【摘 要】在國家大力推行政府和社會資本合作（PPP）的背景下，水利工程項(xiàng)目作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，也被納入政府和社會資本合作的范疇。然而，我國水利工程項(xiàng)目采用PPP融資模式的時(shí)間并不長，且缺乏有效的經(jīng)驗(yàn)支撐，因此在實(shí)踐過程中必然會面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。在開展PPP模式下水利工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的過程中，風(fēng)險(xiǎn)識別是首要任務(wù)，也是其他各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作開展的基礎(chǔ)。基于此，本文將在分析PPP模式下水利工程項(xiàng)目利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，對水利工程項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識別研究，進(jìn)而構(gòu)建PPP模式下水利工程項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)清單。

【關(guān)鍵詞】PPP模式，水利工程，現(xiàn)狀及因素

一、PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府部門和社會資本合作模式，是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的，由政府部門與社會資本之間達(dá)成中長期合作協(xié)議的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，是一種以各參與方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

作為一種新型的項(xiàng)目融資模式，PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動，是根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)及政府扶持的力度，而不是以項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。通過運(yùn)用PPP模式，可以很好地使社會資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，進(jìn)而提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又可以在一定程度上保證社會資本“有利可圖”。

二、利益相關(guān)者分析

1.利益相關(guān)者內(nèi)涵

利益相關(guān)者作為一個(gè)明確的概念理論是在上世紀(jì)六十年代由斯坦福研究院提出，1984年，弗里曼（Freeman）在《戰(zhàn)略管理：一種利益相關(guān)者的方法》一書中給予了利益相關(guān)者經(jīng)典的定義：“利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個(gè)體和群體”。1994年，克拉克森（Clarkson）提出：“利益相關(guān)者在企業(yè)中投入了一些實(shí)物資本、人力資本、財(cái)務(wù)資本或一些有價(jià)值的東西，并由此而承擔(dān)了某些形式的風(fēng)險(xiǎn)；或者說，他們因企業(yè)活動而承受風(fēng)險(xiǎn)”。克拉克森的定義引入了專用性投資的概念，使利益相關(guān)者的定義更加具體。

2.？PPP？模式下水利工程項(xiàng)目的利益相關(guān)者

根據(jù)利益相關(guān)者理論的界定，本文認(rèn)為，PPP模式下水利工程項(xiàng)目的利益相關(guān)者是指對水利工程PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施具有既定利益的組織或者個(gè)人。符合PPP模式下水利工程項(xiàng)目的利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)滿足以下特點(diǎn)：

（1）利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)對PPP模式下的水利工程項(xiàng)目進(jìn)行了專用性投資，投資可以以資本形式，也可以是其他形式，但應(yīng)當(dāng)都是專用性投資，沒有專用性投資的個(gè)體或群體不能成為該項(xiàng)目的利益相關(guān)者。

（2）利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)在PPP模式下的水利工程項(xiàng)目實(shí)施過程中承擔(dān)一定的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在水利工程PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)中，均存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，而利益相關(guān)者所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小與其在項(xiàng)目實(shí)施過程中的資本專用性高低緊密相關(guān)。

（3）利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)與PPP模式下的水利工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理這一活動有直接或者間接的關(guān)聯(lián)。只有這樣，才能夠滿足其成為利益相關(guān)者的要求。

由此，結(jié)合水利工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，可以對PPP模式下水利工程項(xiàng)目實(shí)施過程中所存在的利益相關(guān)者進(jìn)行劃分：直接利益相關(guān)者和間接利益相關(guān)者。其中，直接利益相關(guān)者與水利工程PPP項(xiàng)目有著緊密的利害聯(lián)系，有可能會對項(xiàng)目的成敗產(chǎn)生直接影響，具體包括政府、社會資本方、承包方和分包商、專業(yè)運(yùn)營商等；間接利益相關(guān)者則與PPP模式下的水利工程項(xiàng)目形成一定的隱性或顯性關(guān)系，承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)其利益沒有得到滿足或者遭受損害時(shí)，可能會反應(yīng)強(qiáng)烈，進(jìn)而會影響到水利工程項(xiàng)目的正常實(shí)施。間接利益相關(guān)者包括保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、社會公眾等。不管是直接利益相關(guān)者還是間接利益相關(guān)者，其對水利工程PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施都會產(chǎn)生影響。

三、PPP模式下水利工程目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)因素識別

在確定了PPP模式下水利工程項(xiàng)目利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，可以逐步剖析具體的風(fēng)險(xiǎn)因素及風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)對象，雖然不同的的利益相關(guān)者存在著直接和間接的差異，但是他們之間也存在著一定的關(guān)聯(lián)，例如：對于社會資本方、承包方、供應(yīng)商而言，其與水利工程PPP項(xiàng)目本身之間存在著一定的合同關(guān)系，因此都可歸結(jié)為項(xiàng)目方面的原因。

1.分解分析法在PPP模式下水利工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別中的運(yùn)用

為確保水利工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素識別的有效開展，有必要結(jié)合工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇合理的風(fēng)險(xiǎn)識別方法。常用的識別方法包括專家調(diào)查法、分解分析法、流程圖法等，這些方法都有其各自的特點(diǎn)和最佳使用范圍。分解分析法作為一種能將復(fù)雜事務(wù)分解為簡單的、容易被識別的一種方法，能夠較為全面、系統(tǒng)地剖析事物本身及內(nèi)在變化發(fā)展規(guī)律，進(jìn)而能有效保證風(fēng)險(xiǎn)因素識別的全面性、合理性。運(yùn)用分解分析法進(jìn)行水利工程PPP項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)因素識別的總體流程如下：

（1）政府作為水利工程PPP項(xiàng)目的發(fā)起人和監(jiān)管部門，一方面擁有宏觀管理的權(quán)利；另一方面則在項(xiàng)目實(shí)施過程中與社會資本方簽訂合同，授權(quán)社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施。因此，不管在宏觀方面還是微觀方面，政府與PPP項(xiàng)目都有著密切的關(guān)聯(lián)。

（2）水利工程PPP項(xiàng)目很大程度上是通過社會資本的市場化運(yùn)作實(shí)施的，因此也面臨著來自市場的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。因此，需要對PPP項(xiàng)目的市場風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識別分析。

（3）作為具體的水利工程PPP項(xiàng)目，其本身具有一定的特點(diǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中面臨著諸多的不確定性，包括人員組織、材料供應(yīng)、費(fèi)用支付等。因此，有必要對PPP項(xiàng)目面臨的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別分析。

2.PPP模式下水利工程項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)因素識別分析

（1）政府風(fēng)險(xiǎn)的識別

政府的行為主要體現(xiàn)在PPP政策的制定和執(zhí)行、政府的信用、法律體系、政府決策等方面。因此，對政府行為進(jìn)行進(jìn)一步剖析，可以發(fā)現(xiàn)，在水利工程PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府發(fā)揮宏觀管理的風(fēng)險(xiǎn)；二是政府作為具體水利工程項(xiàng)目實(shí)施者的風(fēng)險(xiǎn)。

①政府信用風(fēng)險(xiǎn)。主要是政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員變更后，對上一屆政府所做出的承諾是否能夠繼續(xù)履行。

②政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。水利工程項(xiàng)目一般具有公益性，政府一般都會投資參與PPP項(xiàng)目中，由于政府對控制公益性項(xiàng)目的所有權(quán)較為重視，因此可能會對項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行一定的干預(yù)。

③政府公有化風(fēng)險(xiǎn)。如果宏觀政策發(fā)生變化，則有可能會讓社會資本方退出。

④官員尋租風(fēng)險(xiǎn)。由于政府決策流程的不透明和政策執(zhí)行的局限性，官員個(gè)人的主觀意志會對項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生重要影響，提升了官員的尋租風(fēng)險(xiǎn)。

⑤政府決策風(fēng)險(xiǎn)。政府可能會由于準(zhǔn)備不充分或者信息不對稱，導(dǎo)致決策過程存在著過程冗長或決策不規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)。

⑥政府審批風(fēng)險(xiǎn)。水利工程PPP項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)涉及較多部門，這就導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中面臨著一定的審批風(fēng)險(xiǎn)。

⑦法律變更風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目實(shí)施過程中，如果法律條款出現(xiàn)變更，則有可能導(dǎo)致項(xiàng)目合同條款產(chǎn)生沖突。

⑧法律及監(jiān)管體系不完善風(fēng)險(xiǎn)。如果當(dāng)前PPP項(xiàng)目相關(guān)法律不完善或者效力等級低，則有可能會對PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)作產(chǎn)生影響。

⑨稅收調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)。稅收政策的變更有可能會對PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)作產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響項(xiàng)目的順利開展。

⑩唯一性風(fēng)險(xiǎn)。如果同一區(qū)域內(nèi)批準(zhǔn)或?qū)嵤┝硪煌愋再|(zhì)的項(xiàng)目，則會對該項(xiàng)目的經(jīng)營收入產(chǎn)生影響。

？社會資本合作者招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。社會資本方在水利工程PPP項(xiàng)目中具有十分重要的作用，如果在社會資本合作者招標(biāo)的過程中缺乏必要的公正性，則有可能會對項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)帶來影響。

？費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)。水利工程項(xiàng)目都具有公益性，因此，其付費(fèi)機(jī)制一般是可行性缺口補(bǔ)助的方式，政府如果在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助方面不能按照約定條款執(zhí)行，則有可能對項(xiàng)目的順利實(shí)施產(chǎn)生影響。

（2）市場風(fēng)險(xiǎn)的識別

水利工程PPP項(xiàng)目很大程度上是通過社會資本的市場化運(yùn)作實(shí)施的，而穩(wěn)定的市場環(huán)境有助于項(xiàng)目順利開展，市場宏觀環(huán)境和微觀政策的變化也必然使得PPP項(xiàng)目面臨著來自市場的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

①市場需求變化風(fēng)險(xiǎn)。市場需求的變化，可能會對水利工程PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施產(chǎn)生影響。

②利率風(fēng)險(xiǎn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場環(huán)境的變動，中央政府則會通過利率的調(diào)控來調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

③外匯風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目可能會涉及到境外融資，因此會受到外匯風(fēng)險(xiǎn)影響。

④通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。受經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，市場出現(xiàn)的通貨膨脹會對水利工程PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益情況產(chǎn)生影響。

（3）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識別

作為具體的水利工程PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目層次的風(fēng)險(xiǎn)主要針對建設(shè)項(xiàng)目本身而言，也是不同的利益相關(guān)者最直接的風(fēng)險(xiǎn)沖突點(diǎn)，包括項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)、現(xiàn)場管理、質(zhì)量控制、環(huán)境保護(hù)以及公眾的態(tài)度等方面。

①社會資本能力風(fēng)險(xiǎn)。水利工程PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，社會資本方作為項(xiàng)目的直接參與者，其自身的融資能力、建設(shè)管理能力都會對項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生影響。

②自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。水利工程項(xiàng)目所處的自然環(huán)境一般較為復(fù)雜，地質(zhì)條件、地形條件、水文環(huán)境等都會對項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生影響。

③戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，則可能會導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

④施工風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，施工方如果不能很好的完成工程建設(shè)任務(wù)，則會對項(xiàng)目既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。

⑤材料及設(shè)備供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，材料及設(shè)備供應(yīng)若不能滿足工程建設(shè)需求，則會對項(xiàng)目的順利開展產(chǎn)生影響。

⑥運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。社會資本方投入項(xiàng)目的運(yùn)營管理能力情況，會對項(xiàng)目產(chǎn)生影響。

⑦環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。隨著人們環(huán)保意識的不斷增強(qiáng)，水利工程PPP項(xiàng)目所帶來的環(huán)境問題有可能會影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施。

⑧項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下，水利工程項(xiàng)目必然會面臨著融資的問題，相關(guān)融資方對于項(xiàng)目財(cái)務(wù)的有效監(jiān)管是項(xiàng)目順利完成的保障。

⑨項(xiàng)目預(yù)期主觀風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目決策過程中，政府部門或社會資本方如果對項(xiàng)目的預(yù)期過于樂觀，而在實(shí)施過程中又面臨著諸多的不確定性，則有可能導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)先準(zhǔn)備不足，影響項(xiàng)目的順利實(shí)施。

⑩項(xiàng)目組織協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)。社會資本面對諸多的參與方，能否組織協(xié)調(diào)各方關(guān)系，充分調(diào)動各方積極性，關(guān)系到項(xiàng)目既定目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

？公眾態(tài)度風(fēng)險(xiǎn)。由于水利工程項(xiàng)目的建設(shè)可能會對當(dāng)?shù)丶爸苓叚h(huán)境帶來一定影響，因此，社會公眾對于項(xiàng)目建設(shè)態(tài)度也會影響到項(xiàng)目的實(shí)施。

3.？PPP模式下水利工程項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)清單

建立PPP模式下水利工程項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)清單是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)，也是風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的起點(diǎn)。根據(jù)上述的分析，PPP模式下水利工程項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有政府風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)三大類，并在此基礎(chǔ)上識別分析了具體的風(fēng)險(xiǎn)因素點(diǎn)，從而構(gòu)建形成PPP模式下水利工程項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)清單，具體如右表。

四、小結(jié)與展望

本文在對PPP模式下水利工程項(xiàng)目利益相關(guān)者分析的基礎(chǔ)上，運(yùn)用分解分析法，識別了PPP模式下水利工程項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)因素，包括政府風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，每一類風(fēng)險(xiǎn)都會涉及具體的風(fēng)險(xiǎn)因素，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了PPP模式下水利工程項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)清單，為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估及建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制提供了有效的支撐。

但是，我們還應(yīng)看到，由于水利工程PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中所面臨的不確定因素較多，而且隨著環(huán)境的變化，風(fēng)險(xiǎn)因素也可能會跟著發(fā)生變化。正確而充分的識別風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)，因此，有必要對項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)清單進(jìn)行全面管理，從而促進(jìn)水利工程PPP項(xiàng)目順利實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

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作者簡介：

王成（1985—），男，江蘇徐州人，經(jīng)濟(jì)師，碩士研究生，研究方向：水利投融資管理、水利政府采購。