武文智 周永柱

摘 要：現(xiàn)階段，隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，我國的環(huán)境污染現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重。環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度是我國污染源環(huán)境管理的兩項(xiàng)重要制度，二者銜接構(gòu)成了對(duì)污染源全生命周期的管理。在分析現(xiàn)階段兩項(xiàng)制度銜接存在問題的基礎(chǔ)上，明確了環(huán)評(píng)與排污許可制度改革的總體思路，既不是削弱環(huán)評(píng)制度，也不是以排污許可制度代替環(huán)評(píng)制度，而應(yīng)該通過排污許可證強(qiáng)化環(huán)評(píng)的作用和功效，即：明確排污許可制度的核心地位，全面深化改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。從規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)角度研究提出了銜接的關(guān)鍵點(diǎn)：一方面要積極推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地，另一方面要從管理對(duì)象、管理內(nèi)容、管理程序、管理權(quán)限方面實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可的全面對(duì)接。建議通過修訂相關(guān)法律、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、建立聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制為制度銜接提供保障，真正讓排污許可制度成為污染源環(huán)境管理的核心制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；排污許可制度；銜接研究

引言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度是我國污染源環(huán)境管理的兩項(xiàng)重要制度。環(huán)評(píng)制度是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。排污許可制度是政府部門依污染源建設(shè)或運(yùn)營單位申請(qǐng)，經(jīng)依法審核準(zhǔn)予其排污活動(dòng)的一項(xiàng)制度，政府批準(zhǔn)的行政許可文書就是排污許可證。國務(wù)院提出改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源（位置固定、具有一定規(guī)模、可核查、可監(jiān)測(cè)的污染源）的企業(yè)排污許可制，關(guān)鍵在于整合銜接現(xiàn)有各項(xiàng)污染源環(huán)境管理制度，其中一項(xiàng)重要任務(wù)是做好環(huán)評(píng)與排污許可制度的銜接研究。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度銜接時(shí)存在的現(xiàn)實(shí)問題

1.1 制度不健全

長期以來，在現(xiàn)行的排污許可當(dāng)中始終未能將環(huán)境影響評(píng)價(jià)涉及的信息融入其中，這些信息主要包括以下幾種：不同污染源的特點(diǎn)及其排放特征、污染物排放量和環(huán)境監(jiān)測(cè)和管理。在這種情況下，不僅會(huì)產(chǎn)生典型的“兩張皮”實(shí)際問題，對(duì)日常工作造成不同程度的影響，而且還會(huì)影響制度作用的發(fā)揮，尤其是在實(shí)行精細(xì)化管理方面。因此，實(shí)現(xiàn)兩制度銜接的前提是制定完善的制度。

1.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的各項(xiàng)管理規(guī)定未能得到充分落實(shí)

該問題主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，項(xiàng)目的事中和事后監(jiān)管都比較薄弱，單純重視發(fā)證的過程，忽視了監(jiān)管在其中的重要作用；其二，環(huán)境監(jiān)察與執(zhí)法主要將排污標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，會(huì)導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的各項(xiàng)管理規(guī)定未能得到充分落實(shí)。

1.3 未實(shí)現(xiàn)技術(shù)規(guī)范方面的統(tǒng)一

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的污染源強(qiáng)度計(jì)算和排污許可的污染排放數(shù)量計(jì)算在方法上有很大不同，這使得污染源的相關(guān)數(shù)據(jù)出自不同門路，而且嚴(yán)重缺乏系統(tǒng)性與連續(xù)性，這會(huì)對(duì)污染源的綜合管控能力造成直接影響。

2 解決環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度銜接問題的有效策略

2.1 加快技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一速度

重新構(gòu)建當(dāng)前現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)體系，加快技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一速度。在實(shí)際工作中，主要分為以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：第一，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行業(yè)導(dǎo)則、總綱與要素導(dǎo)則、總量控制要求進(jìn)行修訂，精簡環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)要求，確保兩制度能在技術(shù)層面上實(shí)現(xiàn)可靠銜接；第二，編制各行業(yè)污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南、排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中污染物排放相關(guān)內(nèi)容提供統(tǒng)一依據(jù)；第三，編制排污清單與治污技術(shù)清單，構(gòu)建以排污清單為基礎(chǔ)的最有利技術(shù)體系，從而為精細(xì)化的排污管理工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 構(gòu)建并實(shí)行聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制

首先，加強(qiáng)新增污染源的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，將該制度是否嚴(yán)格落實(shí)作為是否批準(zhǔn)發(fā)證的重要依據(jù)，如果未能按照要求對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行落實(shí)，則一律不發(fā)排污許可證。其次，針對(duì)已經(jīng)獲取排污許可的企業(yè)，對(duì)其技術(shù)改造、改擴(kuò)建等項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審核，改擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，應(yīng)將排污許可證執(zhí)行情況作為現(xiàn)有工程回顧評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。如果企業(yè)的上述項(xiàng)目不會(huì)增加污染排放，則可對(duì)審核的程序進(jìn)行適當(dāng)簡化。最后，對(duì)企業(yè)提出全生命周期落實(shí)污染防治工作的要求，包括前期建設(shè)與后續(xù)的生產(chǎn)運(yùn)營。前期建設(shè)過程中，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的各項(xiàng)要求，建設(shè)項(xiàng)目無證排污或不按證排污的，不得出具該項(xiàng)目驗(yàn)收合格的意見；后續(xù)生產(chǎn)運(yùn)營過程中，企業(yè)要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，及時(shí)向有關(guān)部門提交污染物監(jiān)測(cè)報(bào)告，詳細(xì)闡述環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)際落實(shí)情況，即環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)前后的污染排放情況對(duì)比。

2.3實(shí)行綜合排污許可制度

針對(duì)實(shí)行單項(xiàng)排污許可制度帶來的問題，如果能實(shí)行綜合排污許可制度，由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，則能改善紊亂無序的管理現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的良好銜接，以及管理的全方位、無縫隙。

2.4積極推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地，實(shí)現(xiàn)剛性約束與項(xiàng)目環(huán)評(píng)之間的有效聯(lián)動(dòng)

一要強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的約束和指導(dǎo)作用。不斷強(qiáng)化“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”（“三線一單”）在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中的作用，以及對(duì)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入的強(qiáng)制約束作用。二要推行規(guī)劃環(huán)評(píng)清單式管理。根據(jù)改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，制定空間開發(fā)規(guī)劃的生態(tài)空間清單和限制開發(fā)區(qū)域的用途管制清單。制定產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)、工藝環(huán)境準(zhǔn)入清單。三要嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評(píng)違法責(zé)任追究。將規(guī)劃環(huán)評(píng)開展情況納入對(duì)地方政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)督察，依法嚴(yán)肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。四要加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)。依法將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為規(guī)劃所包含項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批的剛性約束。對(duì)已采納規(guī)劃環(huán)評(píng)要求的規(guī)劃所包含的建設(shè)項(xiàng)目，簡化相應(yīng)環(huán)評(píng)內(nèi)容。

結(jié)語

綜上所述，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度的相互銜接在規(guī)定落實(shí)、體制和技術(shù)等方面還存在一定問題。對(duì)此，本文提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、加快技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一速度和構(gòu)建并實(shí)行聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制的解決策略，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期的綜合管控目標(biāo)提供借鑒。

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