/中國航天標準化與產(chǎn)品保證研究院

于亞彬 / 中國航天科工運載技術研究院北京分院

孫旻昊 / 北京控制工程研究所

伴隨著我國改革開放和經(jīng)濟的快速發(fā)展，航天產(chǎn)品合同履行已漸漸踏上 “以合同為主要管理方式和手段”的模式。合同履行是合同管理的核心內容，科學、有效的合同履行監(jiān)管可為航天產(chǎn)品合同的履行保駕護航。但是，目前我國航天產(chǎn)品合同的履行監(jiān)管還存在一系列問題，如監(jiān)督方法不科學，計劃粗略、合同更新不及時等，影響了合同履行過程中的質量和進度。因此，為了提升航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管效果，健全航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管體系，參考目前美國航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管機制，我國航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管部門提出了一些對策，為航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管實際工作提供了一定的參考。

一、 航天產(chǎn)品合同履行的特點及存在問題

1.航天產(chǎn)品合同履行的特點

航天產(chǎn)品主要包括航天器、航天運載器、樣機裝備、航天支持與保障裝備、應用終端等典型、重要裝備。裝備合同的簽訂是以最終實現(xiàn)國防利益為目標，為了國防利益合同軍方主體對合同標的的按時、全面實現(xiàn)極為關注。航天產(chǎn)品作為裝備的一種，因而具有裝備合同履行的特點，如監(jiān)管周期長、技術要求高、控制環(huán)節(jié)多和整體難度大等。

2.存在的主要問題

航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管是落實航天裝備采購計劃、實現(xiàn)由需求到裝備實物的重要過程，直接決定著軍方航天裝備的建設水平，影響著軍隊戰(zhàn)斗力的生成與提升，是實現(xiàn)新形勢下“能打勝仗”這一強軍目標的重要支撐。隨著高技術武器裝備建設速度的不斷加快，特別是航天產(chǎn)品采購制度和軍事代表制度改革的有序進行，以往航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的工作模式已難以適應新時期航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)督要求，存在著被動監(jiān)督、預防控制不得力，手段落后、監(jiān)督方法不科學，計劃粗略、資源調配不合理，不明進程、合同更新不及時，意識薄弱、風險控制不到位，缺乏相應的人才等問題。

圖1 航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)督項目組基本組織形式

二、 航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管機制

1.航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管方法分析

航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管需要在特定的時間和資源限定內，組織相關人員依據(jù)規(guī)范進行一系列獨特、復雜并相互關聯(lián)的監(jiān)督和管理活動，確保所研制的航天產(chǎn)品滿足合同要求，以使航天產(chǎn)品研制合同得以有效履行。根據(jù)項目管理知識體系（PMBOK）中“項目”的定義，航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管也屬于項目范疇。因此，航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的相關管理問題應依照項目管理的相關問題進行，包括以下3個層面：一是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的組織結構總體上應采用項目的組織結構形式；二是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的流程應依照項目監(jiān)管的流程；三是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)督的管理方法應參考項目管理各知識領域的分類，進行深入、細致的分析和研究。

2.航天產(chǎn)品合同履行管理組織體系構建

項目組由項目主任、主管軍事代表、專業(yè)軍事代表和一般軍事代表組成。項目主任在總軍事代表領導下，全面負責所管項目合同履行監(jiān)督工作；主管軍事代表在項目主任領導下，負責分管子項目某專業(yè)或某個階段的合同履行工作；專業(yè)軍事代表根據(jù)項目主任或主管軍事代表的安排，執(zhí)行和控制批準的合同履行監(jiān)督計劃(細則)，并做好有關記錄、報告和資料的收集、整理工作。

3.航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管流程

航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的管理過程可以分為以下4個階段，如圖2所示。

圖2 合同履行與合同履行監(jiān)管

圖3 航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管計劃階段的管理工作圖

一是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管啟動階段。航天產(chǎn)品合同訂立后將進入航天產(chǎn)品合同管理啟動階段。遵循項目管理模式及航天產(chǎn)品研制合同的特點，此階段的監(jiān)管工作有復核承制單位情況、復核有關航天產(chǎn)品情況、進行相關人力資源準備、進行監(jiān)督工作預案以及其它準備工作。

二是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管計劃階段。該階段的監(jiān)管工作內容包括對合同進行詳細的分析、各個方面的質量保證分析等，如圖3所示。

三是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管執(zhí)行階段。該階段的管理工作包括生產(chǎn)要素檢查、進度監(jiān)督、保密監(jiān)督、風險評估、風險處理、風險監(jiān)控、節(jié)點合同審計協(xié)助、監(jiān)督集成管理以及貫穿全過程的工作協(xié)調與請示匯報等，如圖4所示。

四是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管收尾階段。該階段的管理工作包括航天產(chǎn)品檢驗、質量問題處理、交裝發(fā)運監(jiān)督、技術服務監(jiān)督、遺留問題處理、合同支付審批、合同審計協(xié)助、項目后評價、總結與文件歸檔等，如圖5所示。其中的航天產(chǎn)品檢驗、交裝發(fā)運監(jiān)督可以看作是一個項目，按照項目管理的流程進行監(jiān)管，即在計劃、執(zhí)行等過程需要進行風險分析、評估與處理工作。

圖4 航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管執(zhí)行階段管理工作圖

三、航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)督關鍵環(huán)節(jié)

航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的關鍵環(huán)節(jié)是風險管理，對于保證航天產(chǎn)品合同的履行至關重要。通過對合同履行過程的風險進行識別和評估，并在此基礎上有針對性地制定應對方案，最終可使合同履行的風險控制在可接受范圍內。

觀察組：在對照組的治療基礎上同時給予患者雙黃連口服液（生產(chǎn)單位：河南天地藥業(yè)股份有限公司；批準文號：國藥準字Z41021468；規(guī)格：每支裝10 mL），同樣以棉簽蘸取雙黃連口服液，于潰瘍處及其周圍進行涂抹，每日3次，鹽酸雷尼替丁膠囊用于雙黃連口服液之后，用法與對照組相同，均連續(xù)服用2周。

1.合同履行風險管理分工

項目主任、風險管理協(xié)調員、獨立風險評估員、各專業(yè)組、項目相關部門專家、承研承制單位共同構成合同履行風險監(jiān)控組織，在合同履行風險管理中的具體分工如下：

項目主任是風險管理的領導人和負責人，全面負責風險管理的各項事宜，重點負責組織制定風險管理計劃，確保資金能夠滿足執(zhí)行風險管理的要求，并向上級領導機關或決策部門報告項目的整體風險，對重大風險提出處置建議。

風險管理協(xié)調員直接接受項目主任的領導，具體職責包括制定和維護風險管理計劃、開展風險管理培訓、定義風險報告的范圍、評價風險處置與監(jiān)督結果、編寫風險管理報告、統(tǒng)一協(xié)調各部門的風險管理工作、監(jiān)督風險管理要求的貫徹執(zhí)行情況、向項目主任提出有關使用獨立風險評估員等建議。

獨立風險評估員根據(jù)項目主任指派對關鍵環(huán)節(jié)、區(qū)域或者承包商的工作過程進行獨立的風險評估，向項目主任匯報評估結果，并與風險協(xié)調員共同工作。

各專業(yè)組是風險評估與風險處置計劃的直接執(zhí)行者，其職責包括實施風險管理計劃、持續(xù)不斷地進行風險評估、向項目主任報告風險、提出風險處置方案、評估風險處置計劃所需的資金等。

項目相關部門專家是指與項目相關的裝備試驗、裝備保障等部門專家，主要負責提供人員、方法、培訓等來保障風險管理任務的進行。在項目主任申請或者上級機關要求時，指派專家提供幫助進行風險評估。

承研承制單位負責建立相應的風險管理程序，并確保與合同管理辦公室的風險管理相互協(xié)調。必要時，建立內部的風險管理體系并與合同管理辦公室一起工作，在項目履行的所有階段進行風險辨識和風險分析，提出對風險處置計劃的建議，根據(jù)合同要求執(zhí)行合同管理辦公室的風險處置計劃、報告風險并做好風險記錄。

圖5 航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管收尾階段管理工作圖

2.合同履行風險管理的基本過程

依據(jù)航天產(chǎn)品合同監(jiān)管的特點，并參照美國航天產(chǎn)品合同監(jiān)管的方法和模式，將合同監(jiān)管中的風險管理劃分為以下5個過程。

風險管理計劃是計劃如何進行風險管理的過程，目的是制定出風險管理計劃，用于指導整個項目的風險評估、風險處置等過程。計劃制定的依據(jù)主要有合同監(jiān)管方面的法律法規(guī)、合同的具體要求、已知風險、以前的風險管理計劃以及裝備的特點和重要程度等。制定風險管理計劃的主要方法是召開項目會議，圍繞如何進行風險管理開展專題討論，確定風險管理策略、方法等。

風險評估以風險管理計劃、航天產(chǎn)品研制合同、承制單位的質量體系、航天產(chǎn)品形成過程等為依據(jù)，運用風險評估的相關方法和技術，總結出風險的觸發(fā)事件及可能發(fā)生的程度、大小、等級等。風險評估包括風險辨識與風險分析2個方面，風險辨識是指通過方法研究對影響合同履行期間客觀存在的、隱藏的風險進行估計、計算和甄別的過程。合同履行風險識別是通過明確風險識別目標、明確風險衡量標準、查閱整理資料、識別關鍵風險因素，研究風險產(chǎn)生的機理、明確風險傳遞規(guī)律和編寫已識別風險文檔等8個主要步驟，最后形成風險識別結果。在每個步驟中均存在反饋環(huán)節(jié)，再次對風險識別結果進行確認和修改，通過反復的進行確保合同履行風險的識別更加準確和完善。

風險分析也是通過一些研究方法衡量出風險發(fā)生的可能性及危害程度的大小，進一步產(chǎn)生風險記錄單、風險產(chǎn)生的概率及其分布等的過程。風險分析基本過程包括5個步驟：一是確定風險進度、費用和性能風險發(fā)生概率，二是確定第一步的影響程度，三是確定第一步的大小，四是確定風險大小和排列風險優(yōu)先順序，五是制定風險信息表。

風險處理是依據(jù)風險評估的結果并運用一定的方法進行有效解決的過程，最終目的是將風險降低到允許的范圍內。風險處理也要確定計劃，包括要達到的目標、具體工作人員、時間安排、經(jīng)費預算等。

風險監(jiān)控是系統(tǒng)地跟蹤和評價按照既定的標準進行的風險處理活動，保證風險處理的執(zhí)行并評價這些計劃對減輕合同風險有效性的過程；任務是根據(jù)整個合同履行過程規(guī)定的衡量標準全面跟蹤并評價風險處置活動的執(zhí)行情況。工作的主要內容包括：就風險與所有受影響的利益相關方進行溝通；監(jiān)督風險處置計劃的實施情況；檢查正常的狀態(tài)更新；報告風險變化情況以及當實施或調整風險處置計劃時，在管理方面提出的預警。

風險文檔管理就是對保留的所有資料的管理，是航天產(chǎn)品全生命周期的重要組成部分，為其它工作的開展提供了寶貴資料。合同管理辦公室應該規(guī)定一份標準報告清單，并視情況提出專題報告和評估總結的要求。如有可能，應該建立風險信息管理系統(tǒng)，以規(guī)范風險文檔的管理。

四、 幾點建議

1.合同履行監(jiān)管體系科學化

航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管是一個復雜的系統(tǒng)工程，合同履行監(jiān)管體系科學化是實現(xiàn)航天產(chǎn)品合同管理法制化的基礎。目前航天產(chǎn)品合同訂立部門與管理部門均主要由軍事代表機構統(tǒng)一負責，很多地方存在管理模糊的現(xiàn)象。因此，建議相關部門進行重組，科學規(guī)劃、合理安排，設立合同履行監(jiān)管部門，直接承擔航天產(chǎn)品合同管理的一切工作，同時也要為經(jīng)費預算、審計等方面提供支持。制定科學化的合同履行監(jiān)管體系能夠使航天產(chǎn)品合同管理、訂立部門分開，并通過增加相關的部門，做到組織部門健全，責權明確、分開，如仲裁機構的設立，專職負責處理合同管理中產(chǎn)生的各種問題。在合同不能按規(guī)定履行、合同雙方不能就索賠要求達成一致協(xié)議時，仲裁機構可以發(fā)揮作用，以保證合同的全部履行。合同管理體系科學化也能夠促進各部門之間的監(jiān)督和制衡，避免權利集中帶來的不利影響，同時有助于體制改革，提高工作效率。

2.合同履行監(jiān)管法規(guī)完善化

依法治國是我國的一項基本國策，法規(guī)是航天產(chǎn)品合同主體的行為規(guī)范與合同履行的依據(jù)，也是監(jiān)督的依據(jù)。雖然我國已經(jīng)制定了一些法律法規(guī)，為航天產(chǎn)品合同監(jiān)管提供了依據(jù)，但隨著社會進步、經(jīng)濟發(fā)展，法律法規(guī)也需要與時俱進，不斷完善，緊跟時代的步伐?？梢苑謩e從橫向和縱向2個方向來完善法律法規(guī)，如由全國人大及其常委會、中央軍委裝備發(fā)展部等制定航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管方面的法律法規(guī)。而且，法律法規(guī)的完善還要做到范圍覆蓋面廣、內容全面。做好縱向的深度和橫向的廣度的有機結合，更好地為航天產(chǎn)品合同監(jiān)管提供依據(jù)。

3.合同履行監(jiān)管方式信息化

航天產(chǎn)品合同監(jiān)管信息化是實現(xiàn)合同管理現(xiàn)代化的一個重要方面。當前，粗放型的監(jiān)管還是合同監(jiān)管的主要形式，由于合同與技術資料數(shù)量巨大，導致管理、使用費時費力。美軍很早施行了連續(xù)采集和全生命周期支持（CALS），取得了很好的效果。因此，可借鑒美國軍方的CALS建設我國航天產(chǎn)品合同監(jiān)管的信息化。具體要求3個方面：一是建立統(tǒng)一、完善的標準體系，二是建設合同履行監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫，三是建設合同履行監(jiān)管信息網(wǎng)絡。