摘要： 大學(xué)治理體系由組織體系、制度體系、運(yùn)行體系、評(píng)價(jià)體系構(gòu)成。大學(xué)組織體系是以權(quán)力為基礎(chǔ)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能布局和權(quán)力配置。我國(guó)大學(xué)組織體系最為根本的是確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”這一領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)確立學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)術(shù)最高決策機(jī)構(gòu)。制度建設(shè)是大學(xué)治理體系的重要方面，大學(xué)制度體系可以分為基礎(chǔ)制度、基本制度和具體制度三個(gè)層面。我國(guó)大學(xué)治理運(yùn)行體系主要由依規(guī)有序治理、監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制、協(xié)商合作治理及保障個(gè)體權(quán)益四種形態(tài)構(gòu)成。大學(xué)制度是靜態(tài)的，主要是從靜態(tài)層面觀察制度建設(shè)狀況。治理體系的內(nèi)涵則更為豐富，只有在大學(xué)制度體系得到有效實(shí)施之后，才能形成治理體系。大學(xué)制度轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐，必須要依靠治理體系的完善，依靠制度的依規(guī)有效運(yùn)行，依靠科學(xué)合理的評(píng)價(jià)引導(dǎo)制度完善和治理運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：大學(xué)制度；大學(xué)治理；組織體系；制度體系；運(yùn)行體系；治理評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-0717（2018）03-0064-07

收稿日期：2018-03-20

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“現(xiàn)代大學(xué)組織變革與轉(zhuǎn)型研究”（13XNI005）。

作者簡(jiǎn)介：李立國(guó)（1970-），男，山東濱州人，教育學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，主要從事高等教育理論與管理、教育思想史研究。

在上世紀(jì)末和新世紀(jì)初期，特別是隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育發(fā)展和改革規(guī)劃綱要（2010～2020）》的頒布和實(shí)施，對(duì)于現(xiàn)代大學(xué)制度的研究和討論達(dá)到高潮。2015年以來，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務(wù)，隨之對(duì)于大學(xué)治理的研究日趨深入。那么，現(xiàn)代大學(xué)制度和大學(xué)治理之間究竟是何關(guān)系？?jī)烧咧g的聯(lián)系和區(qū)別是什么？制度設(shè)計(jì)與安排對(duì)于大學(xué)治理有何影響？通過知網(wǎng)的搜索發(fā)現(xiàn)，幾乎沒有論文涉及這一主題。本文嘗試從現(xiàn)代大學(xué)治理的基本框架入手，分析和解答這一問題。

現(xiàn)代大學(xué)制度是一個(gè)相對(duì)的概念，受到特定歷史及社會(huì)環(huán)境的影響，具體是指能夠適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等活動(dòng)所需要的制度和組織形式。中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是在國(guó)家的宏觀調(diào)控政策指導(dǎo)下，大學(xué)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行科學(xué)管理?，F(xiàn)代大學(xué)制度涉及規(guī)范和理順大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系，涉及大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善和改革。大學(xué)治理是大學(xué)實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)和任務(wù)的治理結(jié)構(gòu)、治理規(guī)則和治理實(shí)踐的總和，包括治理主體及各主體責(zé)任的分配，利益相關(guān)者行為的控制和標(biāo)準(zhǔn)，決策的程序、過程和規(guī)則的規(guī)定，及在實(shí)踐中對(duì)未能有效解決問題的探索等。

大學(xué)治理體系由組織體系、制度體系、運(yùn)行體系、評(píng)價(jià)體系構(gòu)成。其中，組織體系是主體，制度體系是依據(jù)，運(yùn)行體系是路徑，評(píng)價(jià)體系是標(biāo)準(zhǔn)。它們既相對(duì)獨(dú)立，又互相聯(lián)系，從而架構(gòu)起大學(xué)治理和能力建設(shè)的互為前提、互相制約與相互推動(dòng)的治理網(wǎng)絡(luò)體系。

一、組織體系

大學(xué)組織體系是以權(quán)力為基礎(chǔ)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能布局和權(quán)力配置。韋伯認(rèn)為，任何組織都必須以某種形式的權(quán)力作為基礎(chǔ)，沒有某種形式的權(quán)力，任何組織都不能達(dá)到自己的目標(biāo)。第一，我國(guó)大學(xué)組織體系最為根本的是確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”這一領(lǐng)導(dǎo)體制?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是高校的根本領(lǐng)導(dǎo)體制，健全黨委與行政議事決策制度是這一領(lǐng)導(dǎo)體制在治理層面上的集中體現(xiàn)。首先，黨委常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)的參加人員包括哪些，主要討論什么工作，討論和決策的程序是什么，都需要明確回答。“要建立職責(zé)權(quán)力的正面清單和負(fù)面清單，使職責(zé)分工具體化、規(guī)范化、法治化，減少在落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中的主觀性、隨意性。其次，要解決好‘規(guī)則問題，對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的相關(guān)議事決策規(guī)則要有更加清晰、具體的規(guī)定，通過完善的程序來保障職責(zé)權(quán)力的規(guī)范行使。黨委領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行的是集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)，決策上是集體討論、做出決定。校長(zhǎng)履行學(xué)校的行政管理職責(zé)，也是按照一系列規(guī)則和程序來進(jìn)行的?！盵1]校長(zhǎng)辦公會(huì)議屬于執(zhí)行黨委常委會(huì)決議和其他事項(xiàng)的以執(zhí)行為主的會(huì)議，屬于首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，參加會(huì)議的固定成員一般為學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員?！饵h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》對(duì)校長(zhǎng)辦公會(huì)的規(guī)定是，“會(huì)議成員一般為學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員。黨委書記、副書記、紀(jì)委書記等可視議題情況參加會(huì)議”。對(duì)于黨委常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)議議事決策制度的規(guī)則依據(jù)、成員構(gòu)成、議事范圍、議事程序、會(huì)務(wù)安排、監(jiān)督約束機(jī)制等有明確規(guī)定，這是大學(xué)治理規(guī)則的重要方面，也是落實(shí)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的重要制度安排。

第二，落實(shí)教師在大學(xué)治理中的主體地位。學(xué)術(shù)性是大學(xué)組織最為核心的特性，它界定了大學(xué)組織的根本屬性，構(gòu)成了大學(xué)區(qū)別于其它社會(huì)組織的邊界。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的核心是學(xué)術(shù)權(quán)力的彰顯與學(xué)術(shù)制度的建立。沒有學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)術(shù)制度，大學(xué)就不能稱之為大學(xué)，大學(xué)的發(fā)展就失去了靈魂，也失去了保障。作為學(xué)術(shù)組織的大學(xué)，教師在大學(xué)治理中發(fā)揮著重要作用。大學(xué)治理應(yīng)該依靠教師，現(xiàn)代大學(xué)治理的核心問題就是如何對(duì)教師進(jìn)行選聘、激勵(lì)和監(jiān)督的制度安排，如何激勵(lì)教師提高學(xué)術(shù)生產(chǎn)力?，F(xiàn)代大學(xué)治理必須要遵循學(xué)術(shù)規(guī)律，堅(jiān)持學(xué)術(shù)本位，彰顯學(xué)術(shù)權(quán)力，尊重學(xué)術(shù)自由，規(guī)范學(xué)術(shù)道德，促進(jìn)學(xué)術(shù)卓越。如果離開了學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)制，高校行政化和官僚化必然會(huì)使違背辦學(xué)規(guī)律和追求功利目的的欲望膨脹起來，高校的行為失范就在所難免。就高校比較而言，同樣是獲得了辦學(xué)自主權(quán)，那些辦學(xué)歷史較長(zhǎng)，學(xué)風(fēng)校風(fēng)優(yōu)良，教師地位較高且在學(xué)校管理決策中具有一定發(fā)言權(quán)與影響力的高校，其辦學(xué)定位和學(xué)校日常決策管理就比較符合教育規(guī)律，辦學(xué)水平和質(zhì)量就較高。而那些辦學(xué)歷史較短，行政權(quán)力占絕對(duì)主導(dǎo)地位，教師難以參與和影響學(xué)校管理與決策的高校，則辦學(xué)行為失范現(xiàn)象較為突出，辦學(xué)質(zhì)量較低。確立起學(xué)術(shù)權(quán)力在高校決策和管理中的作用與價(jià)值，就要完善以學(xué)術(shù)委員會(huì)為載體的學(xué)術(shù)權(quán)力組織系統(tǒng)，使教授治學(xué)落在實(shí)處。學(xué)術(shù)委員會(huì)是大學(xué)治理體系的學(xué)術(shù)中樞，在保障教師治學(xué)、學(xué)術(shù)治理方面起著重要作用?！陡叩葘W(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)組織規(guī)程》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)改革進(jìn)入新的歷史階段。但是，學(xué)術(shù)委員會(huì)權(quán)力的內(nèi)涵和邊界仍需界定厘清，進(jìn)一步明確學(xué)術(shù)委員會(huì)的具體職權(quán)，特別涉及到學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的交叉權(quán)限領(lǐng)域，應(yīng)明確規(guī)定相關(guān)事項(xiàng)最終決定權(quán)的歸屬[2]。對(duì)于《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》規(guī)定的，屬于學(xué)術(shù)委員會(huì)審議決策權(quán)限內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)明確學(xué)術(shù)委員會(huì)享有最終決策權(quán)；對(duì)于學(xué)術(shù)委員會(huì)只享有咨詢建議權(quán)的有關(guān)事務(wù)，要讓學(xué)術(shù)委員會(huì)有充分的發(fā)表意見的權(quán)力；行政職能部門若不接受學(xué)術(shù)委員會(huì)的建議，必須公開說明原因及具體意見。

第三，遵循大學(xué)組織特點(diǎn)，確立二級(jí)學(xué)院在大學(xué)治理中的地位，以學(xué)院治理為基礎(chǔ)推進(jìn)大學(xué)治理。大學(xué)具有耦合組織特征。上世紀(jì)70年代，美國(guó)組織理論專家維克（K.E.Weick）提出了松散耦合理論（Loosely Coupled Systems），認(rèn)為學(xué)校組織各個(gè)成員之間既相互聯(lián)系又彼此保持獨(dú)立。在各級(jí)學(xué)校中，大學(xué)的這種耦合特征最為明顯。大學(xué)組織的各個(gè)基本要素（例如學(xué)院、學(xué)系、研究所或研究中心，以及各個(gè)自主和獨(dú)立開展工作的教授、專家、學(xué)者），在大學(xué)組織的運(yùn)行過程中保持著既獨(dú)立自主又低度聯(lián)結(jié)的工作狀態(tài)或組合方式。目前，我國(guó)大學(xué)還是一種科層制管理模式。特別是學(xué)院與學(xué)校的關(guān)系定位有問題，學(xué)院仍然是學(xué)校的下屬機(jī)構(gòu)，在校院關(guān)系上，學(xué)校一級(jí)處于支配的、主導(dǎo)的和強(qiáng)勢(shì)的地位，學(xué)院一級(jí)處于依附的、被支配的和弱勢(shì)的地位。這種關(guān)系不僅體現(xiàn)在學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子的配備上，而且還體現(xiàn)在學(xué)院的專業(yè)設(shè)置、招生、人事招聘、職稱晉升、課程與教學(xué)管理、科研組織、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際交流與合作、資源配置等很多方面。學(xué)院層面在大學(xué)的各項(xiàng)改革發(fā)展中的主體地位未能得到切實(shí)的尊重與發(fā)揮，很多時(shí)候反而成了改革和發(fā)展的客體，擔(dān)當(dāng)執(zhí)行、配合、服從、接受評(píng)價(jià)等角色。作為這樣一種角色，學(xué)院在大學(xué)諸多改革中的自主權(quán)和話語(yǔ)權(quán)比較低，多數(shù)時(shí)候都是被當(dāng)作改革的對(duì)象，對(duì)大學(xué)改革本身有一種恐懼感、疲勞感甚至厭惡感。高校應(yīng)該落實(shí)學(xué)院在辦學(xué)中的主體地位，按照大學(xué)的學(xué)術(shù)組織特點(diǎn)任命學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子，加強(qiáng)學(xué)院一級(jí)的學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)，落實(shí)教授治學(xué)地位。

第四，加強(qiáng)學(xué)校職員隊(duì)伍的服務(wù)能力建設(shè)。我國(guó)高校的“去行政化”并不是不要行政管理，不要行政管理服務(wù)。隨著高等教育規(guī)模擴(kuò)張和高校規(guī)模的擴(kuò)大以及職能的拓展，大學(xué)行政和服務(wù)人員的擴(kuò)大是必然要求。當(dāng)然，最為重要的是轉(zhuǎn)變職能，從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)職能，為教師和學(xué)生服務(wù)，而不是為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)。

我國(guó)一流大學(xué)的職員隊(duì)伍是多還是少了，這個(gè)問題爭(zhēng)議很大。許多人認(rèn)為職員隊(duì)伍太多，人浮于事，缺乏服務(wù)意識(shí)。事實(shí)上，與國(guó)際一流大學(xué)相比，與高等教育發(fā)展需求相比，我國(guó)大學(xué)職員與行政人員偏少而不是偏多。問題出在兩個(gè)方面，一是行政與職員隊(duì)伍服務(wù)意識(shí)差，是管理而不是服務(wù)；二是校部機(jī)關(guān)與院系的人員比例失衡，國(guó)外大學(xué)的行政教輔人員主要在院系，而我國(guó)大學(xué)行政教輔人員在學(xué)校層面的集中度很高。有研究者調(diào)查了美英十所著名大學(xué)，平均擁有學(xué)生16 820人，教師1 963人，職員8 326人。從人員規(guī)模上來看，擁有龐大的職員隊(duì)伍是國(guó)外著名大學(xué)人員結(jié)構(gòu)的重要特點(diǎn)之一。十所大學(xué)平均師職比為0.24∶1，師職比最高的是耶魯大學(xué)0.39∶1，最低的是加州大學(xué)伯克利分校0.12∶1[3]。

對(duì)比我國(guó)，國(guó)內(nèi)十所大學(xué)（北京大學(xué)、清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、浙江大學(xué)、南京大學(xué)、南開大學(xué)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)、北京師范大學(xué)、上海交通大學(xué)）的平均師職比為1.27∶1。較少的職員數(shù)量和較低的師職比反映了我國(guó)高校教師得不到相應(yīng)的輔助支持，教師人力的濫用和浪費(fèi)必然妨礙教學(xué)質(zhì)量和科研水平的提升。并且，我國(guó)高校職員分布呈“▽”倒金字塔型，職員主要分布在校部機(jī)關(guān)，大多數(shù)院系等基層教學(xué)科研單位的職員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，有時(shí)是一個(gè)教學(xué)秘書對(duì)應(yīng)著上千名學(xué)生和數(shù)百名教師。而國(guó)外大學(xué)職員主要分布在院系，職員分布呈“金字塔型”。所以，我國(guó)高校建立學(xué)術(shù)權(quán)力體系并不意味著要減少職員數(shù)量，關(guān)鍵是合理布局職員在院系和學(xué)校的分布，科學(xué)合理配置人力資源，使他們專注于服務(wù)師生而不是管理師生。

二、制度體系

一個(gè)完善、有機(jī)、協(xié)調(diào)、彈性、層次清晰、結(jié)構(gòu)功能定位明確的制度體系是大學(xué)治理的有效保障。大學(xué)制度體系可以分為三個(gè)層面：一為基礎(chǔ)制度，是關(guān)于大學(xué)治理的最基礎(chǔ)的制度安排，是反映大學(xué)治理特性的最基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)，是大學(xué)之所以成為大學(xué)的最重要的制度體現(xiàn)，其制度特征與要求體現(xiàn)為根本性和永久性。二為基本制度，是大學(xué)治理的規(guī)則與程序的制度安排，主要涉及大學(xué)治理主體、治理機(jī)制動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的制度體系，其制度特征與要求體現(xiàn)為穩(wěn)定性和適應(yīng)性，制度內(nèi)容包括大學(xué)的決策制度設(shè)計(jì)、行政執(zhí)行制度與學(xué)術(shù)管理制度等方面。三為具體制度，是大學(xué)治理具體行為與政策設(shè)計(jì)的制度規(guī)范，其制度特征與要求體現(xiàn)為有效性與完整性，制度內(nèi)容包括學(xué)校運(yùn)行層面的學(xué)生管理制度、經(jīng)費(fèi)管理制度、社團(tuán)管理制度，安全管理制度等具體制度安排（見表1）。

不同國(guó)家以及不同國(guó)家內(nèi)部的大學(xué)因基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)不同而擁有不同的自主權(quán)利，由此也帶來了其基本制度與具體制度設(shè)計(jì)與安排的不同。例如，美國(guó)的公立大學(xué)分為憲法上獨(dú)立法人的州立大學(xué)（Constitutionally independent corporation）、公法人的州立大學(xué)（Public corporation）和州政府機(jī)關(guān)的州立大學(xué)（agencies or instrumentalities）三種類型。憲法型自治大學(xué)擁有與州政府在立法、行政、司法三權(quán)同等的地位，具有自治地位，不直接對(duì)州議會(huì)或州行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。公法人的州立大學(xué)雖具有法人資格，但是對(duì)于其法人資格的賦予者州議會(huì)則處于從屬性的地位，州議會(huì)可以左右大學(xué)權(quán)限，美國(guó)絕大多數(shù)公立大學(xué)屬于這一類型。作為州政府機(jī)關(guān)的大學(xué)本質(zhì)上沒有獨(dú)立性，其性質(zhì)為州的代理機(jī)構(gòu)?！按髮W(xué)具有法人資格未必能夠?qū)崿F(xiàn)大學(xué)自治，但大學(xué)的自治卻必須要以獨(dú)立的組織形成法律保障”[4]。不同的法人地位賦予了大學(xué)不同的自治自主權(quán)力，但這種權(quán)力的實(shí)現(xiàn)要通過“獨(dú)立的組織形式作保障”。也就是，要通過大學(xué)的基本制度和具體制度予以貫徹實(shí)施，如果離開了基本制度和具體制度，基礎(chǔ)制度就無法落地實(shí)現(xiàn)。而同樣，如果沒有基礎(chǔ)制度的根本性規(guī)定，基本制度與具體制度也就缺失了基礎(chǔ)依據(jù)。

一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)制度如果動(dòng)蕩不定，則其基本制度與具體制度也會(huì)處于動(dòng)蕩之中。例如法國(guó)，近代以來，拿破侖實(shí)施中央集權(quán)制度，大學(xué)被分解為多種專門性學(xué)校，大學(xué)自治蕩然無存。直到150多年后的1968年，學(xué)潮后的“高等教育指導(dǎo)法”頒布，大學(xué)自治才重回大學(xué)治理視野。1968年“高等教育指導(dǎo)法”雖然確立了自治、參與和多學(xué)科的三原則，但卻缺乏具體制度設(shè)計(jì)。時(shí)任教育部長(zhǎng)薩瓦里顯然對(duì)當(dāng)時(shí)大學(xué)自治的現(xiàn)狀不滿，他批評(píng)道：盡管指導(dǎo)法有著慷慨的意圖，但1968年以來的歷屆政府拒絕實(shí)施這一真正使大學(xué)自治的改革。大學(xué)系統(tǒng)的管理越來越專制，與自治的原則或民主管理背道而馳。后來他主持制訂了新的法律，即1984年1月26日頒布的新高教法，亦稱“薩瓦里法”。薩瓦里對(duì)新法如此闡釋：這是負(fù)責(zé)的自治，而不是形式的自治。本法律條文要使每個(gè)高教機(jī)構(gòu)同國(guó)家，如同其他合作伙伴那樣，構(gòu)建一個(gè)契約承諾。由此，這些關(guān)于高教機(jī)構(gòu)自治的規(guī)定，將保證它們完全行使行政、教學(xué)和財(cái)政方面的職責(zé)。但是，大學(xué)自治依舊進(jìn)展不大，教育部長(zhǎng)費(fèi)里開始醞釀新的高等教育法。他在2002年10月7日“關(guān)于法國(guó)高等教育新展望”的演講中說：對(duì)于那些質(zhì)疑大學(xué)自治的重要性與根據(jù)的人，我提出強(qiáng)化大學(xué)自治的必要性的三點(diǎn)理由：可以有效應(yīng)對(duì)國(guó)際學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)；可以使大學(xué)在契約化的政策中具備完全的合作者地位；可以使大學(xué)落實(shí)在大學(xué)層次的完全獨(dú)立管理這樣一個(gè)簡(jiǎn)單原則，也是分權(quán)化改革的關(guān)鍵。隨后，教育部擬訂了“關(guān)于大學(xué)自治法”的草案，只是由于政治變動(dòng)，該草案未能付諸議會(huì)表決。后任高等教育與研究部部長(zhǎng)的佩克雷斯將“關(guān)于大學(xué)自治法”的部分內(nèi)容融入2007 年8月10日頒布的“大學(xué)自由與責(zé)任法”。佩克雷斯強(qiáng)調(diào)，“自治是高等教育與研究的公共服務(wù)改革的基石”。大學(xué)自由與責(zé)任法確實(shí)加強(qiáng)了大學(xué)自治，簡(jiǎn)化了大學(xué)校長(zhǎng)的選舉程序，擴(kuò)大了校長(zhǎng)和行政委員會(huì)的權(quán)力。但人們發(fā)現(xiàn)，新法增強(qiáng)的僅僅是大學(xué)校長(zhǎng)的權(quán)力，而不是整個(gè)大學(xué)共同體的權(quán)力。大學(xué)自由與責(zé)任法實(shí)施之后，大學(xué)治理模式變得集中化，損害了法國(guó)大學(xué)傳統(tǒng)的學(xué)院式治理[5]。無論是大學(xué)自治的概念本身，還是大學(xué)自治如何實(shí)現(xiàn)，總是在不斷變動(dòng)。其根本原因就是，大學(xué)自治的基礎(chǔ)制度沒有確立下來，對(duì)于大學(xué)自治與治理存在著根本性的不同認(rèn)識(shí)，只強(qiáng)調(diào)其重要性而沒有制度的確立是不能夠解決問題的。

大學(xué)制度體系中的基礎(chǔ)制度、基本制度和具體制度是互動(dòng)的，前者是以后者為實(shí)施依據(jù)，后者以前者為基石。大學(xué)治理的有效性取決于合理的制度設(shè)計(jì)與安排，而制度設(shè)計(jì)與安排必須分清楚制度的結(jié)構(gòu)與層次性，不同制度采用不同的安排方式?；A(chǔ)制度是根本性和長(zhǎng)久性的制度設(shè)計(jì)，不是高校自身所決定的，取決于國(guó)家政治制度與政府的制度設(shè)計(jì)及法律規(guī)定，大學(xué)要服從基礎(chǔ)制度安排?；局贫仁谴髮W(xué)與政府、社會(huì)充分互動(dòng)的結(jié)果，是依據(jù)基礎(chǔ)制度來設(shè)計(jì)與安排的關(guān)于大學(xué)治理規(guī)則與程序的重要制度，具有穩(wěn)定性和適用性。大學(xué)在基本制度設(shè)計(jì)中具有一定的自主性和主動(dòng)性。而具體制度是學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章、政策、條例等，是大學(xué)自主決定設(shè)計(jì)的，體現(xiàn)了大學(xué)治理的水平與能力。

三、運(yùn)行體系

治理運(yùn)行體系就是大學(xué)治理的現(xiàn)實(shí)路徑，體現(xiàn)大學(xué)治理的一般規(guī)律，但同時(shí)又與大學(xué)制度和基本國(guó)情緊密相連，既具有共同的本質(zhì)特征，又具有不同的國(guó)別和大學(xué)特點(diǎn)。我國(guó)大學(xué)治理基本運(yùn)行體系，按照現(xiàn)代治理最基本的內(nèi)在要求歸納，主要由四種形態(tài)構(gòu)成：

（1）依規(guī)有序治理。法治是一種科學(xué)有效的治理模式，是一種理性的行為原則，更應(yīng)成為人們?nèi)粘５纳罘绞?。高校的法治就是制定?guī)則和程序，使制度在規(guī)矩的道路上行進(jìn)。大學(xué)的依規(guī)有序治理非常重要，是大學(xué)治理的基石。一是要制定各項(xiàng)制度的實(shí)施辦法、具體流程和議事程序，使各項(xiàng)制度舉措在規(guī)范、有序中運(yùn)行。程序是指辦事的手續(xù)、過程或者順序、方式、步驟，是大學(xué)制度的運(yùn)行流程和形式規(guī)范。程序化要求治理活動(dòng)按照科學(xué)、有序的程序運(yùn)行，按照法律辦事，按照規(guī)范執(zhí)行。制度化、規(guī)范化、程序化是現(xiàn)代大學(xué)治理的基本特征，也是完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。程序要堅(jiān)持合法合規(guī)性，程序設(shè)置符合和遵循法律和學(xué)校章程及學(xué)校重大決策，程序于法有據(jù)，按照規(guī)定的程序行事、按規(guī)范操作，減少隨意性，確保運(yùn)行有序。程序要堅(jiān)持科學(xué)性，即程序設(shè)定的目的、目標(biāo)和意義要符合實(shí)際情況。設(shè)計(jì)手段科學(xué)化才能設(shè)計(jì)出符合實(shí)際的程序。程序要堅(jiān)持公開性，決策者要將決策制定過程向大家說明，不僅結(jié)果要公開，而且過程也要公開，程序公開能夠使決策部門更好地接受教職員工和學(xué)生及社會(huì)各界的監(jiān)督，可以增強(qiáng)決策的公信力。二是要處理好合法性與合理性、合情性的關(guān)系。中國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，高校有著復(fù)雜多元的學(xué)緣關(guān)系。大學(xué)治理實(shí)踐會(huì)受到情、理、法因素的制約?！扒椤奔戎该献又v的“惻隱之心”，也指生活和工作中的關(guān)懷與人道、人性。弱勢(shì)一方一般會(huì)運(yùn)用合情性策略，獲取“同情的力量”。如在評(píng)聘職稱時(shí)，一些資歷深的年老教師就因使用這一策略而獲得成功，學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)讓位于情感標(biāo)準(zhǔn)和惻隱之心?！袄怼笔侵浮昂侠硇浴?，制度的規(guī)定是單一的，而現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的。在變化的政策語(yǔ)境中，一些教職工以學(xué)校不成文傳統(tǒng)或國(guó)內(nèi)外高校的一些捕風(fēng)捉影的所謂經(jīng)驗(yàn)作為依據(jù)，提出自己的訴求并且據(jù)理力爭(zhēng)，再加上許多問題并沒有明確的法律或政策依據(jù)，從而達(dá)到自己的目的。合法性則指對(duì)正式制度與規(guī)則的服從和遵守。合情、合理與合法之間并不一定是一致的，現(xiàn)實(shí)中的情形恰恰可能是相反的。在大學(xué)治理實(shí)踐中，“合法性”在三者之中出于基礎(chǔ)地位，但合法性的制度規(guī)定往往是抽象的，而情和理往往是具體、鮮活的，更容易打動(dòng)他人從而影響治理實(shí)踐，有時(shí)比合法性更有沖擊力。依規(guī)有序治理就是要把制度流程規(guī)范放在重要地位，把合法性置于首位，真正按照規(guī)則辦事。

（2）建立監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。一是對(duì)于學(xué)校黨委行政決策與實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，高校的發(fā)展涉及人財(cái)物問題，對(duì)于高校風(fēng)險(xiǎn)較高的招生、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、后勤工作等要重點(diǎn)監(jiān)管。二是對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)力的監(jiān)督。同行政權(quán)力一樣，學(xué)術(shù)權(quán)力也需要監(jiān)督機(jī)制，學(xué)術(shù)委員會(huì)同樣要有問責(zé)機(jī)制。為了防止學(xué)術(shù)權(quán)力異化和為少數(shù)個(gè)人所把持，可考慮學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)范化的席位分配制度和選舉制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員從行政主導(dǎo)向按分配席位選舉制度的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)任期制度和定期更替制度，防止學(xué)術(shù)權(quán)力壟斷。當(dāng)學(xué)術(shù)委員會(huì)運(yùn)行出現(xiàn)重大失誤或過錯(cuò)時(shí)，比如評(píng)聘職稱和學(xué)術(shù)評(píng)獎(jiǎng)、課題申報(bào)等學(xué)術(shù)資源分配活動(dòng)中，少數(shù)大佬操縱了評(píng)審過程，把學(xué)術(shù)公器變?yōu)榱艘患褐嚼l(shuí)來追究責(zé)任，誰(shuí)來承擔(dān)責(zé)任，如何追究責(zé)任，都應(yīng)有明確的規(guī)定。評(píng)審規(guī)則、制度要在陽(yáng)光下運(yùn)行，要加強(qiáng)對(duì)于學(xué)術(shù)管理的監(jiān)督，防止暗箱操縱。

（3）協(xié)商合作治理。我國(guó)大學(xué)治理的實(shí)踐是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的重要組成成分。協(xié)商民主在我國(guó)民主制度中具有重要地位，是我國(guó)民主特色的體現(xiàn)。每一顆民主的種子都需要找到適合的文化土壤?！坝惺露嗌塘?、有事好商量、有事會(huì)商量”，既是中國(guó)的傳統(tǒng)，也是今天中國(guó)的社會(huì)共識(shí)。我國(guó)大學(xué)治理也應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)施協(xié)商治理機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商式共同治理。一是決策的原則與程序。協(xié)商治理不是每個(gè)人都要參與到大學(xué)治理中，而是指每個(gè)個(gè)體在自己能夠參與的治理范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大限度的參與度，如教師對(duì)于學(xué)術(shù)事務(wù)的參與，學(xué)生對(duì)于自身事務(wù)的參與等。二是統(tǒng)籌協(xié)商。治理實(shí)踐中肯定有相互交叉的方面，有規(guī)定不甚清晰的內(nèi)容，有新情況新問題的出現(xiàn)，這些都需要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)商。三是相互尊重，平等溝通。有研究者指出，大多數(shù)高校治理失敗的原因在于，各主體之間不知道如何談判，如何禮貌地拒絕，如何適應(yīng)雙方之間改變的關(guān)系。大學(xué)共同治理需要相互依存、相互尊重、相互影響、共同協(xié)商。這可能會(huì)降低決策的效率，但可使各方形成合意，保證決策的科學(xué)化、合理化，也可為決策的實(shí)施鋪平道路。

（4）保障個(gè)體權(quán)益。和社會(huì)治理一樣，大學(xué)治理同樣要以利益為基礎(chǔ)，治理運(yùn)行要在保障每個(gè)教職工和學(xué)生合法利益的基礎(chǔ)上，在明確學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，規(guī)范行政管理行為，完善和健全科學(xué)民主決策機(jī)制、信息披露機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和行政復(fù)議制度，完善與教職工和學(xué)生等相關(guān)主體的權(quán)利救濟(jì)途徑，健全申訴制度，探索建立教育調(diào)解、教育仲裁制度。

四、評(píng)價(jià)體系

大學(xué)治理的目標(biāo)是追求實(shí)現(xiàn)“善治”。對(duì)于什么樣的治理效果才能達(dá)到“善治”水平，有一套大學(xué)治理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。評(píng)價(jià)體系對(duì)于大學(xué)治理和發(fā)展具有檢驗(yàn)、評(píng)價(jià)、引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督與推動(dòng)功能，對(duì)于大學(xué)治理的運(yùn)行具有追蹤和矯正的作用。治理評(píng)價(jià)體系的生命力在于評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，也就是評(píng)價(jià)的績(jī)效。在實(shí)踐中，我們既關(guān)注評(píng)價(jià)機(jī)制的單項(xiàng)功能，如檢驗(yàn)功能或者評(píng)價(jià)功能，但更多的是運(yùn)用其綜合功能，特別是導(dǎo)向功能、規(guī)范功能和推動(dòng)功能。因?yàn)槲覀儗?duì)大學(xué)治理的評(píng)價(jià)，目的就是要對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷和推動(dòng)大學(xué)健康持續(xù)發(fā)展。