米曉文

摘 要：在互聯(lián)網(wǎng)金融不斷壯大的情況下，金融行業(yè)市場(chǎng)主體借助互聯(lián)網(wǎng)夸大收益、誤導(dǎo)消費(fèi)者的行為頻頻出現(xiàn)，嚴(yán)重侵害金融消費(fèi)者合法權(quán)益。雖然我國(guó)近年來(lái)加大了對(duì)違法違規(guī)金融廣告的治理力度，但目前對(duì)金融廣告的監(jiān)管還是顯得相對(duì)不足。本文在分析英國(guó)金融廣告的監(jiān)管制度基礎(chǔ)上，提出完善我國(guó)金融廣告監(jiān)管的政策建議。

關(guān)鍵詞：英國(guó)；金融廣告；監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)；啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.05.08

中圖分類(lèi)號(hào)：F831.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2018）05-0062-07

一、我國(guó)金融廣告監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）我國(guó)金融廣告監(jiān)管基本情況

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，金融廣告也隨之得到發(fā)展。但違法違規(guī)的金融廣告頻出，不但損害了金融消費(fèi)者的權(quán)益，而且嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。2015年，中國(guó)人民銀行等10部門(mén)聯(lián)合制定了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理、客戶(hù)資金第三方存管制度、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)提示和合格投資者制度、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)網(wǎng)絡(luò)與信息安全、反洗錢(qián)和防范金融犯罪、互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律以及監(jiān)管協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)等方面提出了具體要求。2016年，國(guó)家工商總局等17 部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)金融廣告及以投資理財(cái)名義從事金融活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》，并召開(kāi)部際聯(lián)席會(huì)議，將新興媒體涉嫌非法集資廣告排查整治作為工作重點(diǎn)，收到積極成效。2017年，中國(guó)人民銀行下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展金融廣告治理工作的通知》，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)涉及互聯(lián)網(wǎng)金融的廣告開(kāi)展監(jiān)測(cè)及管理，嚴(yán)厲打擊金融產(chǎn)品違法違規(guī)廣告行為。

（二）我國(guó)金融廣告監(jiān)管存在的不足

1.金融領(lǐng)域虛假?gòu)V告呈多發(fā)態(tài)勢(shì)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展帶動(dòng)了金融廣告的大幅增加，各種P2P網(wǎng)貸平臺(tái)、理財(cái)平臺(tái)大量出現(xiàn)，在缺少有效監(jiān)管情況下，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)為獲得客戶(hù)進(jìn)行虛假宣傳或過(guò)度承諾，成為虛假?gòu)V告重災(zāi)區(qū)。主要問(wèn)題仍集中在夸大收益率、明示或者暗示保本、未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示等方面（見(jiàn)表1）。

2.金融廣告法律規(guī)定未系統(tǒng)化。目前，我國(guó)尚未形成規(guī)范的金融產(chǎn)品廣告法律體系，金融廣告法律規(guī)定散見(jiàn)于行業(yè)法規(guī)中，僅從行業(yè)監(jiān)管的角度，原則性規(guī)定金融機(jī)構(gòu)在其營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng)中不得對(duì)其產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行虛假陳述和欺詐（見(jiàn)表2）。

3.對(duì)金融廣告的監(jiān)管職責(zé)不明。因我國(guó)目前法律對(duì)金融產(chǎn)品廣告的規(guī)制散見(jiàn)于行業(yè)法規(guī)中，而各行業(yè)的監(jiān)管主體不同，導(dǎo)致對(duì)金融產(chǎn)品廣告行為的主體、內(nèi)容及發(fā)布等監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多，包括工商局、各金融監(jiān)管部門(mén)、廣播電視局、工業(yè)與信息化部等多個(gè)部門(mén)?，F(xiàn)有法規(guī)中未明確監(jiān)管金融產(chǎn)品廣告行為的分工與合作，存在監(jiān)管部門(mén)間的職能重疊和監(jiān)管空白現(xiàn)象。

二、英國(guó)金融廣告監(jiān)管的主要做法

（一）明確金融產(chǎn)品廣告宣傳相關(guān)規(guī)定

1.對(duì)普通金融產(chǎn)品廣告規(guī)定。英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）對(duì)存款、投資、房屋貸款、保險(xiǎn)和消費(fèi)信貸4類(lèi)金融產(chǎn)品廣告宣傳做出3個(gè)方面規(guī)定：一是中性（fair），金融產(chǎn)品服務(wù)不能出于吸引顧客的目的，采取過(guò)分夸大效果的宣傳方式，如使用誤導(dǎo)性的標(biāo)題，對(duì)不同的金融產(chǎn)品服務(wù)進(jìn)行不公平比較等。二是清晰（clear），廣告應(yīng)對(duì)金融產(chǎn)品服務(wù)做出清楚的說(shuō)明，讓消費(fèi)者在充分了解產(chǎn)品服務(wù)的基礎(chǔ)上做出購(gòu)買(mǎi)決定。三是不誤導(dǎo)（not misleading），金融公司應(yīng)確保廣告不過(guò)多強(qiáng)調(diào)收益而沒(méi)有突出風(fēng)險(xiǎn)，使用的金融產(chǎn)品收益與風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)不應(yīng)是挑選出的表現(xiàn)相對(duì)好的歷史數(shù)據(jù)，而應(yīng)是全面數(shù)據(jù)，以避免讓消費(fèi)者產(chǎn)生過(guò)于樂(lè)觀(guān)的預(yù)期。

2.專(zhuān)門(mén)出臺(tái)關(guān)于社交媒體和特定金融產(chǎn)品廣告的監(jiān)管規(guī)定。2015年3月，F(xiàn)CA出臺(tái)了關(guān)于社交媒體金融廣告規(guī)范的文件，定義的社交媒體包括但不限于：博客、微博、社交網(wǎng)絡(luò)、論壇和圖片音視頻分享平臺(tái)等；規(guī)定社交媒體金融廣告同樣遵守公平、清晰、不誤導(dǎo)的原則。此外，F(xiàn)CA還對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶(hù)、投資專(zhuān)家、基金表現(xiàn)和圖片廣告等特殊的金融產(chǎn)品廣告出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的文件進(jìn)行解釋。

（二）確定FCA的行政權(quán)力和對(duì)違規(guī)廣告的處罰程序

1.FCA的行政處罰措施。當(dāng)認(rèn)定一個(gè)金融產(chǎn)品廣告不符合規(guī)定時(shí)，F(xiàn)CA擁有法定權(quán)力將其撤銷(xiāo)或先行通知公司禁止使用。在行使處罰權(quán)時(shí)，F(xiàn)CA主要考量該廣告是否造成了客戶(hù)的損失，包括直接和間接兩個(gè)方面，直接損失如顧客支付貸款的實(shí)際利率比廣告中宣傳的要高；間接損失如顧客購(gòu)買(mǎi)了一份保險(xiǎn)，廣告宣稱(chēng)保險(xiǎn)中含有防盜險(xiǎn)，但顧客在遭受盜竊后發(fā)現(xiàn)這份保險(xiǎn)不含防盜險(xiǎn)。

2.FCA決定是否取締某廣告的流程。一是確認(rèn)哪些廣告具有誤導(dǎo)性，從中選出情形最嚴(yán)重的。二是對(duì)于同一個(gè)廣告，不同的FCA職員分別研究，再?zèng)Q定如何進(jìn)一步行動(dòng)。三是若認(rèn)為有必要進(jìn)一步處罰，由FCA職員組成的委員會(huì)決定是否先給金融公司進(jìn)行警告。四是先行要求金融公司移除廣告，并告知取締該廣告的原因；允許金融公司提出該廣告未誤導(dǎo)消費(fèi)者的證據(jù)，并決定是否需要修改、收回或者執(zhí)行先前決定。若金融公司對(duì)FCA的行政決定不認(rèn)可，可向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。五是若行政處罰決定最終被執(zhí)行，F(xiàn)CA將在官方網(wǎng)站上公布該決定，內(nèi)容包括：該廣告的展示和FCA做出行政處罰決定的原因。

3.FCA與ASA（廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局）的職能劃分。2014年12月，F(xiàn)CA與ASA簽訂職能劃分備忘錄，強(qiáng)化投訴處理、信息共享等方面的協(xié)調(diào)（見(jiàn)表4）。

（三）明確信息披露規(guī)則

FCA會(huì)在官網(wǎng)上掛出教育消費(fèi)者的內(nèi)容，指導(dǎo)消費(fèi)者如何分辨誤導(dǎo)性廣告和在發(fā)現(xiàn)誤導(dǎo)性廣告時(shí)如何舉報(bào)。消費(fèi)者可以通過(guò)考慮是否需要支付費(fèi)用、利息率是多少、宣傳中的利率或回報(bào)率是否現(xiàn)實(shí)可信等八個(gè)方面，確定金融廣告是否具有誤導(dǎo)性（見(jiàn)表5）。FCA要求金融廣告和推銷(xiāo)應(yīng)當(dāng)明確地闡明金融產(chǎn)品或服務(wù)到底是什么，它是怎么運(yùn)作的，金融消費(fèi)者如何獲益。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確闡明金融產(chǎn)品的成本有哪些，這些產(chǎn)品或服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)大小。并向消費(fèi)者提出，日常生活中多種金融產(chǎn)品的廣告，包括銀行存款、投資、保險(xiǎn)、房屋貸款、養(yǎng)老金、消費(fèi)者信貸等，都有可能出現(xiàn)誤導(dǎo)消費(fèi)者的傾向，希望消費(fèi)者在發(fā)現(xiàn)存在誤導(dǎo)性情況時(shí)及時(shí)向FCA舉報(bào)。

（四）建立暢通的消費(fèi)維權(quán)渠道

在英國(guó)，如果金融消費(fèi)者認(rèn)為金融廣告存在誤導(dǎo)、不公平，金融消費(fèi)者有權(quán)向FCA進(jìn)行投訴。FCA經(jīng)過(guò)核實(shí)認(rèn)定金融廣告存在誤導(dǎo)金融消費(fèi)者或不公平的情形時(shí)，有權(quán)要求金融機(jī)構(gòu)修正或撤銷(xiāo)該廣告，向被誤導(dǎo)的金融消費(fèi)者道歉并對(duì)造成的損失予以賠償，還可對(duì)金融機(jī)構(gòu)予以警告或罰款等處罰。此外，如果金融消費(fèi)者認(rèn)為金融產(chǎn)品廣告存在內(nèi)容不得體、違反社會(huì)責(zé)任等情形，還可以直接向英國(guó)廣告標(biāo)準(zhǔn)化管理局投訴。FCA對(duì)因誤導(dǎo)性廣告而購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品或接受服務(wù)并遭受損失的金融消費(fèi)者提供救助途徑，要求相關(guān)金融機(jī)構(gòu)采取適當(dāng)?shù)某绦蛱幚斫鹑谙M(fèi)者的投訴，并在一定期限內(nèi)反饋處理情況。

三、啟示與建議

第五次全國(guó)金融工作會(huì)議將“防控金融風(fēng)險(xiǎn)”列為三大任務(wù)之一；黨的十九大將“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”作為三個(gè)攻堅(jiān)戰(zhàn)之首；中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)對(duì)金融廣告監(jiān)管是防控金融風(fēng)險(xiǎn)重要舉措，是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)的重要保證。

（一）完善金融產(chǎn)品宣傳的法律法規(guī)構(gòu)架

一是用好現(xiàn)行法律武器。我國(guó)現(xiàn)行的《廣告法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)于打擊虛假宣傳、欺騙誤導(dǎo)和保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)都有明確規(guī)定，金融廣告監(jiān)管要用好法律武器，把已有的法律規(guī)定落到實(shí)處。二是引入金融廣告預(yù)審查制度。借鑒醫(yī)療、藥品等特殊行業(yè)規(guī)定，在金融產(chǎn)品廣告領(lǐng)域引入預(yù)審查制度，要求金融機(jī)構(gòu)在發(fā)布金融廣告時(shí)必須先經(jīng)由內(nèi)部合規(guī)人員對(duì)廣告的內(nèi)容和形式等進(jìn)行事前確認(rèn)，并制作審查記錄，之后交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行最終審查，從源頭上遏制金融廣告違法行為的產(chǎn)生。三是對(duì)金融產(chǎn)品進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法。針對(duì)我國(guó)分業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀，建議制定對(duì)金融產(chǎn)品廣告監(jiān)管的行政法規(guī)，確保立法的法律地位，以有效協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門(mén)的利益。在法律條文內(nèi)容上，應(yīng)明確金融產(chǎn)品廣告的定義、內(nèi)容、禁止性行為及違反金融廣告的法律責(zé)任等。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)金融術(shù)語(yǔ)的使用、相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定。

（二）構(gòu)建金融產(chǎn)品廣告全方位的分工合作監(jiān)管體制

金融廣告監(jiān)管涉及工商、司法、央行、金融監(jiān)管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)等諸多部門(mén)，為避免出現(xiàn)“多頭監(jiān)管”和“監(jiān)管空白”現(xiàn)象，需明確監(jiān)管部門(mén)職責(zé)，解決好分工合作問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融違法違規(guī)廣告預(yù)防、監(jiān)測(cè)、甄別、移送、處置的有機(jī)銜接，保證監(jiān)管力量全面覆蓋金融廣告治理的各環(huán)節(jié)。各部門(mén)都應(yīng)按照“有風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有及時(shí)提示和處置就是瀆職”的理念，強(qiáng)化跨部門(mén)、跨區(qū)域協(xié)作，形成監(jiān)管合力。建議明確各部門(mén)的分工與溝通協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，如工商局、廣播電視局、工業(yè)與信息化部等部門(mén)在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)金融產(chǎn)品廣告的違法行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)向金融監(jiān)管部門(mén)通報(bào)，由金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。同時(shí)，建立投訴舉報(bào)制度，發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)金融產(chǎn)品廣告的監(jiān)督作用。

（三）建立金融產(chǎn)品廣告有效的信息披露和監(jiān)測(cè)制度

一是金融機(jī)構(gòu)要定期對(duì)其產(chǎn)品或服務(wù)的特征、收益、風(fēng)險(xiǎn)以及其自身的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行信息披露，以使金融消費(fèi)者能夠及時(shí)、準(zhǔn)確的了解金融機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)品的相關(guān)情況。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)要對(duì)金融機(jī)構(gòu)的披露信息情況進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查，以確保金融機(jī)構(gòu)披露信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性及金融消費(fèi)者的接受和掌握程度。三是各監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)屬地原則對(duì)發(fā)布在本轄區(qū)的報(bào)刊、廣播、電視、海報(bào)等傳統(tǒng)媒體和戶(hù)外的金融廣告進(jìn)行監(jiān)測(cè)。同時(shí)建立主動(dòng)收集輿情工作機(jī)制，制定應(yīng)急預(yù)案，切實(shí)防范輿論風(fēng)險(xiǎn)。

（四）創(chuàng)新金融產(chǎn)品廣告監(jiān)管方式

一是發(fā)揮信用監(jiān)管作用。借當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)的東風(fēng)，利用企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、人民銀行金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)等平臺(tái)，將查實(shí)的金融違法違規(guī)廣告的企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人的負(fù)面信息納入進(jìn)來(lái)，壓縮違法違規(guī)金融廣告的生存空間，促進(jìn)金融廣告責(zé)任主體規(guī)范金融廣告行為。二是建立“負(fù)面清單”制度。金融行業(yè)主管部門(mén)有必要會(huì)同相關(guān)部門(mén)，就制定金融廣告發(fā)布的市場(chǎng)準(zhǔn)入清單、禁止發(fā)布的負(fù)面清單和依法設(shè)立金融廣告發(fā)布事前審查制度等問(wèn)題進(jìn)行磋商，抓緊出臺(tái)有關(guān)辦法。三是建立“黑名單”制度。某金融企業(yè)違法違規(guī)發(fā)布廣告被處罰后即刻納入“黑名單”，拒絕對(duì)該企業(yè)新發(fā)布的廣告進(jìn)行備案審查，并將該信息反饋給電信管理部門(mén)，建議屏蔽該企業(yè)發(fā)布的所有廣告，提高金融企業(yè)的違法違規(guī)成本。

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