耿皓

“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，建立健全“不能腐”的體制機制，是黨的十八大以來反腐敗斗爭的理論與實踐給予我們的一條重要啟示。我認為，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，就是關(guān)“權(quán)力”的“籠子”之一，對于建設(shè)“不能腐”的機制，有著極為重要的作用。本文以行政事業(yè)單位為例，從內(nèi)部控制和預防腐敗的關(guān)系、目前內(nèi)部控制及其預防腐敗機制的薄弱環(huán)節(jié)、加強內(nèi)部控制及其預防腐敗機制的建議等方面，談一些認識。

一、內(nèi)部控制與“不能腐”的預防機制的關(guān)系

（一）內(nèi)部控制是建設(shè)“不能腐”的預防機制的重要舉措

開展反腐敗斗爭，不僅僅是為了打虎拍蠅，扼制腐敗勢頭，更是為了杜絕發(fā)生腐敗風險的可能性，教育保護廣大干部。這就需要三管齊下：在建立“不敢腐”的懲治機制、“不想腐”的教育機制的同時，建立“不能腐”的預防機制。而內(nèi)部控制，就是建設(shè)“不能腐”的預防機制一個重要舉措。

（二）內(nèi)部控制具有“不能腐”的預防機制的機理和作用

內(nèi)部控制之所以具有“不能腐”的預防機制，其機理就在于對單位的工作流程實行全程控制，包括事前防范環(huán)節(jié)、事中控制環(huán)節(jié)和事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，從而最大限度的防范腐敗風險。

在事前防范環(huán)節(jié)，建立完善的內(nèi)部控制制度體系，使整個工作流程做到程序有章可循，規(guī)范工作行為。按照內(nèi)部控制對職能分離、分權(quán)制衡的要求，合理設(shè)置相對獨立的職能部門及其工作崗位，明確各個部門和崗位的職責。在事中控制環(huán)節(jié)，通過帳面與實物的控制、庫存限額控制、設(shè)置不相容崗位等內(nèi)控措施，一方面，保障資金運營的安全性、完整性、合法性，另一方面，預防、制止經(jīng)濟腐敗風險的發(fā)生。在事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，內(nèi)部審計監(jiān)督部門，在一個會計年度，或者一項重大經(jīng)濟活動完成之后，按照審計監(jiān)督程序，及時的審計各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，就能及時發(fā)現(xiàn)工作流程中的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。

內(nèi)部控制的全程控制的機理，使其在發(fā)揮“不能腐”的預防機制上，具有兩大重要作用，一是從源頭上預防腐敗風險、防止腐敗行為的發(fā)生。二是教育保護廣大干部，使之客觀上不能腐敗，促使其保持清正廉潔。

二、目前內(nèi)部控制及其預防機制的薄弱環(huán)節(jié)

（一）內(nèi)控意識薄弱

單位內(nèi)部控制的建立實施及其預防機制的正常發(fā)揮，在主觀上，有賴于全員良好的內(nèi)控意識。而全員內(nèi)控意識薄弱，正是目前內(nèi)控制度執(zhí)行不力、其預防機制發(fā)揮得不充分的一個重要原因。

內(nèi)控意識薄弱，表現(xiàn)在兩個方面。一是單位領(lǐng)導內(nèi)控意識薄弱。不少事業(yè)單位的領(lǐng)導尤其是主要領(lǐng)導，缺乏內(nèi)控意識。在大部分內(nèi)部控制的培訓會上，參加人員主要是各單位財務(wù)人員和審計人員，而對本單位內(nèi)控建設(shè)負主要責任的單位負責人卻很少參加。二是單位職工內(nèi)控意識薄弱。單位的其他員工更是認為內(nèi)控是財務(wù)部門和審計部門的工作，與自己無關(guān)。這就使得財務(wù)人員和審計人員需要將內(nèi)控精神與要求向單位負責人匯報，與其他職能部門溝通，工作的力度與效果大大減弱。同時，在內(nèi)控制度建設(shè)和制度推行過程中，往往得不到有關(guān)職能部門和員工的理解和支持。造成了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)和推行的困難。

（二）風險意識不強、制度執(zhí)行不到位

一些行政事業(yè)單位雖然制定了內(nèi)部控制制度，但是在執(zhí)行方面打了折扣，制度落實不到位。有些人片面認為，行政事業(yè)單位是財政撥款單位，收支結(jié)余盈虧均由財政負責，不會發(fā)生經(jīng)營風險。其實，行政事業(yè)單位和企業(yè)單位一樣，不僅面臨著風險，而且還面臨著腐敗風險。甚至是經(jīng)營風險與腐敗風險相互疊加，風險形勢更為復雜。

（三）內(nèi)審缺失或缺乏獨立性

一些單位至今未設(shè)置內(nèi)部審計部門（或內(nèi)部審計崗位），內(nèi)審職能缺失。有一些單位雖然設(shè)置了內(nèi)部審計部門，但是內(nèi)審部門并非單獨設(shè)立的，而是設(shè)置在財務(wù)部門之內(nèi)，內(nèi)審負責人及工作人員也是由財務(wù)部門負責人和財務(wù)人員兼任的，于是就形成了自已審計自已的情況。由于內(nèi)審缺失或者缺乏獨立性，大大削弱了內(nèi)控的權(quán)威性和公信力，增強了發(fā)生內(nèi)部控制風險的機率。

（四）信息不公開，溝通不暢

一是信息不透明。一些單位以保密為借口，拒絕公開信息。于是，形成了真實信息被掩蓋，“小道消息”滿天飛的狀況，影響了單位的公信力。有些單位將涉及領(lǐng)導的信息信息都列入保密范圍，不僅不公開，更不許打聽。信息不公開不透明，不利于群眾對領(lǐng)導的監(jiān)督。二是信息溝通渠道不暢。一方面，縱向溝通渠道不通暢。如不少單位沒有建立普通職工表達意見、反映情況的通道，普通干部職工的意見無法正常發(fā)表，下情難以上達。使得單位領(lǐng)導不能夠及時、全面的了解、掌握有關(guān)情況，難以發(fā)現(xiàn)問題的苗頭，不能及時采取措施來解決，使問題越來越嚴重。另一方面，橫向信息溝通不暢。比如，財務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門不能定期核對資產(chǎn)的明細情況，可能導致長期賬實不符而不能被及時發(fā)現(xiàn)；財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門不能及時就預算執(zhí)行情況進行溝通，致使預算不能準確執(zhí)行。

三、加強內(nèi)部控制及其預防機制的建議

（一）開展內(nèi)部控制建設(shè)宣傳與培訓

首先，廣泛宣傳與重點培訓應相結(jié)合進行，各有側(cè)重。宣傳主要側(cè)重行政事業(yè)單位的主要負責人。宣傳的重點主要包含兩部分：一是強調(diào)內(nèi)部控制工作的重要性和必要性；二是強調(diào)單位負責人是內(nèi)控工作的建立健全與有效實施的“第一責任人”；三是講解內(nèi)部控制的范圍及要點。通過這一層面的宣傳，可促使單位負責人對內(nèi)控工作充分重視并有基本的了解，這是整個內(nèi)控工作能夠順利開展及推行的根本。

培訓工作應針對各單位內(nèi)控工作的具體實施牽頭部門的負責人及經(jīng)辦人員開展。主要針對規(guī)范的解讀和對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)實務(wù)的實際操作，重點針對風險點的確定，內(nèi)控自我評估報告的編制等內(nèi)容進行講解，最終解決行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制工作如何進行的困惑。

（二）梳理現(xiàn)有的內(nèi)控制度，查漏補缺，健全完善

內(nèi)控制度之所以具有預防腐敗風險的機制，就在于制度體系的健全完善，籠子嚴密，無懈可擊。因此，就需要按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，認真疏理現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度，查找有可能發(fā)生經(jīng)營風險和腐敗風險的漏洞，加強防范措施和方法。

一方面，要防止“兩張皮”，做到“兩結(jié)合”。使內(nèi)控制度與業(yè)務(wù)工作相互結(jié)合，從而建立健全與本單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)工作相結(jié)合的內(nèi)控管理制度體系，把內(nèi)部控制機制貫穿到各項經(jīng)濟活動之中，把權(quán)利關(guān)進制度的籠子里。另一方面，要防止“開天窗”，做到全覆蓋。內(nèi)部控制制度體系應該覆蓋單位所有崗位和業(yè)務(wù)流程，確保本單位的所有業(yè)務(wù)工作，每個業(yè)務(wù)工作環(huán)節(jié)，都能夠包括在內(nèi)部控制制度范圍之內(nèi)。

（三）建立必要的內(nèi)控審計體系

一是設(shè)立內(nèi)部獨立的審計機構(gòu)。有條件的單位，應當設(shè)立獨立的審計機構(gòu)。由于涉及機構(gòu)和人員編制所限，單位確實不能設(shè)立內(nèi)審機構(gòu)的，可以設(shè)立獨立內(nèi)審崗位?；蛘邇?nèi)部審計機構(gòu)與紀檢監(jiān)察部門合署辦公。內(nèi)部審計與財務(wù)部門，應當由不同的領(lǐng)導分管。最好由本單位主要負責人直接領(lǐng)導，向單位主要負責人報告工作。

二是要善于借力于外部審計機構(gòu)。特別是只設(shè)一個專職內(nèi)審崗位的單位，內(nèi)審人員借助外部審計機構(gòu)力量，可以有效彌補人手不夠的不足，內(nèi)審人員可以從審計的具體業(yè)務(wù)中解脫出來，專注于組織協(xié)調(diào)和審計結(jié)果的處理，提高審計工作的效率和效果。借助外部審計還可以提高內(nèi)部審計工作的獨立性，也有利于內(nèi)部審計機構(gòu)協(xié)調(diào)平衡好單位內(nèi)部各方面的關(guān)系。

（四）建立信息溝通環(huán)節(jié)的控制措施

一是建立內(nèi)部報告體系。其中管理報告可以按照單位的具體情況日報、周報和月報的形式來設(shè)計。日報反映領(lǐng)導和各部門每天的重要活動，周報主要是單位領(lǐng)導的日程安排，月報反映單位和各部門每月的任務(wù)完成情況和下一月份的工作計劃。按時按程序逐級上報給單位領(lǐng)導。

二是橫向信息溝通體系，是部門之間和崗位之間的信息溝通體系。這類溝通體系在相關(guān)的會計制度中就有所要求，比如財務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門之間要定期對賬，預算管理部門和業(yè)務(wù)部門之間要定期核對預算執(zhí)行情況，還有出納和會計要定期核對現(xiàn)金和銀行存款等等，這些都屬于橫向信息溝通的范圍。通過設(shè)定相關(guān)的制度，明確橫向溝通的渠道、方式，確保各部門、各崗位之間信息暢通。

總之，我們只有從反腐倡廉的高度，來重新審視機關(guān)事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，才能進一步提高對內(nèi)部控制制度本應具有的“不能腐”機制的認識，并且針對目前機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制及其防腐機制的薄弱環(huán)節(jié)，采取一系列得力措施，進一步強化內(nèi)部控制制度的預防腐敗機制，更好的發(fā)揮預防腐敗風險和保護廣大干部的作用。

（作者單位：西安市市政工程質(zhì)量監(jiān)督站）