【摘 要】 農(nóng)村土地制度改革經(jīng)過30多年的發(fā)展，取得了很大成效，但近年來家庭聯(lián)產(chǎn)承包形成的分散地塊與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的矛盾日漸突出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為逐漸增多，引起了決策層的高度重視。在此背景下，以山東省為例，著重論述了山東省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題，并對存在問題提出相應(yīng)的可行性政策建議，以加快山東省家庭承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集中化經(jīng)營，同時(shí)促進(jìn)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 土地流轉(zhuǎn) 影響因素 政策建議

一、緒論

（一） 研究背景與意義

新時(shí)期我國農(nóng)村改革始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其目標(biāo)是把農(nóng)民從行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)力高度集中的人民公社體制下解放出來，讓農(nóng)民獲得土地的自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，這極大的激活了農(nóng)民種田的熱情，激發(fā)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的巨大潛力，在較短時(shí)間內(nèi)解決了農(nóng)民的吃飯問題。經(jīng)過30多年的應(yīng)用，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的激勵(lì)效應(yīng)漸漸消失，在這種制度下，農(nóng)民每家每戶分別承包塊狀土地且四處分布，土地的小規(guī)模經(jīng)營難以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，從而難以提高土地生產(chǎn)效率和生產(chǎn)力，抵抗自然災(zāi)害和市場的雙重風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)產(chǎn)品市場是一種發(fā)散性蛛網(wǎng)市場，農(nóng)產(chǎn)品供給彈性大于需求彈性，其產(chǎn)量和價(jià)格的不穩(wěn)定必然危及農(nóng)業(yè)的發(fā)展乃至國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。所以要確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定，尤其是糧食安全問題得到解決，就必須優(yōu)化家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，即以提高土地生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收入，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目標(biāo)，通過采取各種措施加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化、集約化經(jīng)營，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，以發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。此外加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的客觀要求，是實(shí)現(xiàn)“五化”的重要一環(huán)，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要絆腳石，現(xiàn)存的土地制度使農(nóng)民不能真正放心的流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)民會(huì)在農(nóng)忙時(shí)回家種田，閑暇時(shí)回城務(wù)工，從而不能成為真正的市民，因而會(huì)降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，有必要研究土地流轉(zhuǎn)問題，采取有力措施加快土地流轉(zhuǎn)，解決農(nóng)民的后顧之憂，加快農(nóng)民市民化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

本研究的理論意義在于，通過研究分析山東省土地流轉(zhuǎn)存在的問題，探尋農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)緩慢的原因，為政府制定加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策制度提供理論基礎(chǔ)。同時(shí)也為其他地區(qū)研究土地流轉(zhuǎn)，制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策提供借鑒。此外，本研究的應(yīng)用價(jià)值在于有利于各地區(qū)具體問題具體分析，因地制宜，加快各地土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，助力供給側(cè)改革。

（二） 文獻(xiàn)綜述

1.國外對土地流轉(zhuǎn)的研究

國外學(xué)者從理論和應(yīng)用上分別對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究。Carter（2000）在對一些非洲國家進(jìn)行實(shí)證研究的基礎(chǔ)上認(rèn)為農(nóng)戶初始財(cái)富的不均是促進(jìn)農(nóng)地交易的主要因素[1]。Bogaerts（2002）對中歐諸國農(nóng)村進(jìn)行了大量調(diào)查認(rèn)為影響農(nóng)地交易的主要因素是市場交易費(fèi)用過高[2]。

2.國內(nèi)對土地流轉(zhuǎn)的研究

（1）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)因研究。田歐男（2012）認(rèn)為農(nóng)業(yè)人口和勞動(dòng)力數(shù)量的相對變動(dòng)對土地流轉(zhuǎn)提出相應(yīng)的變化要求，人口和勞動(dòng)力的變化將不可避免的引起人地內(nèi)部比例變化，土地分配也隨之發(fā)生變化[3]。郭曉鳴（2011）認(rèn)為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展會(huì)增加土地需求，從而引起土地流轉(zhuǎn)[4]。

（2）土地影響因素的研究。一部分學(xué)者認(rèn)為我國土地流轉(zhuǎn)的最大障礙是土地產(chǎn)權(quán)不清晰。劉鳳芹[5]（2004）等人認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行土地國有化；楊小凱[6]（2002）、張維迎[7]（2008）等人認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行土地私有，以便確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，加快土地流轉(zhuǎn)。另一部分學(xué)者認(rèn)為土地使用權(quán)制度的不健全阻礙了土地流轉(zhuǎn)。

對土地流轉(zhuǎn)的原因、影響因素的研究，國內(nèi)外學(xué)者基于不同的視角、利用不同的方法進(jìn)行了大量研究并且取得了各種研究成果，為本文的研究提供了框架和方法，但從總體上看這方面的研究尤其是對省級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)影響因素的綜合性研究較少，所以本文借鑒前人研究成果，著重研究山東省這一種糧大省的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，分析當(dāng)前山東省土地流轉(zhuǎn)的概況及存在問題，企圖找出影響土地流轉(zhuǎn)的因素，并針對這些因素提出加快家庭承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合理性措施。

二、我國土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，極大的提高了農(nóng)民產(chǎn)積極性，激發(fā)了農(nóng)民的種田熱情，但近年來該制度紅利逐漸釋放完畢，該制度下的土地分塊模式無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，土地效益提高緩慢，于是土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運(yùn)而生。土地流轉(zhuǎn)可以把分塊的土地集中起來，由小面積種植變?yōu)榇竺娣e種植，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。由于我國土地流轉(zhuǎn)起步較晚，所以土地流轉(zhuǎn)發(fā)展緩慢，各個(gè)方面存在很多問題。目前我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈上升趨勢，但流轉(zhuǎn)面積占耕地的比重較低，且土地流轉(zhuǎn)速度較慢。根據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司2012統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到該年年底，全國土地流轉(zhuǎn)面積為2.78億，占全國耕地面積的比重為21.2%。由圖1看出，耕地流轉(zhuǎn)面積從2008年的1億上升到2012年的2.78億畝，流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的比重由2008年的8%上升到2012年的12%，這說明我國的土地流轉(zhuǎn)在不斷發(fā)展，但流轉(zhuǎn)面積增加幅度較小，流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的比重較低，說明我國土地流轉(zhuǎn)還處于初始階段，流轉(zhuǎn)速度較慢，需要政府出臺政策加快土地流轉(zhuǎn)。

此外，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)開放程度、農(nóng)民教育程度及地理因素等導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)區(qū)域化特征。一般來說，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、開放程度高，市場比較成熟，農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識程度比較高，所以流轉(zhuǎn)速度較快；中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，市場發(fā)展不健全，存在各種問題，農(nóng)民的文化程度也比較低，所以農(nóng)地流轉(zhuǎn)較慢。由圖2看出，從2002年到2010年，各個(gè)區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)比呈上升趨勢，但東部上升速度最快，從2002年的6%上升到2010年的17%；中部從2002年的4%上升到14%，西部從2002年的4%上升到12%，中西部特別是西部明顯慢于東部。

四、山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概況

（一）山東省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

目前，山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積2444萬畝，占家庭承包經(jīng)營面積的26.2%，加上供銷、郵政、農(nóng)機(jī)、煙草等系統(tǒng)開展的土地托管服務(wù)，全省土地經(jīng)營規(guī)?；蔬_(dá)到40%以上。全省家庭農(nóng)場發(fā)展到4.1萬家，農(nóng)民合作社15萬家，規(guī)模以上龍頭企業(yè)9300家，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展，成為引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的有生力量。2013年，山東省委、省政府確定用3年時(shí)間基本完成全省農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證任務(wù)。全省各地按照國家的有關(guān)要求，積極探索工作方式方法，著力強(qiáng)化工作措施落實(shí)，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作持續(xù)穩(wěn)定健康推進(jìn)。到2015年底，全省有73325個(gè)村（社區(qū)）完成了承包地確權(quán)登記頒證工作，占總數(shù)的95.7%；確權(quán)土地面積8981萬畝，占全省農(nóng)戶承包耕地面積的97.4%。

（二）山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異化

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場化程度存在密切關(guān)系。由于山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)半島地區(qū)、魯中地區(qū)和魯西北魯西南地區(qū)三個(gè)層次結(jié)構(gòu)且各地的市場成熟度不同，使得山東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)差異化，主要表現(xiàn)為東部地區(qū)流轉(zhuǎn)比例為30%，中部地區(qū)為16%，而到了西部大區(qū)則為7%，土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的地區(qū)差異。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的受讓方主體多樣化

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民是土地轉(zhuǎn)出方主體，而接受方則多種多樣，主要包括四類：一是農(nóng)民，在土地流轉(zhuǎn)中大約占52%，第二類是種養(yǎng)大戶，約占19%，第三類是專業(yè)合作和股份合作社，約占19%，第四類是農(nóng)業(yè)企業(yè)，約占10%。土地流轉(zhuǎn)主體由以農(nóng)民為主體向農(nóng)民占多數(shù)，其他類型并存轉(zhuǎn)變。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)效益呈遞增趨勢

農(nóng)地流轉(zhuǎn)使土地向種田大戶集中，擴(kuò)大了農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)地單位產(chǎn)出效益，增強(qiáng)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，增加農(nóng)民收入；同時(shí)土地資源得到合理配置，利于實(shí)現(xiàn)帕累托效率。

（三）山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式

山東省土地流轉(zhuǎn)的形式主要有轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股及其他形式。據(jù)山東省2012統(tǒng)計(jì)資料顯示：在各種土地流轉(zhuǎn)形式中土地轉(zhuǎn)包占61.07%，土地互換占13.29%，土地出租占17.78%，土地轉(zhuǎn)讓占7.52%，其他形式占0.33%[3]。

由圖3看出，土地流轉(zhuǎn)形式仍以轉(zhuǎn)包和出租為主。發(fā)生轉(zhuǎn)包、出租后，原先的土地承包關(guān)系未改變，轉(zhuǎn)包的實(shí)施主體或出租方繼續(xù)行使權(quán)利履行義務(wù)，接包房或承租方也要對發(fā)包方或出租方負(fù)責(zé)，這對農(nóng)戶來說幾乎沒有利益損失，所以很多農(nóng)戶愿意采用這兩種形式，而互換主要取決于村民自己的具體種植需要，普遍性較低，轉(zhuǎn)讓具有很大的主觀性且農(nóng)民獲得的利益較少，所以，互換和轉(zhuǎn)讓的比例較低。

五、山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

目前來說，山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)除了少部分的承包大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社外，多數(shù)是農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)，多數(shù)以口頭形式約定。即使有書面合同，合同文本也不符合規(guī)范，合同條款不完備，容易產(chǎn)生合同糾紛，一旦發(fā)生糾紛，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到保障。這會(huì)降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿，會(huì)進(jìn)一步阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

由圖6看出，與其他省份相比，山東土地流轉(zhuǎn)的合同簽訂率不是很高，說明山東土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，需要進(jìn)一步提高。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中間服務(wù)組織發(fā)展緩慢

當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于起步階段，發(fā)展非常緩慢，由于農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識不充分及其他多種原因還沒有形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的繁榮現(xiàn)象，所以從事農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)帶來的獲利機(jī)會(huì)很少，在市場經(jīng)濟(jì)中除了少數(shù)由政府牽頭成立的服務(wù)組織外，很少有私人營利機(jī)構(gòu)作為中介組織服務(wù)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。中介組織的滯后會(huì)影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障不完善

對農(nóng)民來說，土地不僅具有生產(chǎn)功能，還具有財(cái)產(chǎn)保障功能，一旦流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)民認(rèn)為會(huì)失去土地這一天然財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民的吃飯、看病、養(yǎng)老等一系列問題都無法得到解決，這就會(huì)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)后的一系列保障問題。各種社保政策的缺失無法解決農(nóng)民的后顧之憂，所以農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿較低。

（四）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)設(shè)施不健全，土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場不完善

當(dāng)前，農(nóng)村還沒有建立起完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，對于如何進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民找不到咨詢服務(wù)組織或機(jī)構(gòu)。再者，農(nóng)村并沒有建立起完整的土地流轉(zhuǎn)市場。此外，一些地方對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場放任自流，喪失監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致農(nóng)地?zé)o序流轉(zhuǎn)，影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率。

六、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

（一）提高思想認(rèn)識和文化教育水平

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的的重要舉措，也是農(nóng)民增收的重要措施。農(nóng)民是流轉(zhuǎn)的主體，因此，各級政府要通過各種途徑廣泛宣傳農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和黨的政策，消除農(nóng)民疑慮，增強(qiáng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿；同時(shí)要廣泛宣傳?土地承包法?以及實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，使廣大農(nóng)民全面、充分的認(rèn)識到土地作為一種生產(chǎn)要素可以通過交易獲得收益，擴(kuò)大農(nóng)民的收入來源，以此解放農(nóng)民思想，提高思想認(rèn)識。

（二）規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，實(shí)行制度化管理

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中政府要發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體來說，政府要對農(nóng)地流轉(zhuǎn)做出總體規(guī)劃，即宏觀指導(dǎo)；而對運(yùn)行中的流轉(zhuǎn)雙方行為要進(jìn)行合同管制，即微觀管制。因此，需要建立與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政府部門，其職能是審查流轉(zhuǎn)合同的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、義務(wù)是否與所簽合同一致，確認(rèn)無誤后要對流轉(zhuǎn)合同存檔備案，由專人管理。

（三）完善中間服務(wù)組織建設(shè)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織在流轉(zhuǎn)過程中會(huì)發(fā)揮重要作用，它可以減少轉(zhuǎn)出方和受讓方的信息不對稱，降低農(nóng)地交易成本，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率。此外，中介在調(diào)節(jié)利益糾紛方面發(fā)揮重要作用。因此，必須加快建設(shè)流轉(zhuǎn)中介組織。

1.改善流轉(zhuǎn)中介發(fā)展的環(huán)境。一方面要制定與流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范中介組織行為，引導(dǎo)其健康發(fā)展，從而保障農(nóng)村流轉(zhuǎn)中介組織的各種權(quán)益；另一方面依托現(xiàn)代信息技術(shù)，特別是各類信息網(wǎng)絡(luò)平臺，加快流轉(zhuǎn)中介的自身建設(shè)，不斷提升中介組織在土地流轉(zhuǎn)面積測算、流轉(zhuǎn)土地價(jià)格的評估、流轉(zhuǎn)土地合同履行中的管理以及為流轉(zhuǎn)雙方提供相應(yīng)的法律咨詢等方面的業(yè)務(wù)能力。

2.明確中介組織的性質(zhì)，規(guī)范其市場主體的獨(dú)立地位。流轉(zhuǎn)中介組織是一種為農(nóng)戶服務(wù)的社會(huì)組織，它可以是營利性的，也可以是非營利性的，在農(nóng)地的供給方和需求方之間起媒介和橋梁的作用，所以，不應(yīng)把它看成是政府的職能機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中要確保流轉(zhuǎn)中介的獨(dú)立地位，把它看成是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要組成部分。

3. 政府要鼓勵(lì)各地成立流轉(zhuǎn)中介組織，提供其發(fā)展的政策支持和稅收優(yōu)惠及相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。各地政府也要根據(jù)具體情況制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織的條例，規(guī)范中介組織的職責(zé)和功能，制定人員從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對流轉(zhuǎn)中介進(jìn)行定期資質(zhì)審查，并對其業(yè)績進(jìn)行定期審核。

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作者簡介：張潔（1994—），女，漢，山東慶云。碩士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院。