閆旭

摘要：行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)是其履行政府職能、服務(wù)社會(huì)的基礎(chǔ)保障，強(qiáng)化行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理，有利于推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高財(cái)政資金使用效率，有益于我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府和節(jié)約型社會(huì)。近年來(lái)，通過(guò)各級(jí)財(cái)政部門(mén)和行政事業(yè)單位的共同努力，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理在體制和制度建設(shè)上取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但在資產(chǎn)管理實(shí)際工作中還仍然存在許多不盡如人意的地方，需要全社會(huì)共同努力完善。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；國(guó)有資產(chǎn)；管理；對(duì)策

我國(guó)的行政事業(yè)單位是政府履行社會(huì)管理職能、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)。截至2016年底，全國(guó)行政單位達(dá)28.86萬(wàn)戶，事業(yè)單位達(dá)69.52萬(wàn)戶，大量的財(cái)政資金被投入到近百萬(wàn)戶行政事業(yè)單位中，形成數(shù)額龐大非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。截至2016年底，我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)存量達(dá)到26.71萬(wàn)億元，科學(xué)有效地對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，對(duì)提高財(cái)政性資金使用效率，提高政府工作效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制，即由財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和基層單位共同作用的“三級(jí)”管理模式。基層單位對(duì)本單位的資產(chǎn)進(jìn)行管理，對(duì)資產(chǎn)配置、處置等事項(xiàng)，上報(bào)主管部門(mén)審核；主管部門(mén)對(duì)下屬單位進(jìn)行監(jiān)督管理，審核下屬單位上報(bào)的申請(qǐng)；財(cái)政部門(mén)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行最終審批，并對(duì)主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。在資產(chǎn)構(gòu)成上，主要包括流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、對(duì)外投資和其他資產(chǎn)，其中流動(dòng)資產(chǎn)和固定資產(chǎn)為最主要的成分，截至2016年底分別占國(guó)有資產(chǎn)總金額的41.74%及40.96%，而固定資產(chǎn)又以房屋建筑物和通用設(shè)備為主要構(gòu)成。

二、資產(chǎn)管理工作中存在的問(wèn)題

（一）管理機(jī)構(gòu)及人員保障不足，資產(chǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)

在資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置方面，大中型行政事業(yè)單位管理情況較好，一般有足夠的人員從事資產(chǎn)管理工作。對(duì)于規(guī)模較小、人員編制較少的單位，大部分都沒(méi)有設(shè)置專門(mén)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)部門(mén)、綜合部門(mén)兼管資產(chǎn)的形式很普遍，多數(shù)單位沒(méi)有專職的資產(chǎn)管理人員，部分單位甚至由綜合部門(mén)3、4個(gè)人管理人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等一系工作，不僅導(dǎo)致兼職人員工作負(fù)擔(dān)過(guò)重，忽略、放松對(duì)資產(chǎn)的管理，更是連基本的內(nèi)部牽制和不相容崗位分類都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，極易滋生舞弊和腐敗行為。另外，由于缺乏宣傳與教育，在行政事業(yè)單位中普遍存在一般職工不認(rèn)為自己有資產(chǎn)管理的責(zé)任，不知道有資產(chǎn)管理制度的存在。

（二）資產(chǎn)分配不均，使用效率低下

長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效結(jié)合不好，資產(chǎn)配置在總量、標(biāo)準(zhǔn)和需求方面缺乏整體調(diào)控，資產(chǎn)的配置不是完全根據(jù)各單位的實(shí)際需要和資產(chǎn)的實(shí)際使用狀況，而是根據(jù)各單位預(yù)算資金的多少?zèng)Q定，配置弱約束導(dǎo)致配置不公平現(xiàn)象，資金充足的單位在資產(chǎn)配置的自由度上明顯優(yōu)于其他單位。初始分配不均，加之資產(chǎn)跨部門(mén)調(diào)劑使用較為困難，“有錢”的單位購(gòu)置大量閑置資產(chǎn)得不到有效利用，“沒(méi)錢”的單位因辦公設(shè)施設(shè)備陳舊或短缺使工作質(zhì)量和辦公效率低下，形成了資產(chǎn)閑置和短缺并存的局面。

（三）管理制度執(zhí)行不到位，日常管理不規(guī)范

雖然財(cái)政等部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理有明確的制度規(guī)定，但在實(shí)際工作中執(zhí)行不到位、管理不規(guī)范的現(xiàn)象還廣泛存在。如在固定資產(chǎn)日常使用中，不經(jīng)資產(chǎn)管理部門(mén)同意或報(bào)備，隨意變動(dòng)或更換資產(chǎn)的使用人、使用部門(mén)，造成資產(chǎn)變動(dòng)信息缺失；部分單位固定資產(chǎn)的管理權(quán)分散在多個(gè)部門(mén)，導(dǎo)致資產(chǎn)重計(jì)漏記，真實(shí)的配置使用狀況難以被及時(shí)準(zhǔn)確的掌握；部分成套購(gòu)置的固定資產(chǎn)，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)僅對(duì)其中一部分進(jìn)行轉(zhuǎn)移，造成資產(chǎn)盤(pán)查無(wú)法準(zhǔn)確核實(shí)完整資產(chǎn)的價(jià)值，資產(chǎn)賬實(shí)不符；資產(chǎn)管理人員工作交接過(guò)程中未盤(pán)查資產(chǎn)、未做交接手續(xù)、未整理賬務(wù)，導(dǎo)致手續(xù)不全、檔案丟失、記錄混亂。另外，由于我國(guó)行政事業(yè)單位本身的體制機(jī)制原因，存在大量的兩個(gè)機(jī)構(gòu)或多個(gè)機(jī)構(gòu)共用一套人員的情況，相同辦公場(chǎng)所、同一辦公人員，使用管理著屬于不同單位的類似資產(chǎn)，資產(chǎn)登記、賬務(wù)處理產(chǎn)生交叉和混淆。

（四）國(guó)有資產(chǎn)存在流失現(xiàn)象

部分行政事業(yè)單位在在資產(chǎn)的配置、轉(zhuǎn)讓、調(diào)撥、使用、處置等環(huán)節(jié)的具體操作中未實(shí)施嚴(yán)格有效的控制，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。如購(gòu)置資產(chǎn)過(guò)程缺乏嚴(yán)格的論證與審批，無(wú)效購(gòu)置形成閑置資產(chǎn)，被個(gè)別人員私用或據(jù)為己有；資產(chǎn)使用過(guò)程中，簽訂租期過(guò)長(zhǎng)的租賃合同，當(dāng)市場(chǎng)環(huán)境出現(xiàn)變化后，出現(xiàn)租金遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的情況，造成國(guó)有收入損失；資產(chǎn)報(bào)廢過(guò)程中，僵化報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)，只根據(jù)資產(chǎn)使用年限而不考慮資產(chǎn)實(shí)際的狀態(tài)，導(dǎo)致大量可用資產(chǎn)被浪費(fèi)；資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和處置過(guò)程中，評(píng)估不規(guī)范、操作不透明，導(dǎo)致資產(chǎn)廉價(jià)出售給利益關(guān)聯(lián)方，或?qū)⑹杖胨阶鰡挝患皞€(gè)人福利；對(duì)外投資過(guò)程中，投資審批把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)投資對(duì)象的經(jīng)營(yíng)狀況疏于跟蹤監(jiān)督，資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)難以有效防控。

（五）資產(chǎn)管理信息化建設(shè)不完善

近幾年來(lái)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化建設(shè)逐步加強(qiáng)，除日常的資產(chǎn)卡片錄入、報(bào)表生成、數(shù)據(jù)查詢外，部分單位的資產(chǎn)管理系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)購(gòu)置和資產(chǎn)處置的線上申請(qǐng)、審批。但仍存在業(yè)務(wù)覆蓋面不全、操作界面不友好、申報(bào)審批操作流程復(fù)雜、信息反饋滯后、配套功能缺乏、未實(shí)現(xiàn)與預(yù)算等其他系統(tǒng)的有效銜接等問(wèn)題。

三、產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

（一）公共部門(mén)的內(nèi)在缺陷

行政事業(yè)單位作為政府公共部門(mén)，資產(chǎn)歸國(guó)家統(tǒng)一所有，然而國(guó)家統(tǒng)一所有只是一個(gè)抽象的概念，分散在各個(gè)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)，最重要的管理主體是其占有單位，各個(gè)占用單位不僅對(duì)資產(chǎn)具有占有權(quán)和使用權(quán)，還具有一定的收益權(quán)和處置權(quán)，形成了實(shí)際上的單位本位管理體制。由于行政事業(yè)單位所提供的公共產(chǎn)品具有一定的排他性，很少有市場(chǎng)環(huán)境下的競(jìng)爭(zhēng)，因而缺乏成本約束機(jī)制，同時(shí)由于政績(jī)考核不關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)的配置管理使用，行政事業(yè)單位的工作人員以追求自身利益最大化、部門(mén)預(yù)算極大化為目標(biāo)，必然導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)使用效率低下、資產(chǎn)浪費(fèi)流失等問(wèn)題發(fā)生。

（二）對(duì)資產(chǎn)管理認(rèn)識(shí)不清、重視不足

行政事業(yè)單位由于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，很多單位的領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為資產(chǎn)管理就是簡(jiǎn)單的記賬點(diǎn)數(shù)，重要程度低，導(dǎo)致財(cái)會(huì)部門(mén)和資產(chǎn)管理部門(mén)很少參與單位的管理，喪失了監(jiān)督的核心職能。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理技術(shù)含量低的認(rèn)識(shí)，又導(dǎo)致資產(chǎn)管理部門(mén)人員配備不足，人員素質(zhì)較差，教育和培訓(xùn)匱乏。另外，資產(chǎn)使用部門(mén)和資產(chǎn)使用者普遍存在資產(chǎn)管理規(guī)定只是給資產(chǎn)管理部門(mén)制定的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為資產(chǎn)管理與自己無(wú)關(guān)或關(guān)系不大，沒(méi)有意識(shí)到應(yīng)對(duì)所使用的資產(chǎn)負(fù)有責(zé)任，對(duì)領(lǐng)用的資產(chǎn)隨意使用、隨意外借、隨意放置。對(duì)資產(chǎn)管理的種種不重視行為，加劇了資產(chǎn)管理過(guò)程中的錯(cuò)誤行為和混亂局面。

（三）制度流程設(shè)計(jì)還不完善

我國(guó)的各項(xiàng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定多數(shù)只對(duì)大的方面、常規(guī)性事務(wù)、重要的問(wèn)題進(jìn)行了說(shuō)明，對(duì)常規(guī)事務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，相對(duì)缺少對(duì)具體問(wèn)題和特殊情況的明確，導(dǎo)致資產(chǎn)管理和使用人員有時(shí)憑自我認(rèn)識(shí)開(kāi)展業(yè)務(wù)，容易形成管理上的漏洞和真空。另外，部分管理流程過(guò)于繁瑣，如購(gòu)置、處置等流程需要經(jīng)過(guò)多個(gè)環(huán)節(jié)審批，涉及多個(gè)部門(mén)、多項(xiàng)業(yè)務(wù)，周期長(zhǎng)、過(guò)程復(fù)雜、費(fèi)時(shí)費(fèi)力，造成部分單位懶于怠于行使固定資產(chǎn)管理權(quán)利，或是在操作過(guò)程中投機(jī)取巧、弄虛作假。在考核辦法、懲罰措施方面的規(guī)定不足不細(xì)，更使制度執(zhí)行者意識(shí)放松。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的對(duì)策

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理上存在的問(wèn)題，需要我們深入挖掘原因，研究符合實(shí)際、科學(xué)有效的解決方法，將更多新理念、新科技以及專業(yè)技術(shù)引入到管理過(guò)程中來(lái)。

（一）強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，完善機(jī)構(gòu)人員

思想決定行動(dòng)，行動(dòng)決定結(jié)果，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理之所以存在諸多問(wèn)題，核心原因在于資產(chǎn)管理者、使用者的責(zé)任意識(shí)淡薄，缺乏主人翁精神。將國(guó)有資產(chǎn)的管理責(zé)任，具體落實(shí)到每一個(gè)相關(guān)人員的頭上，發(fā)生違法違規(guī)行為或造成重大損失，領(lǐng)導(dǎo)崗位、主管部門(mén)、每個(gè)環(huán)節(jié)中的經(jīng)辦人都要受到追責(zé)，敦促所有人員轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，形成國(guó)有資產(chǎn)自用自管自己負(fù)責(zé)的意識(shí)，從上到下的重視國(guó)有資產(chǎn)管理的氛圍。

（二）健全管理制度，細(xì)化操作流程

建立科學(xué)合理、全面完整的資產(chǎn)配置和預(yù)算管理制度，通過(guò)合理的預(yù)算約束來(lái)提高資產(chǎn)配置的科學(xué)性、有效性，對(duì)于已經(jīng)存在的資產(chǎn)配置的不均衡，通過(guò)合理周密的調(diào)劑機(jī)制，最大程度的提高閑置資產(chǎn)的使用效率，減少重復(fù)采購(gòu)造成的浪費(fèi)。建立專項(xiàng)檢查制度，每年隨機(jī)挑選某一種或幾種資產(chǎn)進(jìn)行專門(mén)檢查，深入了解資產(chǎn)的配置、使用、保管、運(yùn)行、效果等情況。一方面通過(guò)幾年的專項(xiàng)檢查，可以形成一個(gè)對(duì)全部資產(chǎn)的全方位深入檢查清理，另一面又可以保證足夠的頻次達(dá)到警示監(jiān)督的效果。有效解決目前日常自查無(wú)法進(jìn)行全面監(jiān)督，不能保證結(jié)果真實(shí)，全面清查又耗時(shí)費(fèi)力，不能保證檢查的頻次和深度的問(wèn)題。

（三）完善考核機(jī)制

開(kāi)展針對(duì)資產(chǎn)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)管理的合法合規(guī)性，資產(chǎn)使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性，將評(píng)價(jià)結(jié)果與單位下一年度的預(yù)算、新增資產(chǎn)申請(qǐng)，以及領(lǐng)導(dǎo)任職考核、職工績(jī)效考核掛鉤。在開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的思路上，應(yīng)把握以外部評(píng)價(jià)為主，自我評(píng)價(jià)為輔，先易后難，逐步過(guò)渡的思路。評(píng)價(jià)執(zhí)行者以資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)為核心、社會(huì)力量為主力，充分利用專家學(xué)者、中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力。評(píng)價(jià)對(duì)象以一般行政事業(yè)單位普遍配備的通用設(shè)備為重點(diǎn)，逐步向特殊部門(mén)配備的專用類資產(chǎn)擴(kuò)展。

（四）加強(qiáng)資產(chǎn)管理隊(duì)伍建設(shè)

完備的制度體系、合理的管理流程，最終都離不開(kāi)人來(lái)實(shí)施，要真正做好行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理這篇文章，“人”的因素不容忽視。一方面要調(diào)整單位管理結(jié)構(gòu)，健全資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，配足配強(qiáng)資產(chǎn)管理人員，另一方面要積極開(kāi)展各種形式的教育、培訓(xùn)、交流，提高資產(chǎn)管理人員的業(yè)務(wù)水平，并將業(yè)務(wù)能力優(yōu)秀、工作責(zé)任心強(qiáng)的人員選拔出來(lái)，提供機(jī)會(huì)幫助他們積累經(jīng)驗(yàn)、增長(zhǎng)知識(shí)，培養(yǎng)專家型人才。

（五）加強(qiáng)信息化建設(shè)，充分運(yùn)用新科技

進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理系統(tǒng)的功能與設(shè)計(jì)，力求實(shí)現(xiàn)功能全面、界面友好、操作簡(jiǎn)單的目標(biāo)。將資產(chǎn)管理系統(tǒng)與預(yù)決算、政府采購(gòu)等系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享共用，逐步實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理事項(xiàng)的全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理。借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、二維碼等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)全生命周期管理與實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)每一個(gè)固定資產(chǎn)標(biāo)記唯一的身份識(shí)別碼和對(duì)應(yīng)的身份檔案，記錄固定資產(chǎn)從申請(qǐng)配置，到使用管理，再到報(bào)廢處置整個(gè)生命過(guò)程中，資產(chǎn)的全部流向和變動(dòng)，所有審批、經(jīng)辦人員的操作和處理等全部信息。

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（作者單位：工業(yè)和信息化部通信清算中心）