賈曉雯

摘 要：2008年國際金融危機后，雙峰監(jiān)管模式因其內(nèi)在的獨特優(yōu)勢及在危機考驗下的良好表現(xiàn)，受到越來越多國家的青睞并得到廣泛應(yīng)用，逐漸成為國際上金融監(jiān)管體制的主流。我國在近期的金融監(jiān)管體制改革中同樣借鑒了雙峰監(jiān)管模式，在優(yōu)化監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的同時監(jiān)管目標(biāo)也更加清晰明確。本文擬從雙峰監(jiān)管的理論分析角度入手，并結(jié)合英國兩次金融監(jiān)管體制改革實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)，以期對我國下一階段的金融監(jiān)管改革提供重要的借鑒。

關(guān)鍵詞：雙峰監(jiān)管；宏觀審慎；微觀審慎；行為監(jiān)管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.05.09

中圖分類號：F830.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）05-0069-06

一、 雙峰監(jiān)管理論起源

（一）產(chǎn)生背景

英國在20世紀(jì)90年代前長期實行分業(yè)監(jiān)管，即根據(jù)被監(jiān)管對象的機構(gòu)類型作為監(jiān)管劃分依據(jù)，分別由對應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管。隨著英國金融體系復(fù)雜化程度的顯著提升及各類型金融機構(gòu)規(guī)模的快速擴張，金融領(lǐng)域開始出現(xiàn)了一系列新變化：混業(yè)經(jīng)營模式形成，金融控股集團初現(xiàn)雛形，跨行業(yè)、跨市場的業(yè)務(wù)活動不斷涌現(xiàn)，不同類型機構(gòu)及市場間的界限開始模糊；隨著保險、證券等非銀行金融機構(gòu)及衍生品市場的加速崛起，商業(yè)銀行不再是系統(tǒng)性風(fēng)險的單一來源；金融產(chǎn)品及服務(wù)日益多元化、復(fù)雜化、專業(yè)化，消費者與金融機構(gòu)間的信息鴻溝急劇加深，金融市場更加不透明。英國金融體系所出現(xiàn)的上述變化導(dǎo)致金融風(fēng)險不斷積累，并爆發(fā)了諸多風(fēng)險事件，如巴林銀行因衍生品投機失敗而破產(chǎn)、國際信貸商業(yè)銀行因金融欺詐而破產(chǎn)等。

不斷產(chǎn)生的風(fēng)險事件表明英國原有的分業(yè)監(jiān)管體制與日益復(fù)雜、混業(yè)化的金融體系不相協(xié)調(diào)、不相適應(yīng)。正是在此背景下，英國經(jīng)濟學(xué)教授Micheal Taylor于1995提出了雙峰監(jiān)管理論，以期重塑監(jiān)管理念并為英國金融監(jiān)管體制改革指明方向。

（二）理論主要內(nèi)容

1.關(guān)于監(jiān)管目標(biāo)。雙峰監(jiān)管理論以目標(biāo)導(dǎo)向為原則，認為有效的金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)致力于兩大目標(biāo)的實現(xiàn)：一是系統(tǒng)性保護目標(biāo)，即通過實施審慎監(jiān)管確保金融機構(gòu)經(jīng)營穩(wěn)健，維護金融穩(wěn)定；二是消費者保護目標(biāo)，即通過實施行為監(jiān)管確保消費者在金融交易中被公平地對待，免受欺詐、不充分競爭及市場濫用等不當(dāng)行為的侵害。

2.關(guān)于雙峰間的關(guān)系。兩大監(jiān)管目標(biāo)之間存在一致性：一方面，有效的審慎監(jiān)管能夠促進金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，防止機構(gòu)因資產(chǎn)質(zhì)量惡化或流動性不足而導(dǎo)致經(jīng)營失敗，使金融消費者免于蒙受重大損失；另一方面，有效的行為監(jiān)管能夠及時對問題金融產(chǎn)品及不當(dāng)金融交易行為進行干預(yù)，提振消費者對金融市場的信心，有助于金融穩(wěn)定的實現(xiàn)。

同時，由于二者存在諸多差異，會導(dǎo)致出現(xiàn)目標(biāo)沖突：一是立場沖突。前者著眼于金融機構(gòu)的利益，后者著眼于金融消費者的利益，由于金融機構(gòu)與金融消費者是作為交易對手而存在，這決定了雙方的利益往往并不一致，進而導(dǎo)致不同監(jiān)管目標(biāo)的沖突。二是文化沖突。行為監(jiān)管的工作性質(zhì)決定其監(jiān)管人員構(gòu)成主要為律師和會計師，而審慎監(jiān)管則更多地需要經(jīng)濟學(xué)家和風(fēng)險管理專家，監(jiān)管人員的職業(yè)文化及分析視角存在沖突。三是利益沖突。行為監(jiān)管能夠及時叫停問題金融產(chǎn)品的發(fā)售，遏制欺詐交易行為，防止金融機構(gòu)對消費者進行利益掠奪，并對其不當(dāng)行為采取嚴(yán)厲監(jiān)管措施，但同時也會影響金融機構(gòu)的短期盈利水平，造成審慎監(jiān)管指標(biāo)的急劇惡化。

3.關(guān)于監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置。如果由單一監(jiān)管機構(gòu)同時承擔(dān)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管這兩種職能，往往會導(dǎo)致出現(xiàn)“擠出效應(yīng)”，對不同監(jiān)管目標(biāo)厚此薄彼、顧此失彼，影響監(jiān)管的有效性。因此，應(yīng)根據(jù)不同監(jiān)管目標(biāo)設(shè)立兩個相互獨立的監(jiān)管機構(gòu)——金融穩(wěn)定委員會與消費者保護委員會，分別負責(zé)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管，以消除“一身二任”所導(dǎo)致的內(nèi)在沖突，進一步提高監(jiān)管專業(yè)性。其中，金融穩(wěn)定委員會負責(zé)對包括商業(yè)銀行、證券、保險公司在內(nèi)的各類金融機構(gòu)統(tǒng)一實施審慎監(jiān)管，以適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實情況；消費者保護委員會負責(zé)對金融機構(gòu)及金融市場實施行為監(jiān)管，確保機構(gòu)的合規(guī)經(jīng)營及金融市場的公平誠信。

4.關(guān)于監(jiān)管協(xié)調(diào)機制安排。一方面，若金融穩(wěn)定委員會獨立于央行，則意味著央行原有的銀行監(jiān)管職能將被剝離，在此情況下，金融穩(wěn)定委員會必須同央行保持緊密合作，便于央行及時獲取風(fēng)險信息，更好地履行貨幣政策及最后貸款人等職能。另一方面，鑒于金融穩(wěn)定委員會及消費者保護委員會之間存在著目標(biāo)沖突，雙方需要建立密切的合作關(guān)系，也可考慮建立起更高層級的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。

二、雙峰監(jiān)管理論的演進

（一）理論演進的背景

金融監(jiān)管理論及監(jiān)管模式的確立必須以一國金融體系的現(xiàn)實情況為基礎(chǔ)，當(dāng)該基礎(chǔ)發(fā)生顯著變化時，金融監(jiān)管理論必須隨之作出適應(yīng)性的調(diào)整。Taylor首次提出雙峰監(jiān)管理論后的10多年中，英國的金融體系產(chǎn)生了劇烈的變化，如規(guī)模巨大、具有高度關(guān)聯(lián)性的金融機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，高杠桿型金融交易業(yè)務(wù)盛行，金融風(fēng)險交織程度加深且風(fēng)險傳播進一步加速等。金融體系的上述變化加劇了金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性，如何更加有效地防范系統(tǒng)性風(fēng)險成為重塑金融監(jiān)管體制時的突出考量因素。

（二）主要變化

基于對英國金融體系新特點的認識，Taylor于2009年在原有的理論框架基礎(chǔ)之上，對雙峰監(jiān)管的內(nèi)容做出了進一步的豐富完善，以更好地適應(yīng)現(xiàn)實需求，并對英國金融監(jiān)管體制改革再次獻言。

在新的理論體系下，明確了雙峰監(jiān)管與六大監(jiān)管功能的對應(yīng)關(guān)系，其主要結(jié)構(gòu)關(guān)系總結(jié)如下（見圖1）。

1.系統(tǒng)性保護目標(biāo)主要通過以下三種監(jiān)管功能的有效發(fā)揮得以實現(xiàn)：（1）宏觀審慎管理。傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管會導(dǎo)致“只見樹木，不見森林”問題的出現(xiàn)，即個體金融機構(gòu)的穩(wěn)健不一定能夠帶來金融體系的穩(wěn)健。金融體系具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，并且該種不穩(wěn)定性隨著金融創(chuàng)新活動增多、金融機構(gòu)規(guī)模擴大、金融體系復(fù)雜性增強等日益加強，這就要求央行從全局視角來看待金融體系及金融風(fēng)險，即通過宏觀審慎管理保障金融穩(wěn)定。（2）危機管理機制。危機管理機制主要包括對問題金融機構(gòu)的救助及破產(chǎn)清算安排兩方面內(nèi)容。當(dāng)金融機構(gòu)陷入困境時，央行需決定是否行使最后貸款人或緊急流動性救助職能，并確定相應(yīng)的抵押品；對破產(chǎn)機構(gòu)進行有序清算，避免機構(gòu)破產(chǎn)對金融體系造成過度擾動。（3）對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管。當(dāng)金融機構(gòu)規(guī)模過大或與金融體系具有高度關(guān)聯(lián)性時，其經(jīng)營失敗將會導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生。因此，對于系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)實施更為嚴(yán)格的審慎監(jiān)管，設(shè)置更高的資本、流動性等監(jiān)管要求。

2.消費者保護目標(biāo)主要通過以下三種監(jiān)管功能的有效發(fā)揮得以實現(xiàn)：（1）經(jīng)營行為監(jiān)管。通過對金融機構(gòu)零售業(yè)務(wù)行為進行監(jiān)管，提高交易過程的透明度，使風(fēng)險信息及收費情況得到充分的披露，確保消費者得到公平的對待。（2）市場行為監(jiān)管。通過對市場行為進行監(jiān)管確保金融市場的透明及公平，保護投資者利益，主要措施可包括制定上市標(biāo)準(zhǔn)、提高信息披露要求、打擊市場操縱及內(nèi)幕交易等。（3）對中小金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管。Taylor認為隨著系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的不斷涌現(xiàn)，在審慎監(jiān)管方面應(yīng)采取“抓大放小”原則，即對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)進行重點監(jiān)管并實施更嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以防范系統(tǒng)性風(fēng)險；而中小金融機構(gòu)的經(jīng)營失敗一般并不會對金融體系造成系統(tǒng)性沖擊，對其進行審慎監(jiān)管的主要目的是確保其對消費者具有持續(xù)的履約能力，避免因經(jīng)營失敗而對消費者利益造成損害。

三、 英國金融監(jiān)管體制的兩次改革

（一）第一階段：從分業(yè)監(jiān)管向單一監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

1997年之前，英國長期實行分業(yè)監(jiān)管。英格蘭銀行（央行）負責(zé)對商業(yè)銀行實施審慎監(jiān)管，住房儲蓄委員會負責(zé)對住房儲蓄機構(gòu)實施審慎監(jiān)管，貿(mào)易與工業(yè)部負責(zé)對保險公司實施清償能力監(jiān)管，證券投資委員會指導(dǎo)下的眾多自律組織，如證券業(yè)協(xié)會、期貨中介及交易商協(xié)會等，負責(zé)對其他類型的金融機構(gòu)進行自律性監(jiān)管。隨著混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展，這種碎片化、目標(biāo)不清晰的監(jiān)管體制的弊端逐漸顯現(xiàn)，監(jiān)管體制亟待改革。

1997年，英國政府對金融監(jiān)管體制進行了大幅改革，其主要舉措如下：（1）設(shè)立單一金融監(jiān)管機構(gòu)金融服務(wù)局（Financial Services Authority，F(xiàn)SA），負責(zé)對金融業(yè)進行綜合監(jiān)管，并同時身兼審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管這兩大職能；（2）將銀行監(jiān)管職能從央行剝離并由FSA承接，以進一步提升央行貨幣政策的獨立性；（3）財政部負責(zé)確立金融監(jiān)管框架及相關(guān)立法，牽頭負責(zé)對問題金融機構(gòu)的救助。

從上述內(nèi)容可以看到，Taylor于1995年提出的雙峰監(jiān)管理論并未被采納，此次改革存在著“先天不足”，如FSA監(jiān)管目標(biāo)及職責(zé)分工劃分不清晰，央行與財政部、FSA之間缺乏日常合作與協(xié)調(diào)等。這種“先天不足”為英國金融監(jiān)管的再次失敗埋下了隱患。

（二）單一監(jiān)管體制失敗的原因

2008年國際金融危機爆發(fā)后，英國經(jīng)改革及強化過的金融監(jiān)管體制并未能成功抵御住風(fēng)險的沖擊，金融體系再次受到重創(chuàng)，尤其是以北巖銀行擠兌為代表的一系列風(fēng)險事件使英國監(jiān)管體制的內(nèi)在缺陷及不足暴露地一覽無余。該次危機的發(fā)生側(cè)面印證了雙峰監(jiān)管理論的預(yù)見性，并可從中得出如下教訓(xùn)：

1.系統(tǒng)性保護及消費者保護二者間沖突大于協(xié)調(diào)，存在明顯的“擠出效應(yīng)”。當(dāng)初成立FSA的支持者們認為不同監(jiān)管目標(biāo)間存在著較強的協(xié)同效應(yīng)，單一監(jiān)管機構(gòu)有助于減少重復(fù)監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。金融危機的發(fā)生卻證明了單一監(jiān)管機構(gòu)在面對過多監(jiān)管目標(biāo)及監(jiān)管任務(wù)時往往會顧此失彼，如危機前FSA就消費者保護問題與北巖銀行進行了頻繁的監(jiān)管溝通，但是對于其資本、流動性及期限錯配的關(guān)注遠遠不足，每三年才會同其召開一次主要的審慎監(jiān)管會議。

2.需要明確央行的金融穩(wěn)定職能，并賦予其相應(yīng)的權(quán)責(zé)及工具。1997年監(jiān)管體制改革后，央行的微觀審慎監(jiān)管職能被剝離，但并未從法律層面明確其是否承擔(dān)金融穩(wěn)定職能，即從宏觀視角監(jiān)測整個金融體系并識別可能導(dǎo)致金融不穩(wěn)定的因素。在危機管理方面，財政部負責(zé)牽頭對問題金融機構(gòu)的處置，央行處于附屬地位，無法在風(fēng)險暴露后及時介入并實施救助，限制了其最后貸款人職能的有效發(fā)揮。

3.央行與FSA之間缺乏有效的合作及協(xié)調(diào)。在監(jiān)管協(xié)調(diào)機制方面，僅通過簽訂備忘錄的形式建立起一個松散的三方會談機制，但是該機制幾乎未發(fā)揮任何作用，央行與FSA之間未能就信息共享、政策協(xié)調(diào)、危機管理等工作開展有效合作，作為最后貸款人的央行不掌握具體監(jiān)管信息，導(dǎo)致金融監(jiān)管的微觀層面與宏觀層面之間嚴(yán)重割裂。

（三）第二階段：從單一監(jiān)管向雙峰監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

吸取上次危機的教訓(xùn)，英國此次采納了Taylor提出的改革建議，先后通過《2009年銀行法案》《2012年金融服務(wù)法案》及《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法案》，對原有金融監(jiān)管體制進行了大刀闊斧的改革，由單一監(jiān)管模式向雙峰監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。此次改革旨在強化央行宏觀審慎管理職能、拆分審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管職能、加強監(jiān)管統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)。

1.強化宏觀審慎管理，并對單一監(jiān)管機構(gòu)的審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管兩大職能進行拆分，作為“第一峰”的系統(tǒng)性保護目標(biāo)及其對應(yīng)的三大監(jiān)管功能由央行統(tǒng)籌負責(zé)。

（1）強化宏觀審慎管理。明確央行的宏觀審慎管理職責(zé)，在其理事會下設(shè)金融政策委員會，負責(zé)識別、監(jiān)測系統(tǒng)性風(fēng)險并采取行動降低該種風(fēng)險，以提升英國金融體系的韌性，維護金融穩(wěn)定。金融政策委員會具有以下權(quán)力：一是指令權(quán)，包括制定逆周期資本緩沖要求、特定行業(yè)的資本要求、杠桿率要求、抵押貸款中的貸款-價值比率（LTV）等。二是建議權(quán)，建議其他監(jiān)管部門采取措施以維護金融穩(wěn)定。

同時，金融政策委員會還負責(zé)配合政府經(jīng)濟政策的實施，以促進就業(yè)并維持經(jīng)濟增長。為了明晰宏觀審慎與微觀審慎之間的界限，金融政策委員會只在宏觀層面統(tǒng)籌實施金融穩(wěn)定決策，由相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)協(xié)助落實，其并不直接負責(zé)微觀層面的監(jiān)管執(zhí)行。

（2）危機管理機制。在應(yīng)對2008年金融危機的過程中，由于缺乏系統(tǒng)化的危機管理制度，英國未能及時有效地應(yīng)對和化解危機，造成了巨大的經(jīng)濟損失。針對這一問題，英國建立起了危機管理的法律制度，主要由特別應(yīng)對機制、銀行接管和銀行破產(chǎn)三部分構(gòu)成，明確了財政部、央行和監(jiān)管部門三方各自的職責(zé)及協(xié)調(diào)機制，重點強化了央行在危機管理方面的職責(zé)，并賦予其對系統(tǒng)重要性金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管權(quán)。

（3）對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管。改革后，英國撤消了單一監(jiān)管機構(gòu)FSA，并對其原有職能進行拆分，分別由新設(shè)立的審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，PRA）和金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）進行承接。PRA為央行內(nèi)設(shè)部門，負責(zé)對具有系統(tǒng)性影響的金融機構(gòu)實施審慎監(jiān)管，包括1500余家商業(yè)銀行、住房儲蓄機構(gòu)、投資公司及保險公司等。

2.作為“第二峰”的消費者保護目標(biāo)及其對應(yīng)的三大監(jiān)管功能由FCA負責(zé)。新成立的FCA直接對英國財政部和議會負責(zé)，其致力于確保金融市場的良性運轉(zhuǎn)并具有三大核心操作目標(biāo)：（1）確保對金融消費者進行適度保護；（2）保護并提升英國金融體系的公平誠信度；（3）促進利于金融消費者的市場競爭。

FCA具有三大監(jiān)管功能：（1）對56000多家金融機構(gòu)的經(jīng)營行為及消費者保護進行監(jiān)管；（2）對金融市場行為進行監(jiān)管；（3）對PRA監(jiān)管范圍之外的18000多家中小型金融機構(gòu)實施審慎監(jiān)管。

3.在監(jiān)管協(xié)調(diào)機制安排方面，為加強宏觀審慎、微觀審慎及行為監(jiān)管間的協(xié)同，新的監(jiān)管體制在數(shù)據(jù)共享、交叉任職、雙重監(jiān)管、爭端解決等方面建立起了全方位的協(xié)調(diào)機制，以降低監(jiān)管沖突及摩擦，提高監(jiān)管效率。如金融政策委員會與PRA同在央行內(nèi)部，利于實現(xiàn)宏觀審慎與微觀審慎之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；金融政策委員會有權(quán)對PRA與FCA進行指導(dǎo)并提出建議，且在二者之間出現(xiàn)沖突時充當(dāng)“仲裁人”。

四、對我國的啟示

（一）重構(gòu)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的關(guān)系

基于目標(biāo)導(dǎo)向的雙峰監(jiān)管強調(diào)應(yīng)根據(jù)不同的監(jiān)管目標(biāo)設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)并清晰劃分職責(zé)，其在理論層面論證了審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管存在著潛在沖突，而“一身二任”的FSA則從實踐層面證明了該種沖突會導(dǎo)致監(jiān)管失敗。我國監(jiān)管部門集審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管職能于一身，由于審慎監(jiān)管在我國起步較早，理論體系和監(jiān)管實踐等均已較為成熟，所以其在影響力方面占優(yōu)，行為監(jiān)管處于附屬地位。這導(dǎo)致了我國對行為風(fēng)險及金融消費者保護的重視程度不足，相關(guān)風(fēng)險隱患不容小覷。因此在現(xiàn)有監(jiān)管體制下，如何重塑審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的理念并提高行為監(jiān)管的獨立性，是當(dāng)前迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

（二）強化人民銀行維護金融穩(wěn)定的職責(zé)

央行在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定中應(yīng)處于核心地位。英國1997年金融改革對央行進行了大幅“削權(quán)”，分離了其對銀行業(yè)的監(jiān)管職能，但并未賦予其相應(yīng)的職責(zé)和工具來維護金融穩(wěn)定，導(dǎo)致了央行在隨后防范和應(yīng)對金融危機時的無力。上述事實證明必須明確賦予人民銀行維護金融穩(wěn)定的職能，強化宏觀審慎管理，科學(xué)配置管理工具，指導(dǎo)相關(guān)監(jiān)管部門做好系統(tǒng)性風(fēng)險防范工作。

同時，根據(jù)近日確定的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，原銀監(jiān)會及保監(jiān)會擬定設(shè)立銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入人民銀行。該舉措有利于微觀審慎監(jiān)管政策同宏觀審慎管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但由于我國人民銀行并不承擔(dān)微觀審慎監(jiān)管職能，還需要加強監(jiān)管合作，實現(xiàn)立法環(huán)節(jié)與執(zhí)法環(huán)節(jié)的有機結(jié)合，并明確劃分宏觀審慎與微觀審慎之間的界限，防止出現(xiàn)交叉及沖突。

（三）加強監(jiān)管協(xié)調(diào)機制建設(shè)

由于不同的監(jiān)管目標(biāo)及監(jiān)管功能可能存在潛在的沖突，客觀上要求各監(jiān)管機構(gòu)間充分共享信息，形成高效的監(jiān)管溝通協(xié)調(diào)安排，并建立明確的爭端解決及決策機制，促進監(jiān)管協(xié)同及監(jiān)管效率的提升。應(yīng)確保新設(shè)的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會充分發(fā)揮監(jiān)管溝通及協(xié)調(diào)的平臺作用，并對相關(guān)監(jiān)管部門無法達成一致的重大事項進行決議，切實提升金融監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。

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