王曉楓

美國(guó)政府原定于6月末之前公布的新版對(duì)華出口管制政策并未如期而至，但這并不意味著特朗普政府放緩了政策調(diào)整的腳步。

Uber與美國(guó)國(guó)家航空航天局簽訂協(xié)議，共同探索在城市地區(qū)利用空運(yùn)設(shè)施運(yùn)送旅客和貨物的概念和技術(shù)。

6月18日，白宮貿(mào)易委員會(huì)主席、鷹派人士彼得·納瓦羅在發(fā)布的一份報(bào)告中稱(chēng)，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)對(duì)來(lái)自全球的技術(shù)進(jìn)行“引進(jìn)、消化、吸收和再創(chuàng)新”，其中部分方式是“通過(guò)規(guī)避現(xiàn)有出口管制法規(guī)獲取美方敏感科技”。納瓦羅認(rèn)為，美國(guó)政府必須出臺(tái)相應(yīng)反制措施，關(guān)鍵一點(diǎn)是修補(bǔ)美國(guó)現(xiàn)有出口管制體制存在的漏洞。美國(guó)政府機(jī)構(gòu)在實(shí)施出口監(jiān)管中所面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是，如何應(yīng)對(duì)商業(yè)行為中越來(lái)越多的軍民兩用技術(shù)出口。

美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)羅斯透露，總統(tǒng)保護(hù)美國(guó)科技的意愿明確，包括改變出口管制規(guī)則在內(nèi)的所有有助于保護(hù)美國(guó)科技的手段都在被評(píng)估。

美國(guó)商務(wù)部在6月29日表示，對(duì)現(xiàn)行出口管制法規(guī)的審查已經(jīng)展開(kāi)，且將與外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查的現(xiàn)代化改革同步進(jìn)行，兩者都涉及到對(duì)“國(guó)家安全”的重新定義。此外，為了保障美國(guó)科技不會(huì)通過(guò)貿(mào)易流入中國(guó)，特別是嚴(yán)加限制“中國(guó)制造2025”中所提及的重要科技，國(guó)家安全委員會(huì)也在收集相關(guān)政策建議。

不僅行政部門(mén)，國(guó)會(huì)也在努力推進(jìn)《出口管制改革法案》（ECRA）。該法案已于2月15日由眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席羅伊斯（Edward Royce）和資深議員恩格爾（Eliot Engel）提交國(guó)會(huì)。3月14日，眾議院外交事務(wù)委員會(huì)舉行了聽(tīng)證會(huì)，初步審核出口管制改革方案。目前，此法案仍在修改和進(jìn)一步審核，尚無(wú)明確的立法時(shí)間表。而《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）已經(jīng)通過(guò)參眾兩院的投票，目前正在等待合并為統(tǒng)一版本，然后交由總統(tǒng)簽字。

出口管制三大變革

出口管制的改革，始于奧巴馬政府時(shí)期，歷經(jīng)九年籌劃遞交國(guó)會(huì)。羅伊斯在3月份的聽(tīng)證會(huì)上公布了方案，其主旨是通過(guò)建立一個(gè)新型管制機(jī)制應(yīng)對(duì)新生科技帶來(lái)的挑戰(zhàn)，并提高技術(shù)轉(zhuǎn)讓門(mén)檻、防止美國(guó)失去在高科技領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。全球頂級(jí)律所凱易國(guó)際在3月13日發(fā)布的一份研究報(bào)告中指出，該法案提交時(shí)機(jī)恰逢華盛頓政治圈普遍擔(dān)憂(yōu)美國(guó)可能會(huì)失去在先進(jìn)科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

美國(guó)商務(wù)部前副部長(zhǎng)馬里奧·曼柯索（Mario Mancuso）在聽(tīng)證會(huì)上也指出，現(xiàn)有美國(guó)出口管制體制產(chǎn)生于冷戰(zhàn)時(shí)期以應(yīng)對(duì)來(lái)自前蘇聯(lián)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。時(shí)過(guò)境遷，如今的出口管制則是尋求平衡與中國(guó)的雙邊關(guān)系。

OTH情報(bào)公司創(chuàng)始人和CEO、簡(jiǎn)氏防務(wù)周刊高級(jí)研究員塔特·努爾金（Tate Nurkin）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，新法案有助于美國(guó)根據(jù)實(shí)際情況準(zhǔn)確把握應(yīng)該管控或開(kāi)放哪種科技。

法案草案強(qiáng)調(diào)從三方面加強(qiáng)對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓管控。首先是擴(kuò)大對(duì)“出口的定義”，這體現(xiàn)在對(duì)外國(guó)人控股的美國(guó)公司加強(qiáng)限制，因?yàn)楹芏嘣诿雷?cè)公司實(shí)際由外國(guó)人控制，今后，這類(lèi)公司若要獲取美國(guó)技術(shù)必須要申請(qǐng)出口許可，只有美國(guó)人控股超過(guò)50%的公司才能被看作是“美國(guó)的”。

這項(xiàng)改變將產(chǎn)生很大影響，今后與那些分支在美國(guó)、總部在海外的公司進(jìn)行交易將會(huì)被看作是“出口”，很多發(fā)生在美國(guó)的交易也要申請(qǐng)?jiān)S可。

不僅如此，任何在美國(guó)機(jī)構(gòu)任職的外國(guó)雇員若要接觸受限制科技都會(huì)被認(rèn)定為“事實(shí)出口”。有了這項(xiàng)法律依據(jù)后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也更便于了解美方機(jī)構(gòu)中外籍雇員個(gè)人信息及其所接觸具體技術(shù)的信息。

其次，現(xiàn)行出口管制政策中對(duì)于“科技的定義”大都要與實(shí)物關(guān)聯(lián)，新定義則打破這一慣例，將涵蓋任何發(fā)展階段的科技和信息，特別是對(duì)于萌芽狀態(tài)知識(shí)的轉(zhuǎn)讓。這一舉措將便于及時(shí)管控“新生科技”。

新法案還在執(zhí)行層面上提出建立一個(gè)跨部門(mén)合作機(jī)制去發(fā)現(xiàn)并管控那些尚不在限制名單上的重要新生科技，特別是那些有潛在軍民兩用功能的。美國(guó)國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、國(guó)防部以及國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室被認(rèn)為是將領(lǐng)導(dǎo)這一新機(jī)制的部門(mén)。

“像無(wú)人駕駛技術(shù)、增材制造（俗稱(chēng)3D打?。┑燃夹g(shù)出口如果不加以管控，最終會(huì)傷及美國(guó)國(guó)家安全，并使美國(guó)軍事技術(shù)優(yōu)勢(shì)縮水。”美國(guó)商務(wù)部出口管理局前助理局長(zhǎng)沃爾夫（Kevin Wolf）在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)中建議。

據(jù)美國(guó)國(guó)家基金會(huì)2018年報(bào)告顯示，美國(guó)在全球領(lǐng)域內(nèi)仍是科學(xué)技術(shù)領(lǐng)先者，但中國(guó)的增速已引發(fā)美方關(guān)注。以風(fēng)投對(duì)新生科技的研發(fā)投資為例，美國(guó)在2016年吸引700億美元投資，占全球份額54%，中國(guó)以26%緊隨其后。

以沃爾夫提到的無(wú)人駕駛和3D打印技術(shù)為例，蘭德公司文章指出這兩項(xiàng)技術(shù)均給美國(guó)國(guó)家安全帶來(lái)潛在威脅，因?yàn)樗鼈円驯豢植婪肿用芮嘘P(guān)注。例如，黑客可能通過(guò)入侵3D打印機(jī)得以制造飛行器重要零件，并可能造成大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散。無(wú)人駕駛技術(shù)更是被FBI認(rèn)為可能帶來(lái)潛在恐怖主義威脅，“伊斯蘭國(guó)”曾考慮用無(wú)人駕駛汽車(chē)發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。

雖然保持領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)和安全形勢(shì)讓美國(guó)均感擔(dān)憂(yōu)，但該法案尚處于立法流程初步階段，仍需經(jīng)眾議院和參議院通過(guò)，才能最終提交總統(tǒng)簽字立法。如果通過(guò)，新法案將取代現(xiàn)行《出口管理法案》（EAA）。

EAA已于2001年失效，目前依靠總統(tǒng)行政令根據(jù)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》進(jìn)行授權(quán)“續(xù)命”。因此，奧巴馬政府才在2009年提出改革，并于2010年正式發(fā)起倡議。華盛頓科學(xué)與國(guó)際安全研究所高級(jí)政策分析師斯特里克（Andrea Stricker）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，一些專(zhuān)家認(rèn)為，若總統(tǒng)行政令不再繼續(xù)給EAA授權(quán)“續(xù)命”，會(huì)危及美國(guó)出口管控。

詳解出口管制機(jī)制

EAA是美國(guó)現(xiàn)行龐大出口管制體系中的重要環(huán)節(jié)。作為世界上經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力最強(qiáng)大國(guó)家，美國(guó)在上世紀(jì)70年代正式在國(guó)內(nèi)法律和國(guó)際協(xié)議基礎(chǔ)上建立一套系統(tǒng)化技術(shù)出口管制制度，通過(guò)多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作對(duì)技術(shù)出口進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督，并且運(yùn)用技術(shù)出口限制作為制裁其他國(guó)家的工具。

這套管制系統(tǒng)通過(guò)雙軌制分別管理商用、軍民兩用以及軍用技術(shù)，前兩者由EAA及其實(shí)施細(xì)則《出口管理?xiàng)l例》（EAR）進(jìn)行管制;后者則由《武器出口管制法》（AECA）及其施行條例《國(guó)際武器貿(mào)易條例》（ITAR） 監(jiān)管。

這套法律體系將技術(shù)定義為任何可用于設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、制造、利用或改進(jìn)各類(lèi)產(chǎn)品的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，技術(shù)資料可以是有形的，如模型、圖紙、操作說(shuō)明等，也可以是無(wú)形的技術(shù)服務(wù)和技術(shù)交流等。根據(jù)這樣的定義，美國(guó)有兩套管制清單，即軍民兩用管制清單（CCL）和軍品管制清單（USML），監(jiān)管機(jī)構(gòu)據(jù)此審核并頒發(fā)許可證。

純軍用品管制清單內(nèi)容比較單一，而軍民兩用品清單則主要包括10大類(lèi)，其中8類(lèi)直接涉及技術(shù)，包括材料處理技術(shù)、電子技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、通訊與信息安全技術(shù)、傳感與激光技術(shù)、導(dǎo)航或航天技術(shù)、海洋探測(cè)技術(shù)、推進(jìn)系統(tǒng)和空間探測(cè)技術(shù)。凡出口涉及名單所開(kāi)列技術(shù)，必須申請(qǐng)?jiān)S可，否則將可能面臨最高10年監(jiān)禁以及每項(xiàng)違規(guī)100萬(wàn)美元罰金的重罰。正在醞釀中的改革擬加重處罰。

申請(qǐng)技術(shù)出口許可證要經(jīng)歷繁雜流程，特別是軍用技術(shù)，一般需要30天-60天，如果需國(guó)會(huì)評(píng)估，還要再增加30天-90天。根據(jù)美國(guó)法律規(guī)定，技術(shù)出口是一個(gè)相當(dāng)廣義的概念，這包括將技術(shù)出口至美國(guó)境外行為、利用電子交易將技術(shù)轉(zhuǎn)出美國(guó)的行為以及將技術(shù)轉(zhuǎn)讓給在美外國(guó)公民，這些都被定義為“出口”，因此很多美國(guó)機(jī)構(gòu)都會(huì)和出口打交道。

鑒于此，無(wú)論是企業(yè)還是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)大都會(huì)在其官方網(wǎng)頁(yè)包含出口管制條例內(nèi)容，指導(dǎo)員工依法出口產(chǎn)品或技術(shù)，以防觸犯法律。例如，堪薩斯大學(xué)設(shè)立“遵守出口管控辦公室”負(fù)責(zé)學(xué)校產(chǎn)品和技術(shù)出口，校長(zhǎng)親自簽名保證學(xué)校遵守聯(lián)邦出口管理法律。

企業(yè)則更是謹(jǐn)慎，位于亞利桑那州坦佩的尼克爾森精密儀器廠(chǎng)廠(chǎng)主但丁·費(fèi)洛斯對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，因?yàn)槌薪訃?guó)防科技產(chǎn)品，不能向某些國(guó)家出口任何產(chǎn)品，也不能雇傭任何外國(guó)員工，甚至不能讓任何外國(guó)人進(jìn)入廠(chǎng)區(qū)，以免造成“事實(shí)出口”，違反法律。

在了解出口管制條例后，申請(qǐng)方可以自行判斷所要出口的技術(shù)是否屬于管制范圍以及該提交哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。申請(qǐng)者若拿不準(zhǔn)，也可提交商務(wù)部或國(guó)務(wù)院評(píng)估系統(tǒng)判定技術(shù)屬性。

當(dāng)確定屬于哪類(lèi)管控技術(shù)后，軍民兩用技術(shù)應(yīng)提交商務(wù)部，而純軍用技術(shù)則要和國(guó)務(wù)院打交道。因出口受限技術(shù)多涉及國(guó)防安全，因此很多申請(qǐng)都要經(jīng)過(guò)國(guó)防部聯(lián)合審核，國(guó)防部雖無(wú)權(quán)下發(fā)許可證，但有權(quán)提供技術(shù)支持以及審查提交給商務(wù)部的任何出口許可申請(qǐng)。

作為有權(quán)下發(fā)許可證的兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院或商務(wù)部在決定是否批準(zhǔn)申請(qǐng)時(shí)主要考慮三點(diǎn)，即出口目的地、交易各方是否清白以及買(mǎi)方對(duì)該科技真實(shí)用途。例如，對(duì)于審批軍民兩用技術(shù)，應(yīng)用于印度和中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)完全不同。去年，美國(guó)將印度列為“主要防務(wù)伙伴”以便于向其轉(zhuǎn)讓技術(shù)，這也意味著印度被拒情況會(huì)隨之減少。

以商務(wù)部為例，負(fù)責(zé)審核工作的工業(yè)安全局（BIS）對(duì)科技出口管控并非一刀切，而是采取個(gè)性化措施。將某個(gè)具體技術(shù)作為常量，變量是目的地、最終用戶(hù)、最終用途等，這些變量和常量組成一個(gè)函數(shù)，用于判定某項(xiàng)技術(shù)出口是否危害美國(guó)國(guó)家安全，判定標(biāo)準(zhǔn)基于申請(qǐng)出口的特定技術(shù)，而不是潛在商業(yè)交易。工業(yè)安全局還有一個(gè)科技顧問(wèn)委員會(huì)，云集科技問(wèn)題專(zhuān)家，他們對(duì)工業(yè)安全局負(fù)責(zé)審批的科技很精通，為其提供顧問(wèn)咨詢(xún)。

作為審批程序一部分，國(guó)務(wù)院和商務(wù)部在進(jìn)行初步評(píng)估后，會(huì)視具體情況決定是否需要跨部門(mén)聯(lián)合審批。如果需要，國(guó)防部等相關(guān)部門(mén)會(huì)參與其中并提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。例如，核技術(shù)出口申請(qǐng)需要由核管制委員會(huì)與能源部配合。涉及國(guó)家安全問(wèn)題，國(guó)防部必須參與審核。

其間，部門(mén)之間可能會(huì)因立場(chǎng)和專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域不同而對(duì)同一申請(qǐng)持不同意見(jiàn)，國(guó)防部和商務(wù)部在某些議題上就存在利益分歧，而且兩個(gè)部門(mén)會(huì)因誰(shuí)對(duì)出口許可審批有最終決定權(quán)而發(fā)生沖突。

因?yàn)楸Ｗo(hù)國(guó)家安全是出口管制最核心原則，商業(yè)利益要為國(guó)家安全讓位。如果國(guó)防部建議不發(fā)許可證，商務(wù)部不能置之不理。只有總統(tǒng)才能推翻國(guó)防部決定，而且還要向國(guó)會(huì)報(bào)告。也就是說(shuō)，如果國(guó)防部判定某項(xiàng)技術(shù)出口涉及重要軍事戰(zhàn)略用途，即便商務(wù)部能證明該技術(shù)用于非軍事領(lǐng)域，也于事無(wú)補(bǔ)。

綜合并妥協(xié)各方意見(jiàn)之后，商務(wù)部和國(guó)務(wù)院會(huì)決定是否批準(zhǔn)申請(qǐng)。官方數(shù)據(jù)顯示，商務(wù)部批準(zhǔn)率高于國(guó)務(wù)院，以2016年為例，商務(wù)部工業(yè)安全局共收到33195份申請(qǐng)，批準(zhǔn)率為85%，而在國(guó)務(wù)院下設(shè)國(guó)防貿(mào)易管制局（DDTC）總共處理的41830份申請(qǐng)中，僅34.6%獲得無(wú)附加條款批準(zhǔn)。

造成這種差距的原因不難理解，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局2010年5月提交給眾議院外交事務(wù)委員會(huì)的出口管制評(píng)估報(bào)告中指出，商務(wù)部和國(guó)務(wù)院在處理審批問(wèn)題上持不同標(biāo)準(zhǔn)，例如，確定國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)評(píng)判美國(guó)公司是否能向某外國(guó)人出口技術(shù)時(shí)，商務(wù)部標(biāo)準(zhǔn)是此人現(xiàn)有國(guó)籍或永久居住地。國(guó)務(wù)院則是根據(jù)現(xiàn)有國(guó)籍和出生地國(guó)籍來(lái)決定，若現(xiàn)有國(guó)籍和出生地國(guó)籍不同，那么接收技術(shù)轉(zhuǎn)讓者可能會(huì)在某種程度上與出生地國(guó)家存在關(guān)聯(lián)，這就存在技術(shù)外泄可能性，如果是美國(guó)所禁止國(guó)家，例如朝鮮、伊朗等，那就更要慎重考量。

例如，2012年，一名擁有伊朗和美國(guó)雙重國(guó)籍的商人就被控在2008年3月和4月期間與一名身份不明的歐洲中間人來(lái)往，一起將碳纖維從美國(guó)經(jīng)由歐洲和阿聯(lián)酋運(yùn)到伊朗。這種材料可以用來(lái)制造用于鈾濃縮活動(dòng)的離心機(jī)，伊朗多年來(lái)一直在努力發(fā)展碳纖維技術(shù)，卻很難獲得這種材料。

該案例反映出技術(shù)出口管制的復(fù)雜性，不能僅靠監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此，在申請(qǐng)獲批后，海關(guān)、國(guó)土安全部、司法部和情報(bào)機(jī)構(gòu)還會(huì)對(duì)接下來(lái)的流程嚴(yán)密把關(guān)，它們與審批機(jī)構(gòu)共同形成一個(gè)嚴(yán)密監(jiān)控技術(shù)出口的網(wǎng)絡(luò)。

國(guó)土安全調(diào)查局通過(guò)出口執(zhí)法協(xié)調(diào)中心來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)敏感技術(shù)和武器出口的控制，并與FBI等情報(bào)機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院、商務(wù)部和國(guó)防部工作人員合作，從情報(bào)和貿(mào)易數(shù)據(jù)庫(kù)中仔細(xì)查找可能包含被盜技術(shù)的可疑數(shù)據(jù)包。