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        “三權(quán)分置”制度下農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡問題研究

        2018-07-11 09:49:26陳一蕾李玙成程官文
        法制與社會(huì) 2018年13期
        關(guān)鍵詞:規(guī)范管理三權(quán)分置

        陳一蕾 李玙成 程官文

        摘 要 2014年,新一輪的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)春潮開始涌動(dòng)。連續(xù)3年的中央一號(hào)文件對(duì)“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”、“三權(quán)分置”問題進(jìn)行探討。但其核心都是三權(quán)問題的內(nèi)容,而對(duì)相關(guān)流轉(zhuǎn)程序著筆甚少,幾近為零。而本文認(rèn)為,“三權(quán)分置”問題至今仍未完全落實(shí),不單單是因?yàn)槿龣?quán)內(nèi)容的模糊,與流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范也有關(guān)系。本文總結(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題,分析原因,從農(nóng)民、政府和工商資本三個(gè)方面探討流轉(zhuǎn)程序?qū)ζ溆绊懀⑻岢鱿嚓P(guān)解決措施,最終給出立法建議。

        關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 規(guī)范管理 審查監(jiān)管

        作者簡介:陳一蕾、李玙成、程官文,四川農(nóng)業(yè)大學(xué)。

        中圖分類號(hào):D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.080

        一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理概述

        從2018年中央1號(hào)文件首次提出宅基地三權(quán)分置可知我國農(nóng)地“三權(quán)分置”制度在穩(wěn)步推進(jìn)中。而土地制度的不斷完善也使農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積逐漸擴(kuò)大,從2015年家庭承包經(jīng)營耕地中33.3%發(fā)生流轉(zhuǎn)變?yōu)?016年35.1%的承包戶流向其他經(jīng)營體。但是,如火如荼的農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動(dòng)并沒有與之匹配的流轉(zhuǎn)程序規(guī)范存在,以至于我國目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍存在混亂性,不規(guī)范統(tǒng)一。中共中央近年來也在不同的規(guī)范性文件中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù),以達(dá)到持續(xù)推進(jìn)三權(quán)分置制度改革的目標(biāo),并最終解決困擾我國多年的三農(nóng)問題。

        本文所討論研究的農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序指農(nóng)地流轉(zhuǎn)辦理程序,指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶經(jīng)過申請(qǐng)、辦理相關(guān)手續(xù)將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的流轉(zhuǎn)過程。并且,研究范圍僅為其中的審核、登記部分。

        二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理的發(fā)展中出現(xiàn)的問題

        (一)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不一,管理混亂,約束力低

        雖然中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中明確指出了流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定,但是在實(shí)際中并沒有相關(guān)法律文件或者條文規(guī)定了確切的流轉(zhuǎn)期限,導(dǎo)致各地流轉(zhuǎn)期限不同,長短不一,對(duì)規(guī)范管理、有效約束不利。并出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)期限過短或過長,雙方權(quán)益受侵害的現(xiàn)象,極大地挫敗了主體參與積極性。

        (二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象泛濫

        主要有兩方面原因:第一,頂著農(nóng)業(yè)觀光旅游的幌子,進(jìn)行資本活動(dòng)。在李毅、羅建平等人對(duì)浙江A鄉(xiāng)進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)現(xiàn):A鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)用地在流轉(zhuǎn)前用于“種糧”與“種植蔬菜”用途的比重為92.2% ,而流轉(zhuǎn)后這一比重驟降至12.6% 。 而與農(nóng)業(yè)用途存在明顯差別的邊緣化農(nóng)業(yè)開始興起(例,觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)),大有取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)之勢。第二,工商資本翻炒土地,抬高地價(jià)。在沒有嚴(yán)格管控治理的情況下,工商資本擱置租用土地,坐地起價(jià),再流轉(zhuǎn)于他人的現(xiàn)象層出不窮。以至于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象泛濫。

        (三)沒有切實(shí)解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)以“口頭協(xié)議”訂立契約關(guān)系的習(xí)慣

        鄧定國,張華東在對(duì)廣元市蒼溪縣進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)代耕代種土地流轉(zhuǎn)都是口頭協(xié)議,無流轉(zhuǎn)合同,或合同不規(guī)范,全縣無合同的占流轉(zhuǎn)總面積的 11%。全縣按照省級(jí)示范文本簽訂合同的面積僅占 30.4%,在縣農(nóng)業(yè)局合同登記備案的僅占 0.8%。 不僅是蒼溪縣,全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)地區(qū)都或多或少的存在“口頭協(xié)議”的情況,這對(duì)后期劃分責(zé)任極為不利。

        (四)缺乏對(duì)交易主體的審查和監(jiān)督

        在多數(shù)情況下,我們并沒有對(duì)農(nóng)民是否愿意流轉(zhuǎn)土地,是否同意以此價(jià)格流轉(zhuǎn)或者流轉(zhuǎn)給此人進(jìn)行考察,以致削弱農(nóng)民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體性。同時(shí),對(duì)于工商資本是否有能力流轉(zhuǎn)土地,開展規(guī)?;r(nóng)業(yè)以及后期是否進(jìn)行土地農(nóng)用等都沒有進(jìn)行審查監(jiān)督。

        三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡產(chǎn)生的原因

        (一)市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)戶與工商資本的市場抉擇

        現(xiàn)階段,農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序管理失衡的一大重要表現(xiàn),即是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象泛濫。而造成非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象泛濫的原因,則是市場主體作出了土地非農(nóng)、非糧用的市場抉擇。導(dǎo)致這一抉擇的原因主要有兩方面:

        一方面是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的虧損問題。首先,由于生產(chǎn)成本特別是土地、勞動(dòng)力成本的上漲,許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體長期在盈虧平衡點(diǎn)附近掙扎;其次,由于部分地方政府片面推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營,導(dǎo)致部分生產(chǎn)主體出現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模過大,超出其經(jīng)營能力,進(jìn)而出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。相比之下,利用農(nóng)地從事非農(nóng)、非糧活動(dòng)收益較高,現(xiàn)階段的違法成本又較低,經(jīng)營者選擇將農(nóng)地非農(nóng)、非糧用也就成為自然的現(xiàn)象。

        另一方面,盡管《土地管理法》禁止耕地非農(nóng)、非糧用,但目前法律法規(guī)及相關(guān)政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)受讓主體資格缺乏限制,任何非農(nóng)主體皆可進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn),進(jìn)而成為農(nóng)地經(jīng)營者。而同時(shí)目前土地監(jiān)察執(zhí)法力量存在較為薄弱的現(xiàn)狀,較難在非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象出現(xiàn)后予以糾正。在此前提下,市場主體選擇土地非農(nóng)、非糧用所受的實(shí)際限制也就較為有限了。

        (二)地方政府的利益趨向與政策執(zhí)行偏差

        自中央出臺(tái)新的農(nóng)村土地改革方略以來,各級(jí)政府加大了對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的干預(yù)程度,農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了從農(nóng)民自發(fā)向政策推動(dòng)的轉(zhuǎn)變。然而,由于地方政府的利益趨向與政策執(zhí)行偏差,政府干預(yù)下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了程序管理失衡現(xiàn)象。

        為了推進(jìn)黨中央出臺(tái)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)有關(guān)政策,地方政府往往習(xí)慣于向村鎮(zhèn)干部分配土地流轉(zhuǎn)任務(wù),而為了達(dá)成上級(jí)攤派的農(nóng)地流轉(zhuǎn)任務(wù),村鎮(zhèn)干部往往利用行政權(quán)威,以強(qiáng)制或半強(qiáng)制的手段迫使農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地。同時(shí),雖然部分地方政府倡導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托代理制,但由于村鎮(zhèn)干部自身認(rèn)知和能力無法滿足農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理需求,導(dǎo)致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托代理中出現(xiàn)諸多程序性、法律性問題,使得農(nóng)戶利益受損并影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策公信力。

        (三)農(nóng)村自發(fā)流轉(zhuǎn)行為與程序規(guī)范性要求的矛盾

        在政府加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策前,在農(nóng)村即存在著村民間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)行為。這些流轉(zhuǎn)多見于親戚、鄰里或同村村民之間,由于農(nóng)村熟人社會(huì)的倫理道德習(xí)慣,流轉(zhuǎn)往往以口頭約定或非正式的書面合同形式進(jìn)行,這與土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范性的要求相矛盾,并顯著增加了諸如私自變更土地用途、變更期限等違約行為的發(fā)生率。而在行政力量大規(guī)模介入土地流轉(zhuǎn)后,由于這種流轉(zhuǎn)屬于自發(fā)行為,一些村干部并不認(rèn)同此類土地流轉(zhuǎn),當(dāng)自發(fā)流轉(zhuǎn)與政策導(dǎo)向下的整體流轉(zhuǎn)相沖突時(shí),甚至一概而論地認(rèn)定原有流轉(zhuǎn)行為失效。盡管國家《土地承包法》明確要求堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則,要充分尊重農(nóng)戶的主體地位,但農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)行為與程序規(guī)范性要求的矛盾依然較為突出,亟待解決。

        (四)農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范相關(guān)立法滯后

        我國目前并沒有對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范進(jìn)行明文規(guī)定,相關(guān)立法滯后。比如,《土地管理法》等相關(guān)法律文件和關(guān)于“三權(quán)分置”的相關(guān)政策都對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范問題言之甚少。如果沒有法律的保障,一切程序規(guī)范都將成為空談,所以相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)該明確劃分土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范,做到因地制宜。

        四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡的重大危害

        農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡將削弱農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)積極性。由于農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中處于相對(duì)信息弱勢的地位,在程序規(guī)范管理失衡出現(xiàn)時(shí),農(nóng)民不信任農(nóng)地流轉(zhuǎn)的可能性會(huì)增加。同時(shí),農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡導(dǎo)致的契約風(fēng)險(xiǎn),也會(huì)對(duì)農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性產(chǎn)生影響。

        農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡將導(dǎo)致農(nóng)地交易市場混亂,威脅國家糧食安全。

        流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡帶來的耕地非農(nóng)、非糧用現(xiàn)象泛濫,以及土地撂荒、“毀約棄耕”等問題,將壓縮糧食種植面積,甚至可能威脅我國1.2億畝耕地紅線。

        農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理失衡與 “三權(quán)分置”改革的目標(biāo)相抵觸。程序規(guī)范管理失衡阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),而“三權(quán)分置”的重要目標(biāo)即是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。同時(shí),只有理順農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范,農(nóng)民才能信任“三權(quán)分置”政策。

        五、“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理機(jī)制的構(gòu)建

        農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一種市場行為,而在市場活動(dòng)中,市場規(guī)范對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是相當(dāng)重要的。不論什么事情都要有相應(yīng)的規(guī)范來約束,這種事情才能健康發(fā)展,市場也不例外。 所以,為了保證土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展,基層政府應(yīng)該充分保障農(nóng)民主體地位和合法權(quán)益,積極履行公共服務(wù)與管理職責(zé),建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范管理機(jī)制。

        (一) 建立起專門負(fù)責(zé)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民自治組織

        中共中央提出“要探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”,其目的是為了防止公權(quán)力濫用和保障村民權(quán)利。為使自治組織能夠有序運(yùn)轉(zhuǎn),必須嚴(yán)格確定其運(yùn)行模式,保證權(quán)力行使規(guī)范性??紤]到農(nóng)民自身的文化水平和法律意識(shí),為充分保障他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)中的合法權(quán)益,建議農(nóng)民自治組織的工作分為三大塊:宣傳、組織、后期服務(wù)。宣傳部分,主要可以通過走訪、廣播和建立網(wǎng)站等方式公布最新的土地流轉(zhuǎn)資訊,相關(guān)政策法規(guī)以提高農(nóng)民的知情權(quán)。組織則是了解農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意向,相關(guān)要求,并最終整理提供給有關(guān)部門。后期服務(wù)的作用在于落實(shí)土地流轉(zhuǎn)完成后農(nóng)民權(quán)益問題,和監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地的使用情況(是否荒廢、是否務(wù)農(nóng))。

        (二)建立健全政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)、監(jiān)管機(jī)制

        在2018年的中央一號(hào)文件中,中共中央強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)“三農(nóng)”工作隊(duì)伍建設(shè),尋找懂“三農(nóng)”的領(lǐng)導(dǎo)班子,政府工作越發(fā)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中凸顯重要地位。

        1.健全服務(wù)機(jī)構(gòu)

        要加強(qiáng)基層工作人員的服務(wù)意識(shí),堅(jiān)持“從群眾中來,到群眾中去”的不變真理。完善職能分布,加強(qiáng)自身建設(shè),提高法制意識(shí)和法治能力。明確土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,嚴(yán)格登記制度,及時(shí)公布信息,規(guī)范合同簽訂,并對(duì)流轉(zhuǎn)情況及時(shí)登記建檔。

        2.實(shí)行部門聯(lián)掛

        政府執(zhí)政要防腐化,要避免“街頭官僚”的自由裁量權(quán)濫用和“只手遮天”的強(qiáng)權(quán)主義。通過縣級(jí)相關(guān)部門實(shí)行聯(lián)掛制度,相互監(jiān)督,錯(cuò)案連罰,減少腐化,規(guī)范流轉(zhuǎn)辦理、審查程序。但在聯(lián)掛中仍以農(nóng)業(yè)部為主,其他部門輔之。

        3.嚴(yán)格審核管控

        嚴(yán)格審查管控,主要是要規(guī)范流轉(zhuǎn)行為,健全審核機(jī)制,做到有效監(jiān)督。規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為,是在合同交易雙方都自愿,完全知情的情況下開展的一種法律行為。在開展流轉(zhuǎn)活動(dòng)期間,不允許政府越權(quán)干預(yù),充分保證主體性。政府還要監(jiān)督合同的簽訂,流轉(zhuǎn)期限、土地用途、違約賠償、能否抵押擔(dān)保、再流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵問題都要在合同中有所體現(xiàn)。審核機(jī)制,主要是對(duì)政府行為的限制??v使有聯(lián)合行政的保障,也難以避免“官官相護(hù)”,所以要設(shè)置一個(gè)單獨(dú)的監(jiān)督機(jī)構(gòu),保障行政程序性,規(guī)范性,保護(hù)群眾權(quán)益。

        (三)創(chuàng)設(shè)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范相關(guān)立法工作

        科學(xué)技術(shù)的發(fā)展會(huì)促使一套全新的制度的產(chǎn)生 ,而生產(chǎn)力

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