制環(huán)境也需改善”[17]，這一非常正式的官語背后折射出當下政治制度創(chuàng)新與改革普遍存在的制度缺陷和不確定性——制度貫徹的連續(xù)性與主事者息息相關，制度能否執(zhí)行某種程度上取決于領導者的決心與意志是否能夠延續(xù)。阿勒泰地區(qū)財產申報制度的命運從一個側面也反映了“吳氏改革”在很大程度上附著了其個人意志與改革魄力，其教訓是：盡管這一改革深得民心，也是趨勢所向，但是在未得到制度化保障時，僅憑個人意志和熱情行事，難免會人走政息。正如有學者深刻指出的，任何一項科學制度的產生和見效，都存在一個“預設的可行性、推行的秩序性、監(jiān)督的持久性”的過程[18]。這對于中國探索和實施以領導干部財產申報制度為代表的廉政制度創(chuàng)新來說也是非常適用的。

四、走出領導干部財產申報制度困境的路徑思考

近現(xiàn)代世界各國的經驗表明，申報和公開公職人員財產，對于打造陽光政府、防止貪腐行為、構建昌明的民主政治與和諧社會，都是一種有效的制度。2012年世界銀行對全球176個國家的調查顯示，137個國家已建立起公職人員財產申報系統(tǒng)[19]。這一數(shù)據(jù)也顯示了該制度的效用所在。隨著公民民主意識和權利觀念的不斷覺醒，國家反腐力度越來越大，對于領導干部財產申報與公開的呼聲會越來越高，盡管也有多個地方進行了試點，有了增量改革的積累，但是作為一項系統(tǒng)性工程，仍需要面對現(xiàn)實困難，循序漸進，穩(wěn)步推進。

1.以上率下高層推動，強化領導干部財產申報制度的權威性

從國外的經驗來看，自上而下的高層推動是財產申報制度成功實施的重要途徑。中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，以作風建設開局起步，中央領導同志以身作則，率先垂范，身體力行，帶頭轉作風，“以上率下，以正治政”，形成了從中央到基層的整體聯(lián)動，客觀上收到了“其身正，不令而行”的效果，不僅提升了我們黨在人民群眾中的形象和威信，還贏得了國際社會的廣泛贊譽。由此可見，要真正推進我國領導干部財產申報制度的有效實施，富有權威性的廉政領導力須臾不可或缺。從現(xiàn)實情況來看，無論是領導干部還是群眾，都希望高層領導能通過頂層設計推動我國領導干部財產申報制度建立，希望通過高層示范作用來推動整個財產申報制度良性快速發(fā)展。據(jù)此，有學者提出了自上而下，由高層領導帶頭，通過立法的方式由高層逐步向基層推進的路徑設計[5]120。這些看法頗有見地，值得借鑒。在鐵腕治腐的政治決心和政治氣象中，在原有制度遺產的基礎上，領導干部財產申報制度將日益健全并走向法治化是可期的。實際上，習近平總書記在中共十八屆三中全會上就提出要健全和完善“領導干部報告?zhèn)€人有關事項”，“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”[20]。正是在這一重要思想的指導下，作為全面從嚴治黨的關鍵舉措之一，中共十八大以來領導干部報告和公開有關事項的制度探索與實踐又取得了新的重大成效，為打造中國特色領導干部報告和公示有關事項制度奠定了重要基礎。

2.科學規(guī)劃制度頂層設計，強化領導干部財產申報制度的長效性

領導干部財產申報制度作為預防腐敗的有效抓手，在我國一直處于黨紀政紀層面，對于當前我國嚴峻的腐敗態(tài)勢略顯無力。阿勒泰地區(qū)頒布的《地方規(guī)定》在其實踐過程中也暴露了效力不足的弱點。對此，有學者從腐敗內控角度入手，認為要將公職人員道德規(guī)范制度化、法制化，將行政倫理道德規(guī)范上升為制度、法律，進行道德立法，以有效地彌補道德自律的不足，從公職人員內在機制入手，推進行政倫理制度化[21]。而從技術操作層面來看，地區(qū)試點領導干部財產申報制度不可避免地會與其他相關規(guī)定存在矛盾和沖突，甚至斷裂的現(xiàn)象。因此，有必要對法規(guī)進行清理，將現(xiàn)行規(guī)范文件中與財產申報制度相關的不合理、不適應、不協(xié)調的規(guī)定進行徹底清理，提出廢止或修繕意見，同時，確認并賦予財產申報制度一定的法律效力。具體而言，就是要根據(jù)憲法原則制定專門的財產申報制度，或者在公務員法或其他反腐敗法律中將財產申報作為重要內容加以規(guī)定，將財產申報制度上升到法律的高位。就具體實施步驟而言，早在2013年就有學者提出，“在中國實行財產申報和公示制度可以分四步走：中共十八大之后，所有新提任鄉(xiāng)科級干部必須申報和公示財產；2014年起，所有新提任的縣處級領導干部必須申報和公示財產；2016年起，所有新提任的廳局級領導干部必須申報和公示財產；2018年起，所有新提任省部級以上領導干部必須申報和公示財產。力爭通過5年左右的時間將大部分領導干部都納入財產申報的范圍，同時制定《公職人員財產申報和公示法》，實現(xiàn)真正意義上的公職人員財產申報和公示制度”[22]。對照現(xiàn)實的政治實踐，這一領導干部財產申報制度建構的時間表和內容有些部分實現(xiàn)了，還有些部分尚未實現(xiàn)，仍待努力，同時制度實踐也有待創(chuàng)新和強化之處。當下，制度治黨日益成為全面從嚴治黨的根本之道，在越織越密的制度籠子中，領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度自然會成為其中的重要內容。

3.完善配套措施，強化領導干部財產申報制度改革的系統(tǒng)性

中央紀委原副書記吳玉良指出，任何一項好的制度，要想行得通、辦得到，一定要有一個配套措施和一個水到渠成的環(huán)境，對于財產申報制度，我們感到有兩個條件是欠缺的：一是社會的誠信體系，二是信息統(tǒng)計體系。沒有這兩個體系的建立，即使是好制度，實行起來也比較難[23]。上述觀點十分有針對性地指出了公職人員財產申報制度實施中配套措施不足這一要害。一是在公示環(huán)節(jié)，如何讓公職人員坦誠布公；二是罪與罰的測量，如何對瞞報、謊報、漏報等行為進行懲戒?？刹扇∪缦麓胧菏紫龋瑧獏f(xié)調金融實名制、工資制度和個人所得稅等法律制度，為監(jiān)控公職人員財產申報的真實性提供依據(jù)；其次，應建立公職人員行政倫理道德和誠信體系，將其是否如實登記財產報備納入考核管理系統(tǒng)之中；再者，應與公務員法、刑法相協(xié)調，設置相應的罪名，對各層面嚴重違反該項制度的行為予以刑事制裁。如有學者建議，“可先出臺《〈公務員法〉修正案》，將財產申報制度列入《公務員法》，或制定公務員財產申報條例，最終上升為專門法，并與民法、刑法等相關法律相協(xié)調，在刑法中增設‘拒不申報財產罪’和‘財產申報不實罪’”[24]。

4.抓關鍵少數(shù)且嚴實并舉，強化領導干部財產申報制度實施的可操作性

治國理政，關鍵在人；從嚴治黨，首在治吏。國家人社部的統(tǒng)計公報顯示，截至2016年底，全國共有公務員719萬人。但有鑒于監(jiān)督治理的成本和實施的可操作問題，無論是領導干部財產申報的舊版規(guī)定還是最新規(guī)定，包括阿勒泰地區(qū)的試點做法，都緊緊扭住了申報主體這一關鍵——“關鍵少數(shù)”。在我國政治體制結構中，縣處級(含副職)以上領導干部及事業(yè)單位中相當職務管理人員發(fā)揮著十分重要的作用。從數(shù)量上來看，該群體事關治國理政的隊伍規(guī)模和穩(wěn)定；從治理權能上來看，他們掌握著關鍵權力和資源；從質量上來看，他們直接關系到整個執(zhí)政黨肌體的健康、活力和生命，因此抓住縣處級(含副職)以上領導干部這個“關鍵少數(shù)”，就等于抓住了解決問題的“牛鼻子”。除抓領導干部這個“關鍵少數(shù)”外，還應采取一系列嚴實舉措來維護該制度的權威性和執(zhí)行力，實現(xiàn)從“有監(jiān)督”到“嚴監(jiān)督”的轉變。從只報不核到既報告又核查，把申報制度這一利器作為從嚴管黨的一項重要抓手，不斷加大抽查力度，擴大抽查比例?！胺蔡岜睾恕保瑢M提拔為副處級以上干部人選、后備干部人選和轉任重要崗位人選等，都納入重點核查范圍。對不如實申報者加大懲處力度，進一步強化對結果的運用。據(jù)統(tǒng)計，中共十八大以來，全國因不如實報告等問題被暫緩任用或取消提拔重用資格、后備干部人選資格的有1.1萬人，受到批評教育、責令作出檢查的有10.38萬人，接受誡勉談話的有1.98萬人，受到組織處理的有651人，移交紀檢監(jiān)察機關處理的有609人[25]。這些數(shù)據(jù)顯示了制度與實施策略的實效，對于一項監(jiān)督制度而言，其只有具有可操作性，即可監(jiān)督、可檢查、可追究、可問責，才有生命力。

5.積極培育認同意識，強化領導干部財產申報制度執(zhí)行的自覺性

正如上文所說的，阿勒泰地區(qū)有近七成的領導干部不支持財產申報制度，成了該制度實施的強大的隱性阻力。而制度得以落實的一個前提是制度主體對制度的認同。一般而言，制度認同內在地包含兩個方面：一是制度得到價值上的肯定；二是制度有轉化為現(xiàn)實行為的趨勢。[26]當前，在構建領導干部財產申報制度的過程中，應協(xié)同重塑領導干部的權力觀、地位觀、利益觀和價值觀，加強廉政教育，采取相應的措施打消領導干部的顧慮，使其意識到將自己的財產狀況置于公眾的監(jiān)督之下，不僅是對公眾知情權的最好保障，同時也是“清者自清”的坦誠和自我保護。讓其認識到，個人事項報告不僅是一張紙面上的廉政“宣言”，同時它還是政治品德與政治作風的“晴雨表”，更是新時期對黨忠誠、為民服務的具體體現(xiàn)。應讓廣大領導干部普遍認識到，是否如實報告?zhèn)€人有關事項是對黨忠不忠誠、老不老實的具體體現(xiàn)[26]，也應讓整個社會認識到，如實報告有關事項是對領導干部真管真嚴的有力措施，長期堅持下去，一定會促使干部形成接受監(jiān)督的思想自覺和行為習慣，促進廉潔從政、廉潔齊家的良好政治生態(tài)的形成。[26]

六、余論：走向更加健全的中國特色領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度

回溯新疆阿勒泰地區(qū)“試水”財產申報制度的來龍去脈，不單單是為了感慨一項治理制度命運的跌宕起伏，“解剖麻雀”是為了更好地觀測地方廉政制度創(chuàng)新的主要機理和作用，探究一項廉政制度成熟發(fā)展的演變規(guī)律，特別是將其放置于更廣的政治生態(tài)中考察它的特殊意義。正因為如此，新疆阿勒泰地區(qū)的試點探索雖然遭遇了一些挫折，但其破冰之舉可圈可點，意義非凡。在各地試點探索似乎趨于沉寂時，有關領導干部財產申報與公開的話題其實一直都在延續(xù)(如表2所示)。2016年9月18日，新疆阿勒泰市委原書記王仕斌被雙開，使得阿勒泰再次成為媒體關注的焦點。作為當年“阿勒泰經驗”的主要見證者之一，王仕斌被媒體稱為“首個財產被全國人民知道的領導干部”，此番被關注卻是因為其成為中共十八大以來少數(shù)比較罕見的“六大紀律”全部違反的“全科”違紀者。但是，我們不能以此來否定“阿勒泰經驗”，更不能因此對這項制度失去信心。這一事件本身或許從一個側面提醒我們，領導干部財產申報和公開制度本身是個很好的制度，但是它也只承載了廉政制度的某些重要使命，如果沒有配套的核實、倒查和追責機制，它很可能會淪為某些領導干部清廉表演的道具。

經過20多年的醞釀和試點，在社會廣泛關注且逐步取得共識、相關配套措施逐步完善的情況下，被譽為“陽光法案”和“反腐利器”的領導干部財產申報公示制度也迎來了“又日新”的轉機。中共十八大以來，在全面從嚴治黨日益成為治國理政的重要方略之際，建立健全中國特色領導干部個人有關事項報告制度也提上了議事日程，不斷由試點逐步走向制度化并形成相應的制度體系(如表2所示)。如前所述，以中共十八屆三中全會為契機，為貫徹落實黨中央全面從嚴治黨的要求，以制度建設為抓手，中組部、中辦、國辦等黨政機構出臺了領導干部個人有關事項報告制度，形成了“一個規(guī)定、三個辦法”的報告制度體系。這一制度體系的規(guī)定和執(zhí)行具有中國特色：相較其他國家，甚至是發(fā)達國家，在申報主體和內容規(guī)定方面形成了廣全兼?zhèn)涞奶攸c，申報對象涉及面廣，應報盡報的對象基本實現(xiàn)了全覆蓋；在執(zhí)行方面形成了嚴實并舉的特點?？傊S著全面從嚴治黨向縱深推進，中國特色領導干部個人有關事項報告制度將一步步地走向深化，并被不斷地優(yōu)化。

表2 中共十八大以來領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度的創(chuàng)新發(fā)展

注：該表內容主要根據(jù)上述所列制度文本及新聞媒體報道加以整理而成