摘 要 《中華人民共和國(guó)反壟斷法》出臺(tái)后在中國(guó)以驚人的速度落地生根，至今已將近十年。如今，中國(guó)逐漸繼美國(guó)和歐盟之后成為世界上反壟斷執(zhí)法的主要司法管轄區(qū)之一。然而，雖然《反壟斷法》生效之后在大多數(shù)情況下為我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的監(jiān)管提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，但在執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置與法律責(zé)任制度仍可能是模棱兩可或蒼白無(wú)力的。美國(guó)是世界上創(chuàng)立反壟斷法（稱為反托拉斯法）的先驅(qū)之一，其法律在該領(lǐng)域已經(jīng)被測(cè)試和改進(jìn)了一百多年。通過(guò)比較兩國(guó)的法律制度體系，中國(guó)可以學(xué)習(xí)一些經(jīng)驗(yàn)來(lái)改善反壟斷方面的法制監(jiān)管。本文立足于中國(guó)特色國(guó)情和特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，分析和總結(jié)美國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置與法律責(zé)任制度，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)在主流觀點(diǎn)對(duì)于中國(guó)《反壟斷法》的修改所提出的建議予以評(píng)估，并試圖破解目前國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工不明、開(kāi)展調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，為相關(guān)部門(mén)提出相關(guān)法律完善建議。

關(guān)鍵詞 《反壟斷法》 中國(guó) 美國(guó) 執(zhí)法機(jī)構(gòu) 法律責(zé)任

作者簡(jiǎn)介：江夢(mèng)，中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際法專業(yè)，研究方向：國(guó)際法、經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D912.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.011

一、執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工制度比較及相關(guān)建議

（一）執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工制度比較

在中國(guó)，工商局和發(fā)改委之間以案件是否涉及價(jià)格來(lái)作分工，在實(shí)踐中很多情況下很容易產(chǎn)生分歧，難以判斷。雖然執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)做出了一些努力來(lái)澄清這條界線，效果卻不盡如人意。兩家機(jī)構(gòu)都發(fā)表了幾份聲明，討論如何聯(lián)合執(zhí)法打擊聯(lián)合抵制的卡特爾集團(tuán)和濫用統(tǒng)治地位的企業(yè)。然而，當(dāng)案件同時(shí)涉及價(jià)格相關(guān)因素和非價(jià)格相關(guān)因素時(shí)，這些機(jī)構(gòu)該如何進(jìn)行管轄和分工仍然在實(shí)踐中難以明確，尤其是以下三種情形：（1）當(dāng)潛在的違規(guī)會(huì)對(duì)價(jià)格造成間接而不是直接的影響時(shí)；（2）當(dāng)案件既涉及價(jià)格問(wèn)題，同時(shí)也涉及其他問(wèn)題時(shí)；（3）當(dāng)案件所涉及的爭(zhēng)議行為的性質(zhì)難以判斷時(shí)。

相較之下，在美國(guó)的反壟斷法律系統(tǒng)中，價(jià)格是否是案件的核心這個(gè)問(wèn)題是由法官在對(duì)各種證據(jù)并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析之后才會(huì)作出的結(jié)論——因?yàn)樯婕皟r(jià)格意味著法官將會(huì)在嚴(yán)格的“本身違法規(guī)則”下審查這個(gè)案件，反之則是相對(duì)寬松的“合理原則”標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)的反壟斷系統(tǒng)中，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工這個(gè)層面來(lái)討論案件是否涉及價(jià)格，即可能會(huì)因數(shù)據(jù)、證據(jù)不足而使相關(guān)機(jī)構(gòu)只能作出模棱兩可的判斷。兩個(gè)部門(mén)進(jìn)行分工的設(shè)計(jì)是為了使整個(gè)反壟斷執(zhí)法系統(tǒng)工作更加明確高效。然而，模糊的界限可能適得其反，使反壟斷調(diào)查和相關(guān)豁免程序的處理更加混亂且耗時(shí)耗力。

（二）相關(guān)建議及其意義

在這里，本文建議可以學(xué)習(xí)美國(guó)在實(shí)踐中各機(jī)構(gòu)的分工合作，不以是否涉及價(jià)格來(lái)作為分工的界限，而以涉案主體行業(yè)的不同來(lái)進(jìn)行分工劃分。

在美國(guó)的反托拉斯法體系中，各行政機(jī)構(gòu)之間合作有時(shí)會(huì)按行業(yè)主體不同或法律責(zé)任不同進(jìn)行分工。例如，司法部對(duì)某些影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)有專門(mén)的建管權(quán)。此外，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)刑事訴訟有著專門(mén)的控訴權(quán)。因?yàn)槲覀兡壳皩?duì)壟斷行為沒(méi)有設(shè)立刑事責(zé)任，因此可以參考美國(guó)按行業(yè)主體劃分的方式。例如，國(guó)家發(fā)改委可以對(duì)對(duì)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的某些重要行業(yè)具有排他性管轄權(quán)，使其與美國(guó)的司法部類似，在某些行業(yè)，如電信、銀行、鐵路和航空公司，擁有唯一的反壟斷管轄權(quán)。本文認(rèn)為，這個(gè)建議主要有如下四個(gè)益處：

首先，這個(gè)替代性的提議最明顯的優(yōu)勢(shì)在于，它使得兩個(gè)部門(mén)在實(shí)踐中的分工變得明確且無(wú)可爭(zhēng)議。在進(jìn)行實(shí)際的調(diào)查之前，避免大量的重疊和重復(fù)的工作，同時(shí)也避免了兩個(gè)部門(mén)將時(shí)間浪費(fèi)在互相詢問(wèn)和交換信息上。

其次，不明確的劃分結(jié)果或牽連到豁免制度在實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)的不一致。對(duì)于違反者來(lái)說(shuō)，因?yàn)閮刹块T(mén)所監(jiān)管的范圍不明確而被劃入不同的部門(mén)審查可能是不公平的。因?yàn)樵谶@種情況下很難判斷它是否與價(jià)格有關(guān)。如果國(guó)家發(fā)改委對(duì)某些重要的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)，發(fā)改委可以針對(duì)國(guó)有企業(yè)的特殊地位制定更專門(mén)性的規(guī)則和相關(guān)豁免制度。

第三，該建議符合發(fā)改委在中國(guó)歷史上的傳統(tǒng)行政職責(zé)。發(fā)改委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多個(gè)方面，包括形成戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)政策，基礎(chǔ)設(shè)施和能源項(xiàng)目的監(jiān)督，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)的政府資金，發(fā)展清潔能源，應(yīng)對(duì)氣候變化和建立國(guó)家戰(zhàn)略資源。

第四，中國(guó)《反壟斷法》的一個(gè)重要立法目的是阻止行政權(quán)力在市場(chǎng)中被濫用，影響和限制企業(yè)之間進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，在改立法目的下，國(guó)家發(fā)改委不僅是一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是《反壟斷法》下的被監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此，令國(guó)家發(fā)改委完全掌控與價(jià)格相關(guān)的案件，可能與限制行政權(quán)力濫用的立法目的反其道而行之。

二、壟斷行為的個(gè)人責(zé)任與刑事責(zé)任比較及相關(guān)建議

《反壟斷法》第七章為中國(guó)反壟斷制度下的禁止行為提供相應(yīng)的法律責(zé)任。 很多學(xué)者認(rèn)為，與美國(guó)的反托拉斯法不同，中國(guó)反壟斷法的罰款并不苛刻。在絕大多數(shù)情況下，中國(guó)的罰金比美國(guó)反托拉斯法要低，并且法條相對(duì)模糊，缺乏明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)。 根據(jù)第四十六條：“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的，可以處五十萬(wàn)元以下的罰款。” 由此可見(jiàn)，中國(guó)的《反壟斷法》僅為公司承擔(dān)責(zé)任。無(wú)論在民事責(zé)任層面還是形式責(zé)任層面，它沒(méi)有對(duì)個(gè)人施加任何責(zé)任。此外，與《謝爾曼法》中的刑事判決不同，反壟斷法沒(méi)有直接對(duì)違反者提供刑事處罰。具體而言，《反壟斷法》僅在“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、泄露商業(yè)秘密”這些方面規(guī)定了相應(yīng)的執(zhí)法人員的刑事責(zé)任。此外，《反壟斷法》第五十條規(guī)定了濫用行政權(quán)力，進(jìn)行行政壟斷的有關(guān)機(jī)關(guān)的行政責(zé)任?！斗磯艛喾ā分杏袡?quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰的是“上級(jí)行政機(jī)關(guān)”。在實(shí)踐中，這一條很少被用到。

美國(guó)有相對(duì)較為嚴(yán)厲的反壟斷責(zé)任制度。特別是在喬治·布什總統(tǒng)在2004年簽署了反壟斷刑事處罰強(qiáng)化和改革法案之后，對(duì)違反《謝爾曼法》（Sherman Act）的公司處以1000萬(wàn)美元至1億美元的最高刑事罰款，使得反壟斷罰款成為美國(guó)刑法中最嚴(yán)厲的一項(xiàng)。該法案還將最高個(gè)人罰款從35萬(wàn)美元提高到100萬(wàn)美元。美國(guó)對(duì)違法壟斷行為設(shè)立了相對(duì)嚴(yán)厲的刑事責(zé)任，其責(zé)任主體包括公司和個(gè)人。在實(shí)踐中，刑事責(zé)任也被頻繁運(yùn)用。根據(jù)美國(guó)《謝爾曼》第1條和第2條和相關(guān)判例規(guī)定，如果主體是公司，可依法按照下面所列的最大數(shù)額罰款：（1）違法者非法收入的兩倍；或（2）受害者損失的兩倍，最高不超過(guò)一億美金。如果主體是個(gè)人，則可判處6個(gè)月至10年的監(jiān)禁，并處下列相對(duì)較大數(shù)額的罰金：（1）違法者非法收入的兩倍；或（2）受害者損失的兩倍，最高不超過(guò)一千萬(wàn)美金。

本文認(rèn)為，中國(guó)的反壟斷制度嚴(yán)重缺乏關(guān)于個(gè)人責(zé)任的規(guī)定?！斗磯艛喾ā匪?guī)定的民事罰金太過(guò)輕微，使違法成本過(guò)低。本文認(rèn)為認(rèn)為中國(guó)的反壟斷法應(yīng)該加入對(duì)高管或董事的個(gè)人責(zé)任。在《反壟斷法》中，確實(shí)沒(méi)有規(guī)定與非法壟斷行為直接關(guān)聯(lián)的個(gè)人責(zé)任，只有在第54條，對(duì)“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露執(zhí)法過(guò)程中知悉的商業(yè)秘密”的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任，但這并不是美國(guó)在反壟斷領(lǐng)域直接的刑事責(zé)任，而是類似于玩忽職守罪等刑法上的罪名。在美國(guó)，有很多學(xué)者認(rèn)為個(gè)人責(zé)任的重要性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)公司，因?yàn)檎嬲龥Q定采取違法壟斷行為的是公司的董事和高管，而非一般的股東。讓公司作為一個(gè)整體承擔(dān)責(zé)任，會(huì)使得很多無(wú)辜的股東為董事和高管的過(guò)錯(cuò)買(mǎi)單。

本文同意很多學(xué)者對(duì)于加大反壟斷懲罰力度的觀點(diǎn)。通過(guò)完善《反壟斷法》下的私人行動(dòng)的制度，提供刑事責(zé)任、民事責(zé)任和對(duì)高管人員取消資格的處罰，可以加強(qiáng)對(duì)違法行為的威懾、偵查的有效性，同時(shí)也提高了豁免制度的有效性。但是，本文認(rèn)為在“行政權(quán)力濫用”條款和相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合作分工制度沒(méi)有完善的情況下，貿(mào)然加重對(duì)反壟斷行為的處罰會(huì)對(duì)保護(hù)市場(chǎng)環(huán)境適得其反，具體而言，理由有如下幾點(diǎn)：

首先，由于反壟斷案件的復(fù)雜性，偵查和起訴是非常困難和昂貴的。嚴(yán)厲的懲罰似乎是最有效的阻止違法行為的方法。同時(shí)，由于受到嚴(yán)厲處罰的恐懼，人們會(huì)有更多的動(dòng)機(jī)自愿參加豁免項(xiàng)目。如前所述，在反壟斷案件中，寬大處理程序的作用是非常強(qiáng)大的。

其次，本文認(rèn)為基于舉證困難的原因而放棄設(shè)立刑事責(zé)任是錯(cuò)誤的。首先，無(wú)論在犯罪意圖上證明的難度如何，反壟斷的犯罪在道德層面確實(shí)有被抨擊的必要，即非法壟斷行為確實(shí)可以被認(rèn)為是不道德的。刑事審判反映了更強(qiáng)烈的社會(huì)譴責(zé)，這不能民事懲罰來(lái)代替，無(wú)論罰金的多少。另一方面，正因?yàn)樯婕胺欠▔艛嘈袨榈陌讣趥刹楹推鹪V都有著重重困難，立法者就更有理由對(duì)違法者在法律責(zé)任中進(jìn)行威懾。

同時(shí)，從國(guó)際社會(huì)的全球視野來(lái)看，將反壟斷行為定為刑事犯罪可以加強(qiáng)國(guó)際合作。美國(guó)在反托拉斯法領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)歷說(shuō)明了這一點(diǎn)。隨著全球范圍內(nèi)的反托拉斯法的盛行，美國(guó)在該領(lǐng)域檢控方面的成功，以及所獲得的判決的收效，已經(jīng)引起了世界各地在美營(yíng)業(yè)的企業(yè)的董事高管的高度重視。因此，將刑事犯罪加入反壟斷制的制裁手段中，還可能進(jìn)一步使中國(guó)的反壟斷制度與全球反壟斷執(zhí)法努力相一致。

最后，在刑事責(zé)任、民事罰款和一般行政處罰之外，《反壟斷法》也可以學(xué)習(xí)美國(guó)相關(guān)制度，考慮納入其他更有效和有針對(duì)性的處罰方式，如取消在企業(yè)中的職位與資格，這對(duì)高級(jí)管理人員尤其有效。

注釋：

《反壟斷法》第七章.

陳少華.中美反壟斷法比較研究.法學(xué)研究·法制博覽.2013，5（中）.149.

Andrew W Eichner， Battling Cartels in the New Era of Chinese Antitrust Enforcement， 47 Tex Int'l LJ 587，2012.600.

戴建民.美國(guó)反壟斷發(fā)對(duì)卡特爾的規(guī)制及其對(duì)中國(guó)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)啟示.2013-02-09-Lexis Nexis.

參考文獻(xiàn)：

[1]陳兵.美國(guó)反托拉斯法生成進(jìn)路研究——以規(guī)制鐵路公司壟斷為線索.法治與社會(huì)發(fā)展.2012（2）（總第104期）.

[2]王建紅.《謝爾曼反托拉斯法》緣何使用普通法條款.史學(xué)研究.2005（11）（總第504期）.

[3]劉和平.美國(guó)反托拉斯法上的外資并購(gòu)控制及啟示.現(xiàn)代法學(xué).2006，28（5）.

[4]Yong Huang， Pursuing the Second best： the History， Momentum， and Remaining Issues of Chinas Anti-Monopoly Law， 75 Antitrust L.J. 117 （2008）.

[5]H. Stephen Harris， Jr， Symposium： Legal Implications of A Rising China： the Making of an Antitrust Law： The Pending Anti-Monopoly Law of the People's Republic of China， 7 Chi. J. Int'l L. 169 （2006）.

[6]Michael Faure*Xinzhu Zhang**， Towards an Extraterritorial Application of the Chinese Anti-Monopoly Law that avoids trade Conflicts， 45 Geo. Wash. Int'l L. Rev. 501 （2013）.

[7]Jiallian Bray， Firmly Grasping The Knife： An Investigation of the Asymmetric Application of Chinese Antitrust Law as a Protectionist Tool， 24 Cardozo J. Int'l & Comp. L. 351（2016）.

[8]Zhenguo Wu， The Anti-Monopoly Law of the People's Republic of China： Perspectives on the Chinese Anti-Monopoly Law，？75 Antitrust L. J. 73 （2008）.

[9]William M. Hannay， An Overview of Competition Law in Selected Countries， 31 No. 4 Corp. Couns. Quarterly Art 1 （2015）.

[10]Thomas Brook， Chinas Anti-Monopoly Law： History， Application， and Enforcement， 16 Appeal 31，31～48（2011）.

[11]Shaoping Chen， Merger Control Under China's Anti-Monopoly Law， 13 Chi.-Kent J. Int'l & Comp. L. 177， （2013）.