吳海軍

摘要：預(yù)算管理是促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)政收支法制化和規(guī)范化的重要手段，但是當(dāng)前部分事業(yè)單位存在預(yù)算編制不科學(xué)、執(zhí)行不規(guī)范、效益低下等問題，為此需要深入分析原因，提出恰當(dāng)?shù)母倪M(jìn)措施，通過提高預(yù)算編制水平、強(qiáng)化財(cái)政績效審計(jì)等方式，使事業(yè)單位整個(gè)預(yù)算管理更加科學(xué)化和合理化。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；預(yù)算績效

預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，貫穿于事業(yè)單位會計(jì)核算的全過程，是新時(shí)期建立效益型社會的重要手段。預(yù)算管理質(zhì)量的高低直接關(guān)系到事業(yè)單位各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理已經(jīng)逐步進(jìn)入制度化和規(guī)范化，但在實(shí)際編制和執(zhí)行過程中還是存在一些問題，需要進(jìn)一步完善，從而使事業(yè)單位預(yù)算管理更加科學(xué)化。

一、當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）項(xiàng)目支出預(yù)算編制嚴(yán)肅性不強(qiáng)，內(nèi)容簡單

各事業(yè)單位的項(xiàng)目支出預(yù)算編制一般要求各業(yè)務(wù)科室對下一年度的工作計(jì)劃進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的預(yù)測，并就所需要的經(jīng)費(fèi)分類別分項(xiàng)目提供給財(cái)務(wù)部門，最后由財(cái)務(wù)部門匯總并經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審核后形成單位預(yù)算進(jìn)行上報(bào)。在這個(gè)編制過程中，各業(yè)務(wù)科室普遍認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門的工作，一般編制的積極性不高，導(dǎo)致預(yù)算中的一些項(xiàng)目缺乏科學(xué)性與合理性，項(xiàng)目支出預(yù)算資金申報(bào)內(nèi)容比較簡單，部分項(xiàng)目預(yù)算可能存在論證不充分，編制過程簡單粗糙，特別是對項(xiàng)目依據(jù)、實(shí)施內(nèi)容、支出標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施期限及效果缺乏論證。另外，部分事業(yè)單位對項(xiàng)目預(yù)算編制工作缺乏統(tǒng)籌安排，可能造成各業(yè)務(wù)部門項(xiàng)目內(nèi)容存在重疊、交叉現(xiàn)象，影響編制預(yù)算的效率。

（二）預(yù)算編制的方法不科學(xué)，質(zhì)量不高

預(yù)算編制方法一定程度上決定了預(yù)算管理的科學(xué)性、有效性與合理性。目前事業(yè)單位都主要采用零基預(yù)算、中期滾動預(yù)算等編制方法，但是對未來的預(yù)測特別是中長期財(cái)務(wù)規(guī)劃預(yù)測還是比較困難的，因而在實(shí)際預(yù)算編制過程中，對于支出項(xiàng)目還是采用“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的方法進(jìn)行編制，導(dǎo)致整個(gè)編制過程不科學(xué)。另外，各預(yù)算單位都存在擴(kuò)大預(yù)算的內(nèi)在動力，因此事業(yè)單位編制預(yù)算過程就簡化為在上年預(yù)算的基礎(chǔ)上調(diào)整增加支出規(guī)模和增加項(xiàng)目，導(dǎo)致整個(gè)預(yù)算質(zhì)量不高。

（三）項(xiàng)目支出預(yù)算績效申報(bào)和評價(jià)形式化

目前，財(cái)政部門要求事業(yè)單位在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)同時(shí)申報(bào)績效目標(biāo)，包括長期績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)，具體又分為預(yù)期工作量目標(biāo)（數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等）和預(yù)期效益目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)、社會等）。填報(bào)過程中要求對各具體目標(biāo)進(jìn)行量化，但很多事業(yè)單位承擔(dān)公益性社會職能，部分支出可能只是維護(hù)正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)，因此很難準(zhǔn)確去預(yù)計(jì)每個(gè)項(xiàng)目支出帶來的績效，事后要開展績效評價(jià)也困難重重。正因?yàn)槿绱?，目前的?xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)和評價(jià)難以取得預(yù)期的效果，趨向于形式化。

（四）預(yù)算執(zhí)行過程中資金使用效率較低

事業(yè)單位編制預(yù)算時(shí)，一般難以對下一年度的各個(gè)項(xiàng)目支出金額進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，而且在執(zhí)行過程中還可能會遇到特殊情況，導(dǎo)致單位有些項(xiàng)目會形成結(jié)存資金，還有些項(xiàng)目可能出現(xiàn)資金缺口。在當(dāng)前事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算管理制度中一般是限制資金結(jié)轉(zhuǎn)，對于沒有用完的資金往往要求收回，因此各單位在預(yù)算執(zhí)行中首先考慮的是如何把預(yù)算執(zhí)行完畢，而不是支出效益，對于缺乏資金的項(xiàng)目，就會不斷的申請追加預(yù)算。由于預(yù)算單位非常關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，以便在以后年度預(yù)算申報(bào)中獲取更多資金，沒有改善管理提高資金使用效率的壓力，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效率低下。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在問題的原因

（一）預(yù)算管理觀念落后，意識淡薄

部分事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)及員工對于預(yù)算管理的必要性及其作用認(rèn)識不足，普遍認(rèn)為預(yù)算編制執(zhí)行是財(cái)務(wù)部門的工作，缺乏該有的參與意識。各業(yè)務(wù)科室在申報(bào)預(yù)算時(shí)，一般都指定一人與財(cái)務(wù)部門溝通，并完成科室項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)。各科室編制預(yù)算的主要目的是為了獲取工作經(jīng)費(fèi)，往往缺乏必要的調(diào)研和論證，可能存在一些不符合實(shí)際的地方。在這種情況下，單位普遍對預(yù)算編制執(zhí)行缺乏關(guān)注，對預(yù)算的準(zhǔn)確性和合理性考慮不周，導(dǎo)致預(yù)算管理效率較低。

（二）預(yù)算編制單位和審批單位之間信息不對稱

預(yù)算編制單位是最終的資金使用人，對自己的業(yè)務(wù)活動具有充分的了解，而財(cái)政部門作為預(yù)算的審批部門一般對預(yù)算單位的工作缺乏足夠的了解，因此對事業(yè)單位上報(bào)的預(yù)算就很難恰當(dāng)合理的審批。財(cái)政部門在審批過程中，可能對有些項(xiàng)目資金做出了不恰當(dāng)?shù)臏p少或增加，最終使得該追加資金的項(xiàng)目預(yù)算減少，而可以減少資金的項(xiàng)目預(yù)算增加。由于在執(zhí)行過程中，不允許不同項(xiàng)目資金混用，各單位為了加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，保證下一年度預(yù)算順利審批，導(dǎo)致一些資金較充足的項(xiàng)目支出浪費(fèi)較大。另外，對于那些被審批部門不恰當(dāng)減少預(yù)算資金的項(xiàng)目，預(yù)算單位往往與上級部門討價(jià)還價(jià)，通過追加預(yù)算爭取更多的資金。

（三）缺乏對預(yù)算資金使用效益的評價(jià)與監(jiān)督

當(dāng)前對事業(yè)單位資金的監(jiān)管主要體現(xiàn)在財(cái)政檢查和審計(jì)上，多年來財(cái)政檢查和審計(jì)都把重點(diǎn)都放在財(cái)政資金使用的合規(guī)性和合法性方面。這種審計(jì)檢查的主要目的是看被審計(jì)單位是否遵循了特定的程序、規(guī)則或規(guī)章，是否符合相關(guān)的法律法規(guī)，而對評價(jià)財(cái)政資金使用效率和效果目前都沒有正式開展。在這種情況下，各預(yù)算單位在資金使用過程中也主要關(guān)注是否遵循了法律法規(guī)，是否在限定用途上，而對于如何提高資金使用效率和節(jié)約財(cái)政資金也就不怎么關(guān)注了。

三、完善事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理重要性認(rèn)識，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念

預(yù)算管理的實(shí)施效果好壞取決于單位管理層的認(rèn)識。各事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，了解預(yù)算管理的政策法規(guī)和相關(guān)知識，采取有效措施，落實(shí)工作責(zé)任，在組織上和人力上對預(yù)算編制和執(zhí)行進(jìn)行保障。各級財(cái)政部門在組織實(shí)施預(yù)算管理的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)《預(yù)算法》、預(yù)算管理政策法規(guī)和現(xiàn)行公共預(yù)算改革的宣傳，讓預(yù)算管理參與方都認(rèn)識到預(yù)算管理的重要意義，摒棄傳統(tǒng)落后的預(yù)算管理理念，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的法制化、科學(xué)化、規(guī)范化目標(biāo)。

（二）提高預(yù)算編制水平，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行效率

預(yù)算編制是事業(yè)單位預(yù)算管理的基礎(chǔ)，其好壞直接影響著預(yù)算管理的效率，直接決定著部門下一年度經(jīng)費(fèi)需求的保障程度和各項(xiàng)工作的正常開展情況。各單位要認(rèn)真組織，結(jié)合預(yù)算編制的要求，合理安排相關(guān)部門的人員共同參與。通過采用恰當(dāng)?shù)念A(yù)算編制方法，認(rèn)真分析評估，合理計(jì)劃下一年度工作任務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況編制合適的項(xiàng)目預(yù)算，提高預(yù)算編制水平。同時(shí)，為加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行效率，在預(yù)算執(zhí)行過程中，要對遇到的問題、所需幫助等信息要及時(shí)進(jìn)行匯報(bào)、交流和研究，做到各業(yè)務(wù)部門相互配合，建立健全預(yù)算支出責(zé)任制度，列出各項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行時(shí)間表，將責(zé)任落實(shí)到崗，任務(wù)落實(shí)到人。財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)控，及時(shí)與具體業(yè)務(wù)部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，保障預(yù)算執(zhí)行效率。

（三）完善財(cái)政績效審計(jì)評價(jià)體系，培養(yǎng)專業(yè)人才

雖然開展財(cái)政績效審計(jì)有現(xiàn)實(shí)的困難，但在當(dāng)前建設(shè)效益型社會的前提下，有必要建立健全績效審計(jì)的法律法規(guī)，制定操作性較強(qiáng)的績效審計(jì)準(zhǔn)則，通過審計(jì)財(cái)務(wù)收支的合規(guī)性、效益性提高財(cái)政資金使用效率。在當(dāng)前推進(jìn)績效目標(biāo)申報(bào)的基礎(chǔ)上，為提高事業(yè)單位預(yù)算資金使用效率，有必要逐步形成經(jīng)濟(jì)效益和社會效益審計(jì)相結(jié)合，短期效益服從于長期效益的審計(jì)模式，建立一套定性和定量相結(jié)合、效益與公平相兼顧的、切實(shí)可行的績效審計(jì)指標(biāo)。另外，由于績效審計(jì)過程較為復(fù)雜，需要有較多的理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此要加強(qiáng)對審計(jì)人員的培訓(xùn)，不斷拓寬其知識結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)績效審計(jì)的要求。

總之，預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容，各單位應(yīng)該在保證預(yù)算管理合法性和合規(guī)性的基礎(chǔ)上，改進(jìn)編制方法，提高預(yù)算編制的水平和執(zhí)行效率，完善預(yù)算項(xiàng)目的績效評價(jià)工作，使事業(yè)單位預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算評價(jià)更加規(guī)范化、合理化和科學(xué)化。

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（作者單位：西安市交通運(yùn)輸管理處財(cái)務(wù)科）