王瑞霞

摘 要：本文探究 PPP 項目中的合同管理的衡量維度，在此基礎(chǔ)上，本文就PPP項目中的合同管理特點進行詳細探究，以期為有關(guān)方面的研究提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP項目；合同管理；特點；措施

引言

由于PPP項目具有初始投入大、建設(shè)周期長、涉及單位多等特點，給PPP項目合同的管理帶來困難。為了防止PPP項目參與者集體腐敗、提高投資收益、減少項目運營風(fēng)險，審計人員應(yīng)加強PPP項目合同審計監(jiān)督，特別是對審計合同主體資格、合同訂立與合同履行情況進行審計監(jiān)督，提高項目管理的質(zhì)量和效率。

一、PPP項目合同概述

在中標通知書規(guī)定期限內(nèi)，由中選社會資本或PPP項目公司與政府方（本級人民政府或項目實施機構(gòu)）共同簽署PPP項目合同。雙方通過PPP項目合同的協(xié)議約定形式，明確項目全生命周期范圍內(nèi)的權(quán)責(zé)利關(guān)系：經(jīng)政府方授予，中選社會資本或項目公司獲得對PPP項目的經(jīng)營權(quán)利，由此實現(xiàn)對項目的經(jīng)營維護、獲取“收費”或“補貼”的權(quán)利、承擔(dān)運營維護的義務(wù)；政府方因簽署《PPP項目合同》而實現(xiàn)向社會公眾持續(xù)、穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的職能，亦因此而負有支付“補貼”、配合項目運營等義務(wù)。因此，政府方和社會資本方開展PPP項目合作過程中，應(yīng)當重視通過合同約定方式明確彼此權(quán)責(zé)關(guān)系，合理分配與分擔(dān)項目風(fēng)險，穩(wěn)定雙方長期合作關(guān)系的基礎(chǔ)，實現(xiàn)合作共贏。

二、PPP項目合同體系管理特點

（1）合同風(fēng)險大。由于PPP模式尚不成熟，相應(yīng)的財政政策、政府程序流程不夠清，純公益性項目沒有成熟的操作思路，保障缺失，，發(fā)生違約情況難以索賠。（2）合同數(shù)量較多。PPP合同邊界條件模糊不清，難以直接落地實施，需要在項目不斷推進、設(shè)計逐步深化的情況下，分階段簽訂具備實施條件的單項工程補充協(xié)議，作為PPP項目合同的補充和完善。（3）合同金額不確定。傳統(tǒng)競爭項目在招投標階段就確定了明確的合同金額，但由于PPP項目在招投標階段僅為框架實施狀態(tài)，有些項目甚至初步設(shè)計都未完成，因此沒有明確的合同金額，PPP合同只能為框架合同。（4）合同參與方多且雜。合同參與方涉及政府、股東、貸款以及設(shè)計、施工、材料供應(yīng)、設(shè)備供應(yīng)、以及運營服務(wù)等諸多單位，各方之間通過合同建立往來關(guān)系。

三、PPP項目中合同管理措施

1、增強對合同管理重要性的認知

PPP項目的各個參與者在實際的施工建設(shè)中一定要增強對合同管理的重視，真正地認識到合同是保證自身合法權(quán)益的重要手段，在遵守合同條款規(guī)范自身行為的同時，也要科學(xué)高效的利用合同，避免因合同中的漏洞而給自身帶來經(jīng)濟損失，從而提升競爭力，保持自身在社會主義市場經(jīng)濟中的優(yōu)勢，促進自身的健康平穩(wěn)發(fā)展。

2、對合同主體資格的審計

對于整個PPP項目而言，選擇合適的社會資本是整個項目能夠保質(zhì)順利完成的基本要求。

對合同主體資格的審計，首先應(yīng)審核合同的簽訂主體。目前，政府選擇社會資本的方式主要來自于社會公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。依據(jù)《政府和社會資本合作項目采購管理辦法》的規(guī)定，選擇社會資本有利于社會資源的優(yōu)化配置。但是有些項目合同方在經(jīng)濟利益的誘惑下集體腐敗，嚴重危害國家和社會的利益。審計人員在審計時，首先應(yīng)檢查政府招投標等行為是否符合相關(guān)法律法規(guī)，例如，利用國家資金建設(shè)PPP項目時，在采購、設(shè)計、施工等流程必須公開招標；審查是否存在對項目采取分階段招標或者只對部分項目進行招標的情況；審查社會招標、邀請招標等流程是否符合法律規(guī)定，防止暗箱操作。

其次應(yīng)審核合同的實施主體。PPP項目建設(shè)領(lǐng)域中有可能存在合同簽約人與合同執(zhí)行人不一致的現(xiàn)象，例如，施工單位為了謀取私利，很可能采用低資質(zhì)施工單位掛靠高資質(zhì)單位，從而簽訂施工合同，這種行為很可能損害建設(shè)單位的利益，因此，審計人員應(yīng)重點審查合同實施主體與簽訂主體是否一致。

3、籌劃風(fēng)險分擔(dān)

嚴格來說，風(fēng)險分擔(dān)不能減少特定事件諸如戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等風(fēng)險的發(fā)生概率，但是可以降低風(fēng)險發(fā)生后的損失和風(fēng)險管理成本，合理的風(fēng)險分擔(dān)有利于促進PPP項目建設(shè)，使項目各參與者在項目全生命周期內(nèi)更加積極、謹慎理性履行合同義務(wù)。在風(fēng)險的分擔(dān)方面，對于地方經(jīng)濟發(fā)展政策風(fēng)險等方面的風(fēng)險，政府部門的控制力強于社會資本，應(yīng)由政府部門提供擔(dān)保。另外，經(jīng)協(xié)商，社會資本可承擔(dān)此風(fēng)險合理范圍內(nèi)的損失，必要時在將來政策好轉(zhuǎn)后，由政府加以追償；對于融資風(fēng)險、市場風(fēng)險等，社會資本更有控制能力，而且與其投資盈利息息相關(guān)，應(yīng)由社會資本承擔(dān)。

不可抗力風(fēng)險由于各參與方均不能預(yù)見，沒有控制能力，比如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等風(fēng)險。PPP項目合同當事人可以約定特定環(huán)境下交通管制、政策保護條款、材料價急劇變化額外補償?shù)葋砑右砸?guī)避。一般情況，只能將此風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司。

4、對合同簽訂環(huán)節(jié)進行審查

一是審查合同的合法性與合規(guī)性。當PPP項目建設(shè)方與施工方簽訂“黑白合同”時，一般而言，企業(yè)之間采用“黑合同”的高金額進行核算，而在納稅時，則按照“白合同”進行申報，以此達到少繳稅的目的。雖然“黑合同”是合同當事人直接履行的合同，但因為它的存在是為了謀取私利，嚴重違反我國相關(guān)稅收法律的規(guī)定，因此“黑白合同”均為無效合同。

二是審查合同的嚴謹性。PPP項目涉及的范圍廣、條款多，因此合同中需要詳細說明的細節(jié)也較多，同時，合同中措辭還需要簡明規(guī)范、易于理解。當項目合同中權(quán)責(zé)規(guī)定不夠明晰，合同雙方需要協(xié)商的問題就會增多，最終影響整個工程進度。

結(jié)語

總而言之，PPP項目的推進實施是中國進步發(fā)展的必然趨勢，對于PPP項目的實施總結(jié)是社會資本方的一項重要課題。只有從各個管理層面深入分析、細心研究、認真總結(jié)，才能逐步提升社會資本方應(yīng)對PPP項目錯綜復(fù)雜合同關(guān)系的管理能力，提高社會資本方的搞風(fēng)險能力，更好地推進PPP項目在中國的實營施，最終實現(xiàn)政府和社會資本方的雙贏目標。

參考文獻

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（作者單位：中交一公局第六工程有限公司）