孫沛明

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為國家為社會公眾服務(wù)的基層連接點，其責(zé)任大、任務(wù)重，其管理水平高低與否直接關(guān)系著國家社會職能能否有效發(fā)揮，而影響管理水平的關(guān)鍵因素在于內(nèi)部控制制度的建立和完善。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的內(nèi)部控制制度為研究對象，在分析其在內(nèi)部控制制度建立和實施過程中存在的主要問題，提出具有針對性的強(qiáng)化措施，以期能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在健全風(fēng)險管控、優(yōu)化資源配置、提升公眾形象、充分發(fā)揮其公共管理職能有所啟示。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；內(nèi)部控制；問題；對策

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制概述

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬于行政事業(yè)單位范疇，因此其內(nèi)部控制適用于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制定義、目標(biāo)和原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是指單位通過建立科學(xué)有效的內(nèi)部牽制機(jī)制和制度來確保單位能夠?qū)ψ陨淼母黜椊?jīng)濟(jì)活動風(fēng)險進(jìn)行全面的防范和管控，從而實現(xiàn)預(yù)期管控目標(biāo)的過程。

內(nèi)部控制建立和實施的主要目標(biāo)在于保障單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)、合理保證經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)、合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效、合理保證財務(wù)信息的準(zhǔn)確真實、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、并最終提高單位公共服務(wù)的有效性，一般在建立和實施過程中遵循重要性、全面性、適應(yīng)性和制衡性四大原則。

二、內(nèi)部控制制度的建立和實施對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的積極意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之所以要建立和實施內(nèi)部控制制度，主要原因在于內(nèi)部控制對其整體管理水平的提升具有促進(jìn)意義，具體表現(xiàn)在：一是內(nèi)部控制制度能夠提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履職水平，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的主要職責(zé)在于為人民群眾提供公共服務(wù)，而公共服務(wù)的效率和效果則影響著其職責(zé)的履行，內(nèi)部控制制度對單位的各項管理活動的規(guī)范能夠有效提升其公共服務(wù)的效果和效率，從而客觀上促進(jìn)了其履行職責(zé)的水平；二是內(nèi)部控制制度能夠確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府財務(wù)相關(guān)信息的真實性和完整性，為預(yù)算考核和管理績效考評提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，即內(nèi)部控制制度對于各項經(jīng)濟(jì)活動和財務(wù)活動的管控措施能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的真實性，從而為預(yù)算考核和管理績效考評提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度建立和實施過程中存在的主要問題

根據(jù)COSO框架和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的相關(guān)理論和法規(guī)的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度的建立和實施離不開內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制活動、信息和溝通以及監(jiān)督五要素。因此本文從五要素的角度來分析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在內(nèi)部控制制度的建立和實施過程中存在的主要問題：

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為基層的行政單位，受人員編制、業(yè)務(wù)素質(zhì)等各種因素的制約，其內(nèi)部控制環(huán)境普遍不夠完善，主要表現(xiàn)在管理層內(nèi)部控制的意識較為薄弱方面，即管理層的主要精力集中于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和加快建設(shè)方面，認(rèn)為內(nèi)部控制屬于務(wù)虛的工作，對于加強(qiáng)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)和實施的積極性不高，從而造成內(nèi)部控制缺乏建立和實施的內(nèi)生動力，客觀是導(dǎo)致了單位內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善，內(nèi)部控制制度的建立和實施存在環(huán)境方面的阻礙因素。

（二）風(fēng)險評估缺位

在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的管理層多數(shù)會存在一種錯誤認(rèn)識，即“單位主要是為社會和公共服務(wù)，因此不會存在風(fēng)險”，這種錯誤認(rèn)識直接導(dǎo)致了單位在風(fēng)險評估方面的缺位：一是存在支付風(fēng)險，即存在預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制存在脫節(jié)現(xiàn)象，預(yù)算的約束力較差，存在不合規(guī)的支付方式，違規(guī)操作現(xiàn)象時有發(fā)生；二是管理風(fēng)險，在不違反上級部門相關(guān)文件的前提下，沒有制定相應(yīng)的適合自身的經(jīng)費補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，特別是勞務(wù)費、誤工補(bǔ)貼等財政檢查重點涉及較少；三是會計核算方面的風(fēng)險，即在會計核算過程中業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門之間對相關(guān)經(jīng)濟(jì)事項的有效溝通較少，會計核算處理可能不能有效反映業(yè)務(wù)實質(zhì)。

（三）內(nèi)部控制活動不夠嚴(yán)謹(jǐn)

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制活動存在不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}，主要表現(xiàn)在三個方面：一是不相容職務(wù)和崗位并未嚴(yán)格進(jìn)行分離，即單位沒有對所涉及的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面細(xì)致的梳理，并針對出現(xiàn)錯誤或者舞弊幾率較高的崗位和職務(wù)進(jìn)行分離制衡，存在交叉行使職權(quán)和混崗現(xiàn)象；二是對于授權(quán)審批的控制權(quán)限界定較為模糊，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有在審批流程中細(xì)化具體人員的權(quán)限界限，從而導(dǎo)致在業(yè)務(wù)審批過程中，仍然存在“一把手決策”、“一支筆簽字”等越權(quán)審批現(xiàn)象；三是預(yù)算管理活動較為薄弱，即預(yù)算在編制過程中多以上年度的資金實際使用情況為依據(jù)由財務(wù)部門進(jìn)行大致估算，缺乏全面性和科學(xué)性，在預(yù)算執(zhí)行過程中存在經(jīng)費使用偏離預(yù)算的現(xiàn)象。

（四）信息與溝通方面不夠健全

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度建立和實施過程中的一個較為明顯的短板就是信息與溝通機(jī)制不夠健全：一方面是單位內(nèi)部的溝通渠道不夠暢通，政府內(nèi)部在進(jìn)行上下級信息傳遞的過程中主要以公文為主，但是由于基層業(yè)務(wù)人員素質(zhì)差別較大，所以對于公文內(nèi)容的理解存在差異，在一定程度上阻礙了信息傳遞的及時性和準(zhǔn)確性；另一方面則是反舞弊機(jī)制的不健全，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府面臨的基建、工程等項目涉及的資金量較大，實踐中主要由各分管領(lǐng)導(dǎo)來抓，而財務(wù)人員主要負(fù)責(zé)核算，不直接參與，這樣容易造成財務(wù)人員對于項目進(jìn)度信息難以掌握，資金撥付與項目進(jìn)度難以有效確保一致，從而給舞弊提供了一定的機(jī)會。

（五）內(nèi)部控制制度缺乏有效的內(nèi)部評價監(jiān)督

內(nèi)部控制的評價監(jiān)督主要有自我評價、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督三類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制的評價監(jiān)督主要以上級部門的監(jiān)督檢查為主，而自我評價和內(nèi)部監(jiān)督基本上處于缺失狀態(tài)，出現(xiàn)這種情況的主要原因是受人員編制等因素影響，難以在單位內(nèi)部建立獨立性較強(qiáng)的內(nèi)部審計組織體系。

四、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度建設(shè)和實施的對策

如上文所述，正是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在建立和實施內(nèi)部控制制度的過程中存在上述這些問題，從而造成其在管理過程中經(jīng)常遇到一些難以解決的“瓶頸”問題。筆者認(rèn)為可從以下幾個方面來強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度建設(shè)和實施：

（一）改善內(nèi)部控制的環(huán)境，減少內(nèi)部控制制度建立和實施的阻礙

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要改善內(nèi)部控制的環(huán)境，減少內(nèi)部控制制度建立和實施的阻礙，首先是單位管理層應(yīng)當(dāng)用行動來提升對內(nèi)部控制的重視度，即一方面從自身做起，堅決杜絕“一言堂”行為，同時可以采用與經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤的形式來明確管理層的內(nèi)部控制責(zé)任，從而為內(nèi)部控制制度的建立和實施創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

（二）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的風(fēng)險評估防范機(jī)制進(jìn)行完善

完善的風(fēng)險評估防范機(jī)制是降低腐敗和舞弊行為的關(guān)鍵一環(huán)。要構(gòu)建高效的風(fēng)險評估方法機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)著手對單位所涉及的各項業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，找出每項業(yè)務(wù)的關(guān)鍵風(fēng)險點，并針對風(fēng)險點制定相應(yīng)的防范策略和控制方案，如上文所述的支付業(yè)務(wù)、管理活動和會計核算業(yè)務(wù)等存在的風(fēng)險，并設(shè)立風(fēng)險的識別、分析、評估和應(yīng)對的具體流程，規(guī)范風(fēng)險評估和防范行為。

（三）細(xì)化內(nèi)部控制活動

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來說，其涉及的具體的內(nèi)部控制活動較多，但是較容易出現(xiàn)問題的主要是上文所分析的不相容職務(wù)和崗位的分離、授權(quán)審批的控制權(quán)限界定和預(yù)算管理三個方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要想細(xì)化內(nèi)部控制活動，須分別針對這三項控制活動，分別制定較為完善的管控措施來對加以約束，防止因控制活動不夠細(xì)化而產(chǎn)生管理風(fēng)險，例如針對預(yù)算管理來說，可分別在預(yù)算編制環(huán)節(jié)做好單位各部門的溝通，準(zhǔn)確把握預(yù)算資金的實質(zhì)內(nèi)容，而在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，可考慮在單位內(nèi)部建立執(zhí)行評價考核機(jī)制來提高預(yù)算執(zhí)行效率，防止超支行為的發(fā)生。

（四）做好信息和溝通工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部搭建多方面、多渠道、多層次的信息溝通交流平臺，例如可利用視頻會議、電子政務(wù)雙向交流系統(tǒng)等方式，而不單單是依賴公文傳遞信息，既提高了信息傳遞的時效性，同時也可以消除不必要的信息誤解和不理解，提高了信息傳遞的準(zhǔn)確性；同時在單位內(nèi)部建立舉報投訴制度，廣泛接受基層群眾的監(jiān)督，以防止各種舞弊行為的發(fā)生。

（五）完善內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)改變以往的被動接受外部監(jiān)督的現(xiàn)象，而應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部監(jiān)督體系的完善來提高內(nèi)部控制的有效性，即可以通過內(nèi)部控制的自我評價來及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷并加以修正，降低風(fēng)險發(fā)生的概率，有條件的單位也可以設(shè)立只對單位一把手負(fù)責(zé)的獨立性較強(qiáng)的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)來對單位的內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而提高其有效性。

五、結(jié)束語

本文從內(nèi)部控制五要素的角度分析了當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在內(nèi)部控制制度建立和實施過程中存在的主要問題，并針對問題提出了具體的強(qiáng)化和完善對策，以期能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部管理水平的提升有所啟示。

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（作者單位：棗莊市山亭區(qū)財政局―徐莊鎮(zhèn)財政所）